2020년 1월 31일 중앙유럽표준시(CET: Central European Time)로 자정, 영국시간 오후 11시를 기하여, 영국은 유럽 통합이 시작된 이래 최초로 유럽연합을 탈퇴한 회원국이 되었다. 영국이 유럽의 통합 기구에 잔류할 것인가 탈퇴할 것인가를 두고 고민을 한 것은 이번이 처음이 아니었다. 영국은 1973년 1월 1일 유럽공동체(European Communities)의 회원국이 된지 불과 1년 반 만인 1975년 6월 5일에 유럽공동체 탈퇴여부를 묻는 국민투표를 하였다.
1975년 유럽공동체 탈퇴 국민투표와 2016년 6월 23일 유럽연합 탈퇴 국민투표는 집권당의 내분을 잠재우기 위해서 집권당의 지도자가 국민투표를 활용한 사건이라는 공통점이 있다. 그러나 1975년과 2016년 국민투표는 전혀 다른 결과를 낳았고, 영국과 유럽연합은 예측 불가능한 상황에 직면하고 있다. 본 이슈페이퍼에서는 1975년 영국의 유럽공동체 탈퇴여부 국민투표와 2016년 영국의 유럽연합 탈퇴여부 국민투표의 상황을 비교한다. 그리고 2016년 6월 국민투표로 영국의 유럽연합 탈퇴가 결정된 이후 영국과 유럽연합 간 브렉시트 협상과정에서 쟁점이 되었던 상황과 이에 따른 영국 내 정치적 혼란상황에 대해 정리하고, 2020년 1월 31일 영국의 유럽연합 공식탈퇴 이후 진행될 영국과 유럽연합 간의 미래관계 협상의 시사점에 대해서 전망하도록 한다. (필자)
탈퇴냐, 잔류냐? 1975년과 2016년
1975년 6월 5일에 영국에서 실시된 유럽공동체 탈퇴여부를 묻는 국민투표 당시 국민투표의 질문은 다음과 같았다.
"The Government has announced the results of the renegotiation of the United Kingdom's terms of membership of the European Community. Do you think the United Kingdom should stay in the European Community (the Common Market)?
(정부는 영국의 유럽공동체 회원국 지위에 대해서 재협상을 하였고 그 결과를 공표하였습니다. 당신은 영국이 유럽공동체 (공동시장)에 잔류해야 한다고 생각합니까?)"
1975년 당시 국민투표결과는 2016년 브렉시트 결정 때와는 크게 달랐다. 전체 투표의 67.23%가 유럽공동체 잔류를 지지하였고, 32.77%만이 유럽공동체 탈퇴를 요구했다. 이에 반해 2016년 6월 유럽연합 탈퇴여부 국민투표(The United Kingdom European Union membership referendum)에서는 탈퇴(Leave) 51.89%, 잔류(Remain) 48.11%가 나왔다.
1972년 1월 보수당 정부의 총리였던 에드워드 히스(Edward Heath)는 유럽공동체 가입협정에 서명하였고, 1973년 1월 1일부로 영국은 유럽공동체 회원국이 되었다. 그런데 유럽공동체 회원국이 된 영국은 유럽공동체의 공동농업정책(Common Agricultural Policy)과 공동시장의 공동관세 정책 때문에, 더 이상 영연방(Commonwealth) 시장으로부터 값싼 가격에 식료품을 구입할 수 없는 제약이 발생하게 되었다. 또한 영연방 국가들의 상당수가 영국경제에 의존하고 있던 상황이라서 영국과 영연방 국가 간의 관계에 문제가 발생하기도 하였다. 대표적인 사례가 뉴질랜드의 버터였다. 값싼 가격에 수입되던 뉴질랜드의 버터 및 영연방의 제품에 유럽공동체의 공동농업정책과 유럽공동시장의 공동관세 정책 때문에 유럽공동체의 관세가 부과되었다. 그리고 이는 식량자급도가 낮은 영국에서 식료품 수입가격이 더욱 비싸게 형성되는 문제를 야기하게 된다.
이에 영국 노동당은 1974년 2월 총선에서 집권을 하면 유럽공동체와 회원국 지위에 관한 재협상을 하고 이에 대해서 국민의 의견을 묻겠다고 공약하였다. 그리고 1974년 총선 결과 해럴드 윌슨 (Harold Wilson) 총리의 노동당 정부가 집권하였다. 윌슨 정부는 노동당의 공약을 실행하였다. 노동당 정부는 유럽공동체와 재협상을 하여, 카리브해의 영연방 국가로부터 설탕과 뉴질랜드로부터 버터수입에 대한 유럽공동시장의 제약에서 예외기간을 확대하고, 영국 측의 유럽공동체 예산 분담금 납부부담을 줄이며, 공동농업정책에서 보조금 체제를 개편하려고 다. 당시 영국의 탈퇴로 유럽통합의 진전에 부담을 주지 않으려고 했었던 다른 유럽공동체 회원국들은 영국의 일부 주장을 받아들였다. 그 결과 영국에 유리한 방식의 유럽지역개발기금(European Regional Development Fund)의 창설이 1974년 가을 파리에서 열린 정상회의에서 결정되었다. 유럽공동체 회원국은 회원국의 예산 분담 체제를 수정하는데 원칙적으로 동의하였고, 이듬해 개최된 더블린 정상회의에서 유럽공동체 회원국의 예산분담금 체제가 수정되었다.
윌슨 노동당 정부는 유럽공동체와의 협상 결과에 대해서 1974년 공약과 같이 1975년 6월 국민투표를 실시하였다. 유럽공동체에 대한 입장에서 영국 노동당은 양분되었다. 당시 노동당 내 좌파는 영국의 유럽공동체 탈퇴를 지지하였다. 반면에 그리고 해럴드 윌슨 총리, 제임스 캘러헌(James Callaghan) 외무장관, 데니스 힐리(Denis Healey) 재무장관, 로이 젠킨스(Roy Jenkins) 내무장관 등의 노동당 정부 관료들은 영국이 유럽공동체 회원국으로 남는 것을 지지하였다. 당시 보수 야당도 유럽공동체 잔류를 지지하였다. 뒷날 1979년부터 1990년까지 총리 집권 시에 유럽공동체와 대립하였고 1975년 당시에는 보수당 대표였던 마가렛 대처도 영국의 유럽공동체 잔류를 다른 대다수의 보수당 의원과 함께 지지하였다. 결국 영국은 잔류를 선택한다.
분열하는 노동당과 빗나간 예측
이처럼 1975년의 유럽공동체 탈퇴 여부를 묻는 국민투표에서 영국이 잔류를 택한 경험은 2016년 브렉시트 과정과 상당히 유사하지만 예측과 달리 이번의 결과는 매우 달랐다. 1975년 노동당의 해럴드 윌슨 총리는 영국의 유럽공동체 참여에 불만을 가지고 있었던 당내 좌파를 국민투표를 통해서 잠재우려고 했다. 이와 유사하게 보수당의 데이빗 캐머런(David Cameron) 총리는 당내 EU 회의론자들의 부상 및 2011년 유로존 재정위기를 계기로 영국의 EU 탈퇴를 주장해 온 영국독립당(UKIP: UK Independence Party)의 부상을 꺾기 위해 EU탈퇴를 묻는 국민투표 실시를 택했다. 또한 캐머런 총리는 2015년 5월 총선공약으로 EU와 회원국 지위 변화를 위한 협상을 추진하는 것과, 영국의 EU탈퇴여부 국민투표 실시를 제시하였다. 당시 캐머런의 행보는 1974년 윌슨의 행보와 유사하다. 결국 캐머런의 보수당 정부는 2016년 6월 23일 영국의 유럽연합회원국 국민투표(The United Kingdom European Union membership referendum)를 실시한다.
이와 같이 1975년과 2016년의 영국 브렉시트 국민투표는 그 과정에서 유사점이 많다. 그리고 1975년에 영국 노동당이 영국의 유럽공동체 탈퇴를 두고 내분을 겪었듯, 2016년에는 보수당도 내분을 겪는다. 그러나 1975년 국민투표와 2016년 국민투표에서는 결정적인 차이가 있다. 1975년 당시 야당이었던 보수당이 영국의 유럽공동체 잔류를 강력하게 지지했던 반면에, 2016년에는 EU 잔류를 지지한 노동당 내부에서도 브렉시트에 대해서 의견이 갈렸다. 노동당 내부에서 토니 블레어 등 당내 중진의원들은 브렉시트에 반대했지만, 당내 좌파의원들은 브렉시트를 찬성하였다. 이와 같은 상황에서 대다수의 전문가들은 2016년 6월 브렉시트 국민투표에서 영국이 잔류를 선택할 것이라는 예측을 하였다. 하지만 영국국민은 브렉시트를 선택하였다.
문제는 브렉시트 결정 이후, 유럽연합보다는 영국이 정치적 혼란에 휘말리게 되었다. 데이빗 캐머런 총리가 사임하고 테레사 메이(Theresa May)가 총리로 취임하여 EU와 브렉시트 협상을 진행하였다. 메이 총리는 2017년 3월 29일에 EU에 탈퇴를 공식통보하였다. EU의 리스본조약 제50조에 따라 영국은 탈퇴 통보일로부터 2년이 되는 2019년 3월 29일 자정(중앙유럽 표준시)을 기해 EU 회원국 지위를 상실할 예정이었다. 그러나 영국정부와 EU의 브렉시트 협상안이 지속적으로 영국의회에 의해서 부결되었다. 메이 총리는 협상 초기 단일시장과 관세동맹에서의 완전한 탈퇴, 즉 ‘하드 브렉시트(Hard Brexit)’를 지지하다가 이로 인한 피해 규모가 큰 것을 인식하고 ‘소프트 브렉시트(Soft Brexit)’로 입장을 선회하였다. 그리고 2018년 7월 총리의 여름 별장이 있는 체커스에서 작성된 ‘체커스안(案)’에서 메이 총리의 영국 정부는 공산품과 농식품에 대해서는 기존의 EU의 룰을 적용함으로써 단일시장에 남고, 서비스와 노동력 분야는 별도 규정을 만든다는 소프트 브렉시트 계획을 제시하였다. 그러나 이 안은 당내 강경파의 강력한 반발에 직면한다. 브렉시트 강경파인 보리스 존슨 외무장관과 데이비드 데이비스 브렉시트 담당 장관이 사임으로 맞섰다. 물론 ‘체커스안(案)’에 대해서 앙겔라 메르켈 (Angela Merkel) 독일 총리도 영국이 유리한 것만 차지하려고 한다고 비난하는 등 EU 측 반발도 컸다.
영국과 EU는 협상을 거듭한 끝에 2018년 11월 22일 EU 정상회의에서 '영국의 EU 탈퇴협정'과 '미래관계 정치선언'에 서명하였다. 그러나 영국과 EU의 브렉시트 합의안은 2019년 1월 15일 영국 하원에서 큰 표 차이로 부결되었다. 이후 2019년 3월 11일 메이 영국 총리와 장-클로드 융커(Jean-Claude Juncker) EU 집행위원장은 브렉시트 합의안 보완책에 합의했지만, 영국 하원은 이를 또다시 부결하였다. 기한에 쫓기게 된 메이 총리는 2019년 3월 20일에 동월 29일로 예정된 브렉시트를 6월 30일까지 연기해 줄 것을 EU에 요청했지만, EU 정상회의는 4월 12일까지만 연장을 수락하였다. 그러나 하원은 EU 탈퇴협정의 대안 도출에 다시 실패를 하였고, 영국 총리는 2019년 4월 5일 EU에 6월 30일까지 브렉시트 추가 연기를 요청하였다. EU는 2019년 4월 10일부터 11일 사이에 특별 정상회의를 개최하고 브렉시트를 2019년 10월 말까지 연기하였다. 브렉시트 절차가 이렇게 지지부진한 가운데 2019년 5월 23일 영국은 유럽의회 선거에 참여하였고, 통합에 회의적인 브렉시트당이 영국 전체에 할당된 73석 중 29석을 얻는 기염을 토하였다. 테레사 메이는 5월 24일 사임을 발표하고, 7월 24일에 보리스 존슨이 총리에 취임하였다.
보리스 존슨(Boris Johnson) 영국 총리는 EU와 재협상을 진행하여 2019년 10월 17일에 타결하였다. 타결된 합의안은 전임자였던 메이 총리와 EU의 합의안에 담겼던 안전장치(백스톱 Backstop)를 제거하였다. 메이 총리 당시 영국 정부와 EU는 영국 영토인 북아일랜드와 EU 회원국인 북아일랜드 국경에서 '하드보더 (Hard Border: 엄격한 국경통제)'가 부활하여 아일랜드섬 남북에서 혼란이 초래되는 것을 방지하기 위해서, 브렉시트 전환 기간 내에 영국과 EU 양측이 미래관계에 합의하지 못할 경우에 영국 전체를 EU 관세동맹에 남게 하는 '백스톱'을 협상안에 포함하였다. 그러나 당시 제이콥 리스모그(Jacob Rees-Mogg) 등 보수당 내 강경파들은 메이 총리와 EU의 브렉시트 합의안이 영국의 통합성을 저해하며, 제3국과 자유무역협정(FTA)을 체결하는 것을 방해할 뿐 아니라 영구적으로 EU의 규칙에 따르도록 하는 내용이라 주장하며 크게 반발하였다.
한편 보리스 존슨 총리와 EU 간의 합의안은 북아일랜드 안에 영국과 EU의 관세체계를 동시에 적용하는 것을 의미하는 것이었다. 북아일랜드에 법적으로는 영국 관세를 적용하되 실질적으로는 EU 관세·규제체계 안에 잔류시키는 방식이다. 북아일랜드로 수입되는 제3국 상품이 영국이 아니라 최종적으로 EU 지역으로 갈 경우 이 상품에 대해서는 EU 관세율을 적용하는 것이 그 예라고 할 수 있다. 그러나 하원은 10월 22일 EU 탈퇴협정 법안을 사흘 내로 신속하게 처리하자는 보리스 존슨 영국 총리의 계획안을 부결시켰다. 이에 따라서 보리스 존슨 영국 총리는 정치적 돌파구를 모색하기 위해서 조기 총선을 추진했지만 하원의 2/3 이상의 찬성을 확보하지 못해서 실패를 거듭하였다. 조기 총선에 대한 혼란이 지속되는 가운데 조기총선에 미온적이었던 노동당의 제레미 코빈(Jeremy Corbyn)대표가 조기 총선을 지지하는 것으로 선회하면서 2019년 12월 12일에 조기 총선이 실시되었다.
지긋지긋한 브렉시트 논란, 탈퇴를 위한 탈퇴
조기총선 당시 영국 노동당은 브렉시트에 대한 제2국민투표를 실시하자는 입장이었고, 보리스 존슨 총리는 브렉시트를 끝내자는 입장이었다. 결과적으로 2019년 12월 영국 조기총선에서 보리스 존슨 총리가 이끄는 보수당이 압승을 하였고, 노동당은 참패를 하였다. 제레미 코빈 대표가 이끈 노동당은 브렉시트에 대해서도 입장이 오락가락했었고, 공약도 난잡하였다. 노동당은 급진적 노선을 총선 공약에서 강화하면서 정부 지출 대폭 확대, 부자 과세 확대, 철도 등 산업 국유화, 국민건강서비스(NHS) 지출 확대를 주장하였고 심지어 무상 인터넷도 공약하였다. 그 결과 60대 이상 연령층은 겨우 16%만 노동당에 투표하는 등 지지를 얻는데 실패하였다. 반면에 브렉시트 혼란을 종식하자는 존슨 총리의 주장은 브렉시트 혼란에 염증을 느낀 유권자들에게 효과적이었고, 보수당은 2년 전 총선 때보다 48석 넘게 의석을 늘리면서 650석의 하원의석 중 365석을 확보하였고, 노동당은 60석이 줄어든 202석을 확보하였다. 영국은 2020년 1월 31일 EU를 탈퇴하였다.
2020년 1월 31일 영국의 EU탈퇴는 2016년 6월 23일 브렉시트 국민투표 이후 지속되어온 불확실성을 종식시킨다는 점에서 상당한 의미가 있다. 하지만 EU의 단일시장에 속해있던 영국기업은 큰 충격을 받았다. 혼다, 닛산, 토요타 등 일본 완성차 기업들은 영국 내 생산공장 철수를 검토하기도 하였다. 유럽 제2위의 저가항공사인 영국의 이지젯(EasyJet)은 2017년 7월 오스트리아 비인에 본사를 두는 이지젯 유럽(EasyJet Europe)을 설립하였다. EU국적기는 EU역내 어느 곳이든지 취항할 수 있는 EU 항공자유화 혜택을 더 이상 보지 못할 것을 우려한 것이다.
협상은 이제부터
2020년 1월 31일부로 영국이 EU를 탈퇴하면서 브렉시트를 둘러싼 혼란의 1라운드는 끝났지만, 향후 영국과 EU가 어떤 관계로 남을지 협상은 이제 시작되었다. 2020년 12월 31일까지 EU는 영국에 브렉시트 전환기간을 부여하였고, 이 기간 동안에 EU와 영국은 양자 무역협상을 포함한 미래관계를 설정해야 한다. 브렉시트 탈퇴이후 영국은 자율성을 확보하여 다른 국가와 자유무역협정을 체결하려고 하고 있다.
그러나 영국은, <표 1>의 자료에서 볼 수 있듯이, 무역활동의 절반을 EU로 수출하고 있는 등 EU에 대한 무역의존도가 크기에 현실적으로 EU의 기준을 준수할 수밖에 없다. 그리고 이와 같은 상황은 영국이 다른 국가와 자유무역협정을 체결하는 데 제약으로 작용할 수밖에 없다. 영국은 EU로 상품수출을 하기 위해서 EU기준을 준수해야 하지만, 이와 같은 상황은 영국이 다른 국가와 무역협정을 체결하는데 협상의 여지를 줄일 수밖에 없다.
다른 한편 영국은 강점이 있는 자국의 금융산업이 EU시장 접근권을 유지하는 것을 원하지만 EU는 이에 대해서 부정적인 견해를 피력하고 있다. 특히 파리와 프랑크푸르트 등 런던의 지위를 노리는 EU의 도시들은 EU가 영국에 대해서 EU시장의 금융접근을 허용하는 것에 부정적이다. 그리고 영국의 금융산업이 EU시장 접근권을 얻지 못한다면, 영국의 금융기업은 EU내 금융중심지에 자회사 설립 등을 추진하여야 하고, 이 경우 영국 내 금융인프라는 EU로 이동할 수밖에 없다. 따라서 영국과 EU가 어떠한 미래관계를 맺느냐를 결정하는 것이 종료되어야 진정한 의미의 브렉시트가 완료되고 영국경제에 대한 불확실성이 해소 될 것이라고 전망한다.
그러한 의미에서 진정한 영국과 EU의 브렉시트 협상은 이제 시작하였다. 영국정부는 EU와의 협상을 2020년 내에 타결하기를 희망하고 있지만, EU는 그 실현가능성에 대해서 대단히 부정적으로 보고 있다. 따라서 영국이 EU를 탈퇴하는 과정에서 발생한 혼란이 2020년 말에 다시 재발할 가능성이 크다.
다행히 한국은 2019년 6월 한-영 FTA를 체결하여, 브렉시트 이후에도 FTA를 유지할 수 있게 되었다. 한국과 영국은 한-EU FTA에 기초하여 빠른 속도로 한-영 FTA협상을 완료하였고, 협정을 체결하였다. 그러나 한-영 FTA가 한-EU FTA에 기초했기 때문에, 영국과 EU의 무역관련 협상결과에 따라서 한-영 FTA도 수정이 필요하게 될 수 있다.
또한 영국과 EU의 협상결과에 따라서 EU에 진출한 한국기업이 영국시장에 접근할 때 발생하는 제약과 영국에 진출한 한국기업이 EU시장에 접근할 때 발생하는 제약이 확대될 가능성이 있다. 따라서 2020년 동안 진행될 영국과 EU의 미래관계 설정에 관한 협상을 주목해야 한다.
또한 <그림 2>에서 볼 수 있듯이, 영국에 진출한 한국기업은 영국과 EU가 미래관계 협상을 완료할 때까지 지속될 파운드화 가치변동 심화에 따른 불확실성을 대비하여야 한다. 2016년 6월 23일 브렉시트 국민투표부터 현재까지 1파운드는 브렉시트 국민투표 당일 1.30541유로로 정점을 기록하고 그 가치가 1.06466유로까지 하락했고 이후 등락을 반복하고 있다. 3월 6일 현재 1파운드는 1.15239유로를 기록하고 있다. 현재 파운드화는 유로에 대비하여 최정점 대비 12% 가치하락과, 최저점 대비 8%의 가치상승을 보여주고 있다.
EU도 변화가 필요한 시점
또한 브렉시트 논의와는 별도로, 2019년 유럽의회 선거에서 포퓰리즘 성향의 정당들이 약진한 상황에 대해서 주목할 필요가 있다. 유럽회의주의를 앞세우는 ‘자유와 직접 민주주의의 유럽(EFDD)’이 41석에서 54석으로 13석을 늘렸고, 반이민과 반EU 성향이 강한 ‘국가와 자유의 유럽(ENF)’이 37석에서 58석으로 21석을 늘리면서 약진하였다. 이와 같은 포퓰리즘 성향의 정당이 유럽의회 선거에서 약진한 원인 중 하나는 유럽연합의 불투명한 관료주의에 대한 회의라고 할 수 있다.
실제로 1999년에 EU는 사상초유의 부패스캔들을 경험하였고, 그 결과 상테르 집행위원회 집행위원 전원이 사임한 바 있다. 2015~2016년 주한 유럽연합(EU) 대표부 대사를 지낸 게르하르트 사바틸(Gerhard Sabathil)이 중국 국가안전보위부 스파이로 활동했다는 혐의로 독일에서 조사를 받기도 하였다. 향후에도 유럽통합이 긍정적으로 진행되고 유럽연합에 대한 점증하는 회의주의를 극복하기 위해서는 유럽연합의 관료주의가 극복되고 소통이 강화되는 것이 중요하다.
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