공무원 '정치적 중립성', 어떻게 봐야 하나

[토론회] 수면 위로 떠오른 공무원의 '정치적 기본권'

최근 경찰이 전국교직원노동조합(전교조)·전국공무원노동조합(전공노) 조합원의 민주노동당 가입 여부에 대해 수사를 진행하고, 시국선언 교사에 대한 법원의 엇갈린 판결이 잇따라 나오면서 '공무원의 정치 활동'이 쟁점으로 떠오르고 있다.

한 쪽에서는 기본권으로서의 표현의 자유와 정치 활동의 자유가 공무원에게도 보장돼야 한다는 점을 주장하지만, 공무원 신분이 가지는 '특수성'과 '정치적 중립성'에 대한 반론도 만만치 않다.

이런 상황에서 공무원과 교원의 '정치적 기본권'과 '정치적 중립성'에 대해 논의하는 자리가 마련됐다. 참여연대는 25일 서울 종로구 참여연대 느티나무홀에서 '공무원·교원과 정치적 기본권'이라는 제목의 공개 토론회를 열었다.

"공무원 '정치적 중립성', 헌법 취지와 다르게 왜곡돼 있어"

최근 공무원의 정치 활동이 논란이 되는 이유는 공무원의 정당 가입과 정치 활동을 금지한 국가공무원법 제65조와 66조 때문이다. 국가공무원법 65조1항은 "공무원은 정당이나 그 밖의 정치단체의 결성에 관여하거나 이에 가입할 수 없다"고 명시하고 있으며, 제66조 역시 "공무원은 노동 운동이나 그 밖에 공무 외의 일을 위한 집단 행위를 해서는 안 된다"고 규정하고 있다.

이 같은 법률 규정은 공무원의 신분과 정치적 중립에 대해 명시한 헌법 제7조2항에 근거하고 있는데, 이 조항은 "공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다"라고 돼 있다.

그러나 공무원의 정치 활동을 금지한 국가공무원법이 헌법이 이야기하는 '공무원의 정치적 중립성'을 지나치게 포괄적으로 제한하고 있다는 지적도 나온다.

이날 발제자로 참석한 김인재 인하대 법학전문대학원 교수는 "헌법이 규정한 공무원의 '정치적 중립성'에 대한 오해가 있는 것 같다"며 "이 조항은 권위주의 정권 시절, 정치권력이 자신의 이해에 따라 공무원을 부당하게 동원하거나 이용해온 역사적 경험에서 비롯된 것으로, 오히려 민주주의의 수호 논리 차원에서 만들어진 것"이라고 지적했다.

김 교수는 이어서 "그러나 국가공무원법을 비롯한 우리 사회의 인식은 이 '중립성'을 지나치게 확대해 몰가치적 개념으로 오용하고 있다"며 "공무원의 중립성을 근거로 포괄적으로 공무원의 정치 활동을 제한해서는 안 된다"고 설명했다.

민주사회를위한변호사모임의 박주민 변호사는 "공무원의 정치적 중립 의무란 '신분상의 의무'가 아니라 '직무상의 의무'"라며 "그러나 현재 정부나 법원의 태도는 공무원의 정치적 중립 의무를 그 반대로 해석하고 있는 것 같다. 이런 식으로 해석한다면 공무원의 종교적 중립 의무와도 전혀 형평을 이루지 못하는 것"이라고 꼬집었다.

공무원의 '정치적 자유', 어디까지 보장하나?

이날 토론회 발제자들은 공무원의 '직무상의 중립'에 대해서는 대부분 입을 모았지만, '공무원의 정치적 자유를 어디까지 보장할 것인가'의 문제에 대해서는 이견을 보였다.

김인재 교수는 "공무원은 어떠한 정당이 집권하든 상관없이, 국민 전체에 대해 성실하게 봉사할 의무를 가지고 있다는 점에서 공무원의 정치적 중립성이 확립되어야 한다"면서도 "그러나 이것이 곧 공무원의 모든 정치적 활동을 규제해야 한다는 뜻은 아니다"라고 지적했다.

공무원 역시 공무원 신분이기 이전에, 국민의 한 사람으로서 다른 모든 국민과 마찬가지로 헌법에 보장된 정치적 기본권과 표현의 자유를 보장받아야 한다는 주장이다. 김 교수는 특히 "가장 시급하게 해결되어야 할 것은 '중립성'을 확대 해석해 이들의 표현의 자유가 지나치게 제한되고 있는 점"이라고 덧붙였다.

박주민 변호사 역시 "서구 대부분의 국가에서는 공무원의 정치적 활동을 폭넓게 보장하고 있으며, 정당 가입과 당비 납부 등의 행위에 대해서도 개인의 정치적 자유라는 측면에서 제한을 두지 않는다"며 "공무원은 공무원이기 이전에 기본권의 주체인 국민이기 때문에, 정치적 중립성이라는 필요에도 불구하고 공무원의 기본권과 조화를 이루도록 해야 한다"고 말했다.

서복경 서강대학교 정치학 박사는 "민주주의는 '집단적 주체로서의 시민'을 전제로 하고 있고, 민주주의에서 모든 문제는 곧 '정치 문제'가 될 수 있기 때문에, 공무원의 정치 활동을 포괄적으로 제한하는 것은 사실상 이들을 민주주의 체제의 '시민'이 아니게 만들어버리는 접근"이라고 비판했다.

반면, 행정안전부 이동옥 공무원단체과장은 "사적인 차원에서 공무원은 얼마든지 자신의 정치적 자유를 누릴 수 있고 정치적 발언 역시 할 수 있지만, 집단적인 정치 활동은 규제되어야 한다"며 "이는 공무원이라는 직업이 가진 '특수성' 때문이며, 집단적 정치 활동은 필연적으로 공무원의 직무에 영향을 미칠 수밖에 없다"고 주장했다.

최근 논란이 되어온 전교조 교사의 시국선언이나 전공노의 민주노총 가입 등, 공무원의 '집단적 정치 활동'을 제한하는 것이 과도하지 않다는 주장이다.

이날 좌담을 지켜보던 전공노 이충재 부위원장은 이 과장의 이 같은 주장에 대해 "과연 교사들이 시국선언을 하고, 전공노가 민주노총에 가입하면서 직무상의 중립을 훼손했거나 공익을 위반한 것이 있느냐"며 "공무원 '개인'의 정치적 의사 표현만 보장한다는 것은 말이 되지 않는다. 정치 행동의 자유까지 보장돼야 진짜 자유라고 할 수 있을 것"이라고 반박했다.