4차 재정추계에 따른 국민연금종합운영계획안이 지난해 말 국회에 제출됐다. 현재 경제사회노동위원회 '국민연금개혁과 노후소득보장 특별위원회(연금개혁 특위)'에서 연금개혁을 위한 사회적 논의가 진행되고 있다. 국민들의 노후소득보장과 직결된 만큼 사회적인 관심이 높다. <프레시안>에서는 이와 관련해서 국민연금 주요 개혁 과제와 쟁점에 대해 전문가 기고를 10회에 걸쳐 게재할 예정이다.
국민연금의 본질은 사회보험
서구식 의회 민주주의이건 동구식 민주집중제이건, 자본주의 경제체제이건 공산주의 경제체제이건 공적연금은 ‘사회보험’이라는 성격을 잃어버린 적이 없다. 동구만 보더라도 사회주의 이전에도, 사회주의 시대에도, 사회주의 이후에도 공적연금은 지속되었고 그 성격은 사회보험이었다. 국가 간 정치경제체제의 차이로 인하여 연금급여액의 평균주의를 추구했건 차등주의를 추구했건 간에, 서로를 돕는 사회부양성과 전 국민 적용대상의 강제성이라는 사회보험의 중핵적 성격은 포기하지 않아 왔다.
그 놓칠 수 없는 사회보험으로서의 성격은 인류역사에서 태동한 모든 국민연금(사회보험식 공적연금)에 적용된다. 시간과 공간을 다 열어 놓아도 예외는 없다. 사회보험이라는 성격이 상실된 순간 그것은 더 이상 공적연금이 아니다. 변종일 뿐이다.
사회보험은 사회와 보험의 합성어이다. 사회보장기본법 제3조 '정의' 2에 따르면, "'사회보험'이란 국민에게 발생하는 사회적 위험을 보험의 방식으로 대처함으로써 국민의 건강과 소득을 보장하는 제도를 말한다"고 규정하고 있다.
‘사회적 위험을 보험의 방식으로’라는 문구는 무엇을 의미하는가? 이 조항에 따르면, 위험을 개인의 위험이 아닌 사회의 위험으로 규정하고 있다. 또한 위험 대처 방식도 개인 혼자서가 아닌 사회가 나서서 보험의 방식으로 해결한다는 의미이다. 요컨대, 사회보험에서 규정하는 위험은 개인의 특수한 상황에서 발생하는 개인의 위험이 아닌 사회적으로 용인된 위험을 다루며, 개인이 모여 집단을 구성한 해당 사회가 나서서 보험의 방식으로 해결한다는 것이다. 위험도 사회적이며 해결방식도 사회적이다. 위험규정과 해결방식 모두 사적이 아닌 공적이다. 한국은 법적으로 ‘노령, 장애, 사망’을 사회적 위험으로 규정하고 있으며, 그 위험의 사회적 해결을 위해 국민연금이 탄생한 것이다.
사회적 부양으로서의 국민연금
한국의 대표적 공적연금인 국민연금의 성격을 관통하는 것은 바로 '사회적(social)'이라는 용어이다. 사회적이라는 용어가 의미하는 바는 무엇보다 경제적으로 어려운 처지에 있는 사람들을 돕는 ‘사회부양성’을 의미한다. 사회부양성은 곧 사회적 연대이다.
국민연금은 가족, 직장, 지역의 테두리를 넘어, 국가 단위로 사회적 연대를 추구한다. 국가를 구성하는 구성원인 국민 전체를 포괄하는 연금이 바로 국민연금이다. 따라서 국민연금은 국민연대에 기초한 국민의 연금이다.
사회연대를 달성하기 위해 국민연금은 전체 가입자 평균 소득과 개별 가입자 평균 소득을 동시에 고려하여 각 가입자들의 연금급여액을 결정한다. 사회부양성이 전혀 없다면, 전체 가입자 평균 소득을 고려할 필요없이 개별 가입자 평균 소득만 고려하면 될 것이다. 그렇다면 그것은 이미 국민연금이 아니라 개인연금이다. 공적연금이 아니라 사적연금이다. 사회보험이 아니라 민간보험이다.
국민연금은 국민 혼자만의 노후안정을 위한 개인연금이 아닌 사회부양성을 갖는 사회보험이므로, 전체 가입자 평균 소득을 고려하는 것이다. 기본연금액 산정 시 전체 가입자 평균 소득을 고려함으로써, 고소득층으로부터의 저소득층에게로 현금이 이전되는 원리를 갖는다. 노동세대일 때 시장에서의 소득차이가 크므로, 노인세대일 때 소득재분배를 통해 그 간극을 줄여주는 역할을 국민연금제도가 하고 있다.
결국 사회부양성의 혜택은 저소득층에게 돌아간다. 이때 그 혜택은 국민연금에 미가입한 저소득층에게는 돌아가지 못한다. 국민연금 사각지대가 절반이나 되는 한국의 현실은 암담하다. 이에 국민연금 사각지대 해소는 사회부양성을 실현시키는 길이기에 비정규직, 영세자영업자, 청년, 여성들의 가입률 제고에 깊은 주목을 해야 한다.
사회적이라는 용어가 의미하는 바는 또한 ‘강제성’이다. 강제하지 않는다면 누가 경제적으로 어려운 처지에 있는 사람들을 도울까? 이 사회에는 이타적 인간만이 살고 있지 않다. 또한 누구는 돕고 누구는 돕지 않는다면 불합리하다고 느낄 것이다.
그러한 사회적 양심부족과 불합리함의 문제를 해결하기 위해, 국민연금의 적용은 모든 국민에게 의무적이다. 집단주의적 강제성을 적용하여 고소득층에서 저소득층으로의 현금 이전 흐름을 갖는 사회연대를 추구하는 것이다. 만약 국민연금이 개인연금처럼 자발적 가입을 허용해 버린다면, 본래의 사회보험 목적인 사회부양성 달성은 불가할 것이다.
또한 국민연금이 강제적인 이유는 사회부양성 차원을 넘어 가입자 개인의 노후소득보장 차원에서도 이해될 수 있다. 개인은 먼 미래의 노후를 준비하기 보다는 바로 이번 달의 카드값을 걱정한다. 개인은 집단보다 근시안적이다. 만약 저축행동을 국가가 강제하지 않는다면, 노인빈곤은 심각해져 사회적 위험은 더 극심해질 수밖에 없다. 그 사회적 비용은 고스란히 국민 전체의 몫이 될 것이다. 개인 차원에서이건 국가 차원에서이건 강제하지 않는 것이 강제하는 것보다 비용효과적이다. 이에 전 세계의 사회보험식 공적연금은 모두 강제적이다.
세대 간 연대로서의 국민연금
일반적으로 복지국가의 사회보장제도는 고소득층에서 저소득층에게로의 현금 이전이라는 수직적 재분배의 성격을 갖는다. 그러나 몇몇 제도는 해당 위험을 겪지 않는 사람들로부터 해당 위험을 겪는 사람으로의 이전이라는 수평적 재분배의 성격도 갖는다. 대표적으로 가족수당, 아동수당, 산재보험 제도 등이 수평적 재분배의 성격을 갖는다.
국민연금은 수직적 재분배의 성격 이외에도 세대 간 재분배라는 수평적 재분배의 성격도 갖는다. 노령, 장애, 사망이라는 위험을 겪지 않는 노동세대들이 노령, 장애, 사망이라는 위험을 겪고 있는 노인세대를 비롯한 비노동세대를 위하여 재분배하므로 수평적 재분배인 것이다.
소득계층 간 연대(수직적 재분배)와 세대 간 연대(수평적 재분배)는 국민연금의 자랑스럽고 독특한 산물이다. 특히 서구 복지국가들에서 100년을 넘나드는 찬란한 전통을 갖는 공적연금제도는 세대 간 연대 정신을 선연하게 보여주고 있다.
그럼에도 불구하고 한국에서 국민연금을 후세대에 대한 도적질이라고 호도하는 주장이 도를 넘고 있다. 후세대에 대한 도적질이라는 주요 근거는 상대적으로 전세대들은 낮은 보험료를 내고 높은 급여를 받은 반면, 후세대들은 높은 보험료를 내고 낮은 급여를 받는다는 것이다.
그러나 국민연금은 후세대를 위하여 훌륭한 역할을 톡톡히 해왔다. 대표적으로 후세대를 위한 상당한 급여액을 기금으로 적립해 놓았다. <국민연금공단>에 따르면, 2018년 10월말 기준 전체 기금조성금 818조는 연금보험료 수입 522조와 운용수익금 296조로 구성된다. 총 기금조성금 중 운용수익금은 36.2%이나 적립하였다. 부분적립방식을 채택하여 왔기에 후세대를 위하여 지난 30년 동안 296조를 켜켜이 쌓아온 것이다. 이 수익금은 후세대를 위해 사용된다.
후세대 보험료 부담 상승은 자연스러운 과정
사적 부양에서 사회적 부양으로 전환되는 과정에서 후세대의 보험료 부담이 전세대에 비해 상대적으로 높아지는 것은 자연스러운 과정이다. 유교주의 전통으로 여성의 희생을 전제로 한 비공식복지가 발달하고 국가책임의 공식복지가 왜소한 한국에서, 현세대(현재 노동세대)는 부모를 위한 용돈지급(비공식복지)과 자신을 위한 국민연금 보험료 납부(공식복지)를 동시에 짊어져 왔다. 한 마디로 현세대는 비공식복지의 계승자이자 공식복지의 개척자이다.
그러나 현세대가 노인이 되었을 경우, 자식들로부터 용돈을 거의 받지 못하게 되는 반면, 이미 가입한 국민연금제도로 노후 생활을 유지하게 될 것이다. 자신은 비공식복지와 공식복지에 모두 기여했으나, 공식복지 혜택만 받는다. 그 가정은 현실화될 가능성이 높아 보인다. '통계청 사회조사'에 따르면, '부모의 노후 생계 부양 부담'에 대한 조사 결과, '가족'이 돌보아야 한다는 응답률은 1998년 기준 89.9%에서 2018년 기준 26.7%로 급감한다. 정부와 사회의 책임은 확대되어야 하며, 가족만의 책임은 축소되어야 한다는 경향이 또렷하다. 일반적으로 복지인식의 변화는 복지제도의 변화를 가져왔다.
후세대는 이제 해가 갈수록 비공식복지에서 자유로워지는 반면, 공식복지의 영역에서의 책임이 강화될 것이다. 결국 좋든 싫든 후세대는 비공식복지의 파기자이자 공식복지의 계승자가 된다. 가족의 사적이전 체계 대신 국가의 공적이전 체계가 발동되므로, 보험료 부담 상승은 당연하다. 세대 간 연대 정신에 벗어나지 않는다.
다만, 보험료 인상은 사회경제적 조건 변화에 맞게 점진적으로 변화하여야 할 것이다. 100년의 서구 공적연금 역사에 비하면 30년밖에 되지 않는 한국 국민연금은 이제 걸음마 단계인데, 급진적이면서도 빈번한 제도개혁은 불신만 초래할 뿐이다. 부분적립방식인 한국 국민연금의 경우, 거대기금이 보험료 인상압력 뿐만 아니라 인구 변화에 완충역할을 할 수 있기에 더 호조건이다.
특히 공적연금을 통해 부모의 노후가 안정되는 결과를 자녀들이 실제 눈으로 확인한다면, 제도불신은 당연히 낮아질 것이다. 복지국가 역사가 일천하며 복지정치 동맹이 취약하기에 복지제도 신뢰가 낮은 것은 당연하다. 무르익을 시간이 필요하다. 복지를 체현하는 복지인구가 확대되면 복지제도에 대한 신뢰도 높아질 것이다. 누려야 믿을 것 아닌가.
후세대는 이제 비공식복지의 책임에서 자유로워질 터인데, 공식복지의 확대는 계층이동과 사회통합을 위해서도 바람직하다. 한국 사회는 수저계급론과 부의 대물림 현상이 극명해지고 있는 계층이동의 동맥경화증 시대이다. 태어날 때 부모로부터 받은 사회경제적 지위 변화는 꽉 막혀 있다. 자녀가 부모를 선택한 것이 아닌데 왜 자녀의 운명은 이미 선택당하고 있는가.
이러한 현상을 비공식복지는 고착시키는 반면, 공식복지는 완화시킨다. 비공식복지를 최소화하고 공식복지를 최대화 할 때만이 소득재분배를 실현함으로써, 계층이동 사다리를 원활하게 작동시킬 수 있다. 공식복지의 확대는 후세대의 사회이동에 오히려 반가운 일이다. 민간 어린이집보다 국공립보육시설, 사교육보다 공교육, 아내와 며느리의 돌봄보다 장기요양보험제도, 민간아파트 시장구매보다 공공아파트 공공분양, 사적연금보다 공적연금이 강화될 때, 후세대들은 사회이동의 가능성을 더 확장할 수 있다.
공적연금의 목표는 노후소득보장
공적연금의 목표는 노후소득보장이다(국민연금법 제1조 '목적'). 재정안정은 노후소득보장을 달성하기 위한 수단일 뿐이다(국민연금법 제4조 '국민연금 재정계산 및 장기재정균형 유지'). 그럼에도 불구하고 재정안정화론은 보장성강화론을 지배해 왔다. 수단이 목표를 억눌러왔던 것이다. 이제 그 관계를 정돈해야 할 때이다.
5년마다 도래하는 국민연금 재정계산제도가 기금고갈 공포조장과 민간보험 상품마케팅의 기회로 점철되는 반복적 양상을 차단할 필요가 있다. 5년마다의 재정계산을 통해 ‘국민연금종합운영계획’을 수립함으로써 노후소득보장이라는 본연의 목표달성을 실현하려는 정부 노력을 보여줌으로써 제도신뢰의 계기가 되어도 부족할 판에, 오히려 제도불신을 초래하고 있다. 그것은 재정안정이라는 수단이 노후소득보장이라는 목표를 잠식하여 왔기 때문이다.
재정안정화론과 보장성강화론의 논쟁에서 끊임없이 재정안정화론이 우세해 왔다. 보장성강화론자들은 패배를 거듭해 왔다. 수단이 목표를 지배해 왔지만 역전시키기에는 역부족이었다. 그것은 한국 자본주의 구조적 모순에서 비롯되며, 그 해결까지 가야할 길은 멀다.
재정안정화 프레임의 시작과 끝은 기금고갈론이다. "기금이 고갈되면 제도가 망하니까 수익률을 높여 고갈시점을 늦추어야 한다. 이를 위해서는 거대 기금을 지속적으로 적립해야 한다"고 선전해 왔다. 보험료의 급격한 인상은 현재의 막대한 기금에 추가기금을 조성하려는 것인데, 그 의도를 의심하지 않을 수 없다. 자본축적을 끊임없이 선호하는 세력은 누구인가.
재정안정화론에서 주장하는 기금고갈은 부과방식으로 전환하는 것과 다름 아니다. 미국 사회보장연금 <2019년 OASDI 재정추계 보고서>에 따르면, 2018년에 총수입이 1조11억 달러(조세수입 9180억 달러, 투자수익 831억 달러)인데 반해, 지출은 1조28억 달러로 예측되어 재정수지 적자가 발생하며, OASI(노령·유족연금)는 2034년, DI(장애연금)는 2032년 모두 소진될 것으로 추정한 바 있다. 미국 OASDI 연금은 한국 국민연금보다 기금규모가 크고 더 빨리 고갈됨에도 불구하고, 한국처럼 아우성대지 않는다. 그것은 재정안정론의 기금고갈 마케팅의 효과일 뿐이다. 부과방식으로 최소 수준의 기금만 보유한다 하더라도, 공적연금제도가 3세대를 넘어 안정적으로 유지되는 서구를 보라. 기금고갈 공포조장은 올드패션이 될 것이다.
기금 과적립은 오히려 금융시장 불안 야기
현재대로라면 2041년 1778조까지 기금이 축적될 터인데, 천문학적인 기금 과적립은 과연 바람직한가. 2018년 기준 41.6%에 불과한 65세 이상 인구 대비 연금수급자 비율은 당장 2040년 69.6%, 2050년 81.5%로 급격하게 증가한다(2018 국민연금 제도개선 방향에 관한 공청회 자료집). 이때 연금급여를 현금으로 집행해야 한다. 기금이 주식과 채권에 투자되어 있지 않고, 국민연금 계좌에 현금으로 쌓여 있다면 집행은 그리 큰 문제가 아니다.
국민연금공단에 따르면, 2018년 10월말 기준 기금적립금은 637조(전체 기금조성금 818조 – 연금급여 지출 등 181조) 중 금융부문에 636.2조를 투자하고 있으며, 기타 복지부분에 0.8조를 투자하고 있다. 거의 100%를 투자하고 있으니, 순수하게 국민연금 현금 잔고는 없다고 이해할 수 있다. 여기에서 중요한 것은 금융부분에 99.9%를 투자하고 있다는 것이다. 그 구성은 국내채권 48.3%, 해외주식 18.7%, 국내주식 17.1%, 대체투자 11.3%, 해외채권 4.0%, 단기자금 0.4%이며, 기타-복지부문은 0.1%에 불과하다.
기금이 지금보다 더 축적된다면, 연금급여 지출 확대에 따른 채권, 주식, 대체투자에 묶여있는 기금의 현금화 과정에서의 금융시장의 불안은 불 보듯 뻔하다. 그 해결은 바로 유례없는 저출생‧고령 사회, 인적자본과 산업구조의 재편 간 부조화, 고용 없는 성장과 같은 눈앞에 닥친 사회문제 해결을 위해, 연기금을 능동적이며 예방적으로 투자함으로써 한국 사회를 보험료 납부가 지속가능한 경제사회적 체질로 개선하는 것이다.
노후소득보장 실현을 위해
국민연금을 어떻게 지속가능하게 만들 것인가. 그 방법은 국민연금의 본질은 사회부양성과 강제성에 기초한 사회보험이라는 것, 재정안정이 목표가 아니며 소득보장이 목표라는 법적 조항을 국민들에게 알리는 것, 기금고갈론의 공포마케팅 세력을 차단하는 것, 기금과적립을 해소하고 부과방식으로의 연착륙을 실현하는 것, 사회적 지속가능성 확보를 위해 기금의 공공투자를 확대하여 세대 간 연대를 튼튼히 하는 것이다.
'2013년 국민연금법 개정안 심사보고서'에 따르면, "공적연금제도를 실시하는 국가는 160개국에 달하지만, 연금 지급을 중단한 사례는 한 곳도 없다"고 한다. 그만큼 공적연금에 대한 국가책임은 명명백백하다는 것이다. 국가책임은 바로 전 국민의 노후소득보장에 있다.
그럼에도 불구하고 기금고갈론의 망령이 국민의식을 혼란케 하여 제도불신을 조장하고 있다. 이에 노후소득보장이라는 국민연금의 제도목표를 분명히 알리기 위해서라도 국가의 지급보장 의무를 명시하는 것은 한국적 상황에서 필요불가결하다.
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