<1회> 문재인 정부 연금안 평가 : 재정 개혁 방기
<2회> 국민연금 재정 계산 : 70년 계산 믿을 수 없다?
<3회> 국민연금의 특징 : 미래 재정 불안정
<4회> 국민연금의 재정 목표 : 재정 균형
<5회> 외국에서 연금 재정이 안정적인 이유
<6회> 국민연금의 부과방식 전환, 가능한가?
<7회> 국민연금의 역설 : 재분배 vs. 역진성
<8회> 기초연금의 강점 : 사각지대 없는 노인 기본소득
<9회> 퇴직연금의 잠재성 : 중상위계층 노후 소득 보장
<10회> 연금 개혁 대안 : 한국형 다층 연금 체계
한국의 국민연금은 경제협력개발기구(OECD) 회원국 공적 연금에서 가장 수지 격차가 큰 연금이다. 연금은 내고 받는 것의 짝으로 구성되므로 결국 소득 대체율과 보험료율이 부응하지 않는 제도라는 이야기이다. 물론 이 보험료도 서민에게는 부담스러운 금액이지만, 연금이 은퇴 이후 평생 받는 현금 복지라는 걸 감안하면 급여에 비해선 상당히 낮다.
소득 대체율 국제 비교
과연 어느 정도 낮을까? 연금 개혁 논의에서 자주 소개되는 선진국들과 비교해 보자. <그림 1>을 보면, 현재 독일은 소득 대체율이 48%, 보험료율은 18.7%이다. 스웨덴 역시 비슷하다. 핀란드는 소득 대체율이 60%로 높은 만큼 보험료율도 약 24%이다. 대략 소득 대체율 10% 당 4%의 보험료율이 설정된다.
한국은 2018년 기준 소득 대체율이 45%이고 보험료율은 9%이다. 국민연금법에 소득 대체율이 매년 0.5% 포인트씩 낮아져 2028년에 40%에 이를 예정이어서 보통 국민연금 제도를 '소득 대체율 40%, 보험료율 9%'로 부른다. 선진국의 보험료율 비율을 한국의 국민연금에 산술적으로 적용하면 소득 대체율 45%에 해당하는 보험료율은 18%, 그리고 40% 소득 대체율에는 16%이어야 한다(뒤에 설명하지만 국민연금에서 실제 필요 보험료율은 조금 더 높다).
OECD 연금 자료를 더 살펴보자. OECD 35개 회원국 중에서 우리나라처럼 국민연금 보험료를 따로 내는 나라는 16개국이다(나머지 국가들은 통합 사회보험료를 내거나 소득 비례 연금이 없음).
<표 1>을 보면, 2016년 기준 이 나라들의 소득 대체율 평균은 47.3%로 우리나라 39.3%보다는 다소 높으나, 보험료율은 17.9%로 우리나라의 2배이다. 즉, 소득 대체율은 한국에 비해 1.2배이지만 보험료율은 2배이다. 그만큼 한국의 국민연금은 급여와 보험료의 수지 불균형이 큰 제도임을 알 수 있다(OECD 소득 대체율은 산출 방식에서 다소 논란이 있지만 국제 비교에서 유의미한 자료이다).
미래 아이들은 보험료를 3배 내야
현행 국민연금을 그대로 놔두면 미래에 기금이 소진된다. 급여와 보험료의 수지 격차가 큰 연금에서 당연한 결과이다. 지금은 국민연금 역사가 30년밖에 되지 않아 수급자보다 가입자가 훨씬 많으므로 기금이 계속 는다. 하지만 이후 지금 가입자들이 수급자로 전환되기 시작하면 보험료 수입보다 지출이 많아지므로 기금이 급격히 줄어들고 마침내 소진된다.
물론 이러한 수치는 현행 국민연금이 그대로 운영되었을 때를 가정한 결과이다. 이러한 전망이 현실화되지 않도록 지금부터 연금 개혁을 추진하라는 메시지로 읽어야 한다.
이번 제4차 재정 계산 결과를 살펴보자. <그림 2>에서 보듯이, 국민연금 기금은 2041년까지는 계속 늘어나다가 2042년부터 적자로 돌아선다. 이 때부터는 가입자가 내는 보험료와 기금 수익으로 연금 지출을 모두 감당하지 못해 기금의 일부를 사용해야 한다. 이후 연금 지출은 더 빨리 증가해 15년 후에는 기금이 모두 소진된다.
시기마다 연금 지출 규모는 어떨까? 시간이 흐를수록 수급자가 증가하므로 연금 지출도 늘어난다. <표 2>에서 보듯이, 2018년 국민연금 지출은 국내총생산(GDP)의 1.3%에 불과하지만 국민연금 기금이 소진되는 2057년에는 6.9%에 이르고 2088년에는 거의 10%에 육박한다.
보통 국민연금 재정 계산에서 가장 부각되는 수치는 기금 소진 연도이다. 하지만 국민연금의 지속가능성을 평가할 때 기금 소진 연도만큼 중요한 건 부과 방식 필요 보험료율이다. 이는 소진 이후 연금 지출을 모두 당시 가입자의 보험료로 부과했을 때의 수치이다.
제4차 재정 계산 결과, 2057년에 요구되는 필요 보험료율은 24.6%, 재정 계산 최종년도인 2088년에는 28.8%이다. 지금 우리는 소득의 9%를 보험료로 내지만 미래 세대는 우리보다 3배 이상 내야한다는 이야기이다. 지난번 제3차 재정 계산에서 기금 소진 시점인 2060년에 필요 보험료율이 21.4%였는데, 이번 재정 계산에서는 2060년 기준 26.8%로 높아졌다. 5년 전에 비해 미래 세대 부담이 더 커졌다.
일부에선 부과 방식 필요 보험료율 대신 당시 연금 지출 규모를 기준으로 연금 재정의 지속가능성을 진단해야 한다고 주장한다. OECD 자료를 보면, 2013~2015년 기간 유럽연합(EU) 28개국의 연평균 연금 지출이 GDP 11.3%이다. 미래 한국의 연금 지출도 이와 비슷할 것이므로 "연금 지출이 미래 세대를 경제적 파국으로 이끌 것”이라는 평가는 설득력이 없다는 비판이다. (김연명, 2018, "한국 노후소득보장제도의 기본 구조" <경제사회노동위원회 연금개혁특위 워크샵 자료집>, 36쪽)
물론 현재 유럽 나라들은 높은 연금 지출을 감당하고 있다. 미래에 한국의 연금 지출이 늘어나도 미래 세대들이 이만큼 감당할 경제적 능력을 지닐 수 있다. 여기서 중요한 건 세대 간 형평성이다. 현재 우리는 소득의 9%를 보험료로 내는데 미래 아이들은 우리와 동일한 소득 대체율을 적용받으면서도 3배를 내야 한다. 과연 우리는 책임을 다하지 않으면서 미래 아이들에게 무거운 책임을 요구하는 것이 합당한 일일까? 미래 세대가 이런 상황을 순순히 받아들일까?
국민연금 평균 수익비는 최소 2배
그러면 우리는 국민연금에서 얼마나 덜 내고 있는지를 알아보자. 이는 국민연금 가입에 따른 수익비 개념을 통해 평가할 수 있다. 수익비는 가입자가 납부한 '총 보험료' 대비 은퇴 이후 받는 '총 연금액'을 현재 가치로 할인한 비율이다. 수익비가 1배를 넘으면 자신이 기여한 몫보다 더 받는다고 해석할 수 있다.
일부에서는 '수익'이라는 용어를 이유로 수익비가 공적 연금 평가에 부적절한 개념이라고 비판한다. 물론 이 용어가 불편하지만 수익비는 연금 수리 분석에서 가입자의 급여 혜택 구조를 보여주는 지표이며 국민연금공단 역시 국민연금의 특징으로 홍보하는 지표이다.
서구 나라들은 공적 연금의 재정 상태를 진단하는 지표로 적립률(연금 자산/연금 부채), 지속가능계수, 기대여명계수 등을 사용한다. 이를 토대로 지표의 값이 '1'에 도달하도록 재정안정화 개혁을 추진한다. 우리나라는 아직 이러한 지표를 생산하지 않는 대신 기금 소진, 부과 방식 필요 보험료율 등을 사용한다. 한국도 다양한 지표가 개발되기를 바라며, 국민연금처럼 수지 격차가 큰 제도에서는 수익비가 재정 상태를 보여주는 유용한 지표로 활용될 수 있다고 판단한다. 국민연금의 공적 성격을 훼손하려는 취지가 아니라 국민연금 재정 구조의 특징과 우리 세대가 수행해야 할 책임을 인식하기 위한 개념으로 이해하기 바란다.
<표 3>은 국민연금공단이 발간한 <2018 국민연금 바로보기 : 국민연금을 말하다>에 실린 수익비이다. 2028년에 가입하는 평균 소득자의 경우 수익비가 1.8배에 달한다(40년 가입 기준).
이 수익비도 상당히 높지만 실제는 이보다 더 높다는 게 최근 분석으로 알려졌다. 2018년 국정감사에서 정의당 윤소하 의원이 다음 두 가지 변화를 반영해 새롭게 분석한 결과이다.
첫째, 기존 국민연금공단의 분석은 연금 급여에 유족연금을 포함하지 않았다. 연금 급여에는 가입자가 직접 받는 노령연금뿐만 아니라 가입자가 사망할 경우 배우자나 자녀가 받는 유족연금도 존재한다. 2017년에 유족연금은 국민연금을 받은 사람 중 15.5%, 전체 연금지출액의 10.3%를 차지한다. 당연히 수익비 계산에 유족연금을 포함해야 정확히 수치가 도출될 수 있다.
둘째, 지금까지 국민연금공단은 수급자가 20년 동안 연금을 받는다고 계산했다. 65세 시점에서 생존하는 기간인 기대여명을 20년으로 가정한 분석이다. 최근 통계청에 의하면 점차 수명이 길어져 2028년 가입자는 노후에 기대 여명이 평균 25.3세에 이를 전망이다. 연금 수지 분석도 최근 인구 통계를 반영해 수급 기간을 25년으로 설정하는 게 타당하다.
이에 가입자가 얻는 총급여에 유족연금을 포함하고, 수급기간을 25년으로 적용하면 국민연금 평균소득자의 수익비는 2.6배로 올라간다. 향후 연금 개혁 논의에서는 국민연금의 수익비로 기존 1.8배 대신 2.6배를 사용해야 한다.
한편 수익비 계산에서 유의할 변수가 할인율이다. 어떤 변수로 할인하느냐에 따라 수익비 수치가 달라진다. 국민연금공단은 국민연금이 보험료와 급여가 모두 가입자 소득에 연동하는 '확정급여형' 제도이기에 수익비 계산에서 할인율로 임금상승률을 사용한다. 나름 일리 있는 방식이다.
그런데 임금 상승률로 할인하면 국민연금기금이 지닌 '초과 수익(기금 수익 중 가입자 소득 증가를 넘어선 몫)'을 제대로 반영하지 못하는 한계가 있다. 이 초과 수익은 가입자의 보험료가 만들어낸 수익이므로 국민연금의 세대 간 기여 분석에서는 가입자 몫으로 봐야 한다. 따라서 초과 수익을 포함해 '실질 수익비'를 알기 위해서는 기금수익률로 할인할 필요가 있다. 이러면 수익비는 평균소득자 기준 2.1배로 조금 낮아진다(40년 가입 기준. 20년 가입에선 2.2배).
정리하면, 국민연금에서 가입자가 얻는 수익비는 기금수익률로 할인해도 최소 2배이다. 우리가 받을 만큼 보험료를 낸다면 지금보다 2배를 내야 한다. 수지 균형 필요 보험료율로 따지면 국민연금 소득 대체율 40%에서 18%이다. 우리나라 국민연금에서는 소득 대체율 10%에 부응하는 보험료율은 약 4.5%인 셈이다. 우리나라의 미래 기대여명이 선진국에 비해 조금 길어 필요보험료율도 조금 높게 산출될 수 있다. 2060-65년 기준 한국 65세 노인의 기대여명은 OECD 평균에 비해 남자는 1.9년, 여자는 3.7년 길다(한국 남자 23.8년, 여자 29.5년). (OECD, Pensions at a Glance 2015, 157쪽)
우리 세대가 국민연금에 얻는 혜택을 직시하자. 서민에게 보험료 부담이 크지만 그럼에도 국민연금에서 얻는 혜택이 무척 크다. 근래 자발적으로 국민연금에 가입하는 임의 가입자들이 늘어나는 것은 역설적으로 국민연금의 수지 격차가 크고, 그만큼 미래 세대에게 짐으로 넘어가고 있음을 의미한다.
우리는 '이중부담'하니 미래 세대는 더 내도 된다?
일부에선 현재 세대의 '이중부담론'을 내세워 세대 간 형평성에 문제가 없다고 주장한다. 보건복지부도 최근 연금 홍보물에서 이중부담 개념을 사용한다. 우리 세대의 부족한 기여를 미래 세대가 책임지는 방식이 '사회통합에 기여하는 세대 간 재분배'라는 설명이다. (국민연금공단, 2018. 10, <"국민연금 복습하기 : 국민연금의 사회보험으로서의 특성은?">)
지금까지 인류 역사는 자식이 부모를 사적으로 부양하는 방식이었다. 자식들은 부모에게 부양을 받으며 성장하고 나중에 노인이 된 부모를 부양했다. 그런데 공적 연금을 도입하는 첫 세대는 공적 연금이 없는 부모를 예전처럼 사적으로 부양하고 동시에 스스로의 노후를 위해 공적연금 보험료를 내야 하니 이중부담 상태에 있다는 주장이다.
이중부담론에 의하면, 미래 세대는 우리를 부양할 책임에서 상당히 자유로워진다. 우리가 공적 연금인 국민연금을 통해 노후를 보내니 자신의 노후만 준비하면 되기 때문이다. 미래 세대는 노후 부양 책임에서 현재 세대보다 짐이 가벼우니 우리가 덜 낸 보험료를 책임질 수 있다는 논리이다.
물론 공적 연금의 기본 원리는 세대 간 연대이다. 과거에 사적으로 이루어지던 노후 부양을 공적 연금 제도를 통해 함께 이루는 세대 간 계약이다. 문제는 실제 내용이다. 우리나라 국민연금에서 이중부담론을 근거로 미래 세대에게 높은 재정 책임을 부여하는 것이 세대 간 '연대'일까, 세대 간 '전가'일까?
일단, 사적 부양과 공적 부양을 같은 기준에서 비교하는 방법론의 문제를 별개로 삼으면, 공적연금 도입 첫 세대가 이중부담의 처지에 놓인다고 말할 수 있다. 동시에 이미 그 설명력이 점차 약화되었다는 점도 인식할 필요가 있다.
지금은 우리나라도 공적연금에서 두 번째 세대를 맞고 있다. 공무원연금의 역사가 거의 60년, 국민연금도 1988년에 시행되었으니 어느새 30년이다. 2018년 기준으로 65세 이상 노인 중 거의 절반이 이미 국민연금이나 특수직역연금 등 공적 연금을 받고 있다(국민연금 41.6% + 특수직역연금 5.1% = 46.7%. 특수직역연금은 2017년 수치).
더 근본적인 문제는 이중부담론이 21세기 인구 구조를 무시하고 있다는 점이다. 이중부담론이 정당화되려면 미래 세대의 부모 부양이 우리보다 가벼워야 한다. 과연 그럴까? 안타깝게도 미래로 갈수록 노인 비중이 많아질 전망이다. 뒷세대로 갈수록 부모 부양 부담이 커질 수밖에 없는 구조이다.
미래 세대는 우리보다 더 많은 의료비를 지출할 것이다. 노인이 많을수록 의료비가 증가하기 때문이다. 기초연금은 어떤가? 올해 노인은 약 770만 명이고 앞으로 매년 약 40만 명씩 증가한다. 기초연금액이 동일하더라도 노인 수가 많아지는 만큼 지출이 늘어난다. 게다가 미래 세대는 우리가 덜 낸 국민연금 보험료 몫에다 자신의 노후를 위한 보험료까지 내야 한다.
결국 미래 세대는 노인 증가에 따른 의료비와 기초연금 증가, 국민연금에서 우리 세대 부족 보험료와 자신의 몫까지 '4중부담'에 처해 있다고 볼 수 있다. 이에 이중부담론은 부모 세대에게 우리의 '어려움'을 하소연하는 논리는 될 수 있을지언정 자식, 손주 세대들에게 우리의 짐을 넘기는 근거로는 곤란하다. 세대간 형평성이 훼손된 관계를 '연대'로 부를 순 없지 않은가.
기금적자연도까지 23년밖에 안 남아
왜 우리나라에서는 국민연금 재정 계산마다 연금 개혁 논의가 홍역을 치를까? 선진국들도 주기적으로 연금 재정을 계산하지만 우리만큼 급격한 개혁안이 도출되지는 않는다. 이미 연금 재정의 균형을 대략 맞추어 놓은 상태이므로, 추계 기간의 경제와 인구의 변화를 반영한 수준에서 연금 개혁을 논의하면 된다.
반면 한국의 연금 개혁에서 사실상 경제, 인구 변화는 부차적 요인이다. 이미 국민연금 안에 심각한 재정불균형 문제가 존재하기 때문이다. 여기에 5년 기간의 경제, 인구 등 제도 외적 변화가 더해지니 논리적으로 고강도 개혁안이 나올 수밖에 없다. 기금 소진, 보험료 3배 등 불편한 이야기들은 '괴담'이 아니라 국민연금이 처한 '현실'에서 비롯된 단어들이다.
상황이 이러하니 정치권이 연금 개혁에 소극적이다. 이왕이면 다음 정권으로 미루자는 생각이 들 수 있다. 이명박, 박근혜 정부가 그랬고 문재인 정부 역시 그러하다. 보건복지부는 당분간은 기금 적립금이 계속 증가하니 개혁을 위한 시간은 충분하다고까지 말한다. (보건복지부, <제4차 국민연금 재정계산을 바탕으로 한 국민연금 종합운영계획>, 2018.12, 36쪽) 안이하다. 왜 다음 정권에서 연금 개혁을 하면 된다면서 자신은 회피하는가?
연금 개혁을 또 미룰 때가 아니다. 연금 정치에서 기금 소진 연도보다 중요한 시점은 국민연금 기금이 적자로 돌아서는 2042년이다. 지금은 그래도 신규 가입자들이 기금이 증가하니 어찌 되겠지 생각할 수 있다. 하지만 자신이 가입할 때부터 국민연금기금이 적자로 돌아서 적립금을 까먹는 사실을 아는 신규 가입자라면 마음이 어떨까? 가입한 이후 15년 후면 아예 기금이 소진된다는 걸 아는 신규 가입자가 순순히 국민연금 제도에 순응할까? 기금 수지가 적자로 돌아서는 시점은 이제 23년밖에 남지 않았다.
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