교육분야 개헌 어떻게 해야 하나

10일 전국시도교육감협의회 정부세종컨벤션센터에서 토론회 개최

전국시도교육감협의회가 우리나라 교육의 바람직한 발전방향을 마련하기 위한 교육 분야 개헌관련 연구 2차 토론회를 개최한 가운데 각계각층의 다양한 의견이 도출됐다.

10일 세종특별자치시 정부세종컨벤션센터에서 열린 행사에서는 박찬주 전남교육청 정책기획관의 주제발표에 이어 학생, 학부모, 교사, 교육청, 전교조 관계자들이 지정토론을 벌이며 바람직한 방향에 대한 의견을 제시했다.

박찬주 전남도교육청 정책기획관이 주제발표를 하고 있다. /김규철기자

이번 토론회에서 박찬주 전남도교육청 정책기획관은 ‘교육관련 헌법 개정의 쟁점과 방향’이라는 주제발표를 통해 “교원단체는 물론 관련 학회 등에서 토론회나 학술대회 형태로 의견이 표출되고 있다”며 “직간접적으로 학교 현장과 학생·교원·학부모들의 실천과 주장에서도 교육 분야 개헌의 움직임이 포착되고 있다”고 최근의 과정에 대해 소개했다.

그러나 “현 시점의 교육 분야 개헌문제는 논의 과정이 시기적으로 촉박하게 돼 있고 공론화과정도 미흡한 상태이고 헌법의 특성을 충분히 이해하지 못한 채 집단의 이해관계를 우선적으로 관철하려는 무리한 주장으로 인해 개헌논의과정에 걸림돌이 많다”며 “이러한 맥락에서 본 연구에서는 교육 분야 개헌에 관한 각계의 의견을 참고해 쟁점이 되는 사안을 중심으로 안을 제시하고자 한다”고 배경을 설명했다.

이어 1987년 제정된 현행 헌법 속에 나타난 교육의 문제점에 대해 “중학교까지 의무교육을 보장하지만 전면적이고 보편적인 교육복지는 사람으로서 아동청소년의 삶의 변화라는 임계점 아래에 머물러 있다”며 “학교 교육이 보장되지만 평생교육과는 분리돼있고 현장에서의 교육 자치는 역동적으로 나아가지 못하고 있으며 공교육을 표방하고 실천하지만 사교육은 창궐하고 있고, 외국인과 학교 밖 아동·청소년들은 소외돼 있다. 또한 사립학교는 공공성 관점에서 국민의 기대에 못 미치고 있다”고 주장했다.

박 기획관은 교육 분야 개헌의 방향에 대해 “교육의 주체이자 객체를 국민에서 사람으로 확대하고, 교육현장에서 교육자치가 꽃 피울 수 있도록 해야 하며, 시대변화에 창조적으로 대응하면서 교육주체가 함께 만들어가는 미래교육 지향해야 한다”고 밝혔다.

박 기획관은 교육 분야 개헌과 관련한 학계의 선행연구에 대해 소개하고 쟁점과 개정안 등에 대해 밝혔다.

박성자 전북교육정책연구소 교육연구사가 의견을 발표하고 있다 /김규철기자

박성자 전북교육정책연구소 교육연구사는 “ 각 개정안을 살펴보면 연구진들의 동의를 얻어 개정안이 제안된 조항이 있는 반면, 개정안관련 판단을 유보한 조항도 있다”며 “내용 특성에 따라 모든 조항을 관통하는 준거를 제시하기가 어려운 일임을 알고 있음에도 불구하고 가능하다면 몇 가지 중심 준거를 바탕으로 개정안의 가능성을 일관성 있게 검토하는 것이 좋겠다”고 제안했다.

박 연구사는 “개정안 제안시 명확한 판단기준 준거와 연계해 제안해야 하며 각 조항을 검토함에 있어 논쟁이 될 수 있는 용어에 대한 정리가 필요하고 개정안으로 인해 나타나게 될 다양한 변화를 입체적으로 예견하고 그 결과를 판단자료로 활용해야 한다”고 주장했다.

최서현 학생이 교육분야 헌법개정안에 대한 의견을 제시하고 있다 /김규철기자

학생 토론자로 참석한 최서현(세종시두루고 3년) 양은 “기본권의 주체를 ‘모든 국민’에서 ‘모든 사람’으로 개정하는 것은 타당하며 이는 외국인의 난민신청이 지속적으로 증가하는 반면 난민 신청자 자녀 및 한국에 거주하는 외국인 자녀의 경우 헌법 규정에 부합하지 않가 교육에서 소외될 가능성을 배제할 수 없다”고 말했다.

이어 “헌법 제 31조 1항 모든 국민은 능력에 따라 균등하게 ‘교육을 받을 권리를 가진다’와 관련해 논의 되고 있는 ‘학습권’과 현행 유지의 쟁점에서 ‘교육을 받을 권리’와 복수로 ‘학습권’을 표기하는 것이 교육에 관한 권리를 포괄적으로 인정하는 것이라고 볼 수 있다”며 “교육학용어사전에 따르면 ‘학습권은 원하는 것을 학습할 권리 및 학습을 위하여 필요한 교육을 요구할 권리’의 의미로 능동적으로 필요한 교육을 요구하고, 이를 학습하는 것이 개헌 방향의 미래교육에 부합된다”고 밝혔다.

선거연령과 관련해 최 양은 “제 24조 ‘모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 선거권을 가진다’의 내용과 관련해 선거연령을 헌법에 명시하는 것은 청소년참정권을 가로막는 요소가 될 수 있다”며 “따라서 선거연령에 대한 내용은 헌법이 아닌 법률에 명시하는 것이 향후 청소년참정권의 촉진에 바람직하다고 볼 수 있으며 유동성이 적고 개정 과정이 어려운 헌법에 선거연령을 기입할 경우 선거연령 미만의 청소년의 참정권이 경시될 가능성이 다분하고 헌법에 선거연령이 명시되어 있다면 향후 선거연령 인하에 관한 논의가 전개될 때 걸림돌이 될수 있다”고 주장했다.

교육의 민주성에 대해 최 양은 “현행법에는 교육의 민주성이 언급되지 않고 있고 헌법의 기본 이념에 따라 교육에 민주성이 전제된다고 보는 시각이 존재하나 학생의 관점에서 보거나 현재의 초등교육 현황에서 볼 때, 민주성의 언급이 필요하다고 보여진다”며 “초등교육의 학생자치 관점에서 볼 때도 학생이 교사 및 학부모와 더불어 교육의 주체로서 학교단위의 운영 및 그 과정에 참여할 수 있는 수단이 명시될 필요가 있다”고 의견을 제시했다.

이어 “이에 대한 자세한 내용을 법률 및 그 이하의 법에서 정하되, 이를 논의할 수 있는 여지인 ‘민주성’을 헌법에 언급하는 것이 바람직하다고 볼 수 있다”고 말했다.

박진희 충북학교학부모회장이 학부모들을 대표해 교육분야 헌법 개정안에 대한 의견을 제시하고 있다 /김규철기자

학부모 대표인 박진희 충북학교학부모연합회장은 “현재 대한민국의 교육이 총체적 난국에 봉착해 있다는 것을 부인할 수 있는 사람은 많지 않을 것”이라며 “때문에 교육 분야의 개헌과 관련한 각계의 논의는 더 없이 반가운 일이지만 그런 논의가 주로 헌법과 교육 전문가들의 토론회, 학술대회 형태로 이뤄지는 것은 안타까운 일이다. 교육의 주체인 학생·교원·학부모 등의 의견을 반영하는데 한계가 있다 보니 학교 현장의 목소리를 담아내는 데도 지극히 제한적일 것이란 우려 때문이다”라고 밝혔다.

이어 “새로 바뀌는 헌법에는 교육에 대한 국가의 책임과 공공성을 강화하고 교육 주체의 권리를 보호하기 위한 가치와 이념을 담아내야 하고 교육 현장의 문제해결법을 헌법 속에 잘 녹여내야 한다”며 “그런 의미에서 봤을 때 현재의 교육 관련 개헌 논의는 촉박한 시기, 한정적인 참여 집단, 또 미흡한 공론화 과정 등으로 인해 촛불혁명의 정신과 주권자의 교육권을 과연 얼마나 효과적으로 담아낼 수 있을까 의문을 갖게 한다”고 덧붙였다.

개정안과 관련해 박 회장은 “기본권의 주체에 대해 발제문에서는 이 권리의 주체를 ‘모든 사람’으로 개정할 것을 제안하고 있는데 교육을 받을 권리가 인권의 확장으로서의 기본권이라는 점을 감안할 때 ‘국민’을 ‘사람’으로 개정하는 것이 합당하다고 여겨진다”며 “다만, 이 권리가 국가 재원을 수반하기에 그 보장 범위를 어디까지로 정할 것인지에 대하여는 사회적 합의 과정이 반드시 필요할 것”이라고 의견을 제시했다.

기본권의 성격(내용) 에 대해서 “현재 입시 중심의 한국 공교육으로는 국민 개인이나 국가 어느 쪽도 이익을 얻기 어렵다”며 “균등하게 교육받을 권리가 지난 30년 간 교육권의 기본이었다면 이제는 실제 공부를 하는 국민 즉 ‘학습자’의 ‘학습할 자유(학습권)’를 중심으로 교육권이 재규정돼야 한다”고 주장했다.

‘능력에 따라’라는 내용의 헌법 제31조 ①의 내용에 대해서는 “그 동안 ‘능력’이 ‘학습 능력’으로 이해돼 학습자의 교육 선택권을 제약해 왔다는 점에 비추어볼 때 삭제되는 것이 마땅하다”며 “특히 개헌과 관련해 ‘학습권’과 ‘선택권’을 중시하는 상황에서 ‘능력에 따라’를 삭제하지 않고 현행대로 유지하는 것은 전체적인 개헌의 맥락과도 맞지 않는다”고 말했다.

박 회장은 의무교육에 대해 명시한 헌법 제31조 ②에 대해 “연구진은 현행 조문을 그대로 따르되 ‘아동에게’를 추가할 것을 제안하고 있는데 이는 교육 받을 권리가 인간의 보편적 인권인 것을 감안했을 때 부모 뿐 아니라 보호자 또한 아동의 교육을 받게 할 의무가 있기 때문에 타당해 보인다”라는 의견을 냈다.

다만 “의무교육 연한으로 ‘초등교육’ 단계를 규정하고 있는 조항은 고등학교 무상교육 및 무상급식으로 의무교육이 확장되고 있는 시대상을 반영하고 있지 못하다는 한계를 가진다”며 “시대흐름상으로 볼 때 굳이 초등교육을 명시할 필요는 없을 것으로 본다”고도 했다.

무상교육의 범위와 내용에 대해서는 “교육의 가치와 내용을 법률로 보장하게 되어있지만 사실상 지켜지지 않았던 폐단을 막기 위해 모호한 내용을 법률로 구체화시킬 필요가 있다는데 적극 공감한다”며 “특히 그동안 무상의 범위와 내용이 단골 정치 이슈가 돼왔던 것을 감안할 때 불필요한 갈등을 줄이고 교육 안전을 도모할 수도 있을 것이다. 그리고 무상교육의 주체를 지방자치단체로 확대해 지방자치 시대를 지향하는 현 시점에서 더욱 효과적으로 무상 교육을 보장할 수 있을 것”이라고 찬성의견을 냈다.

교육자치와 관련해 박 회장은 “헌재는 ‘지방교육자치제도는 중앙으로부터의 독립이라는 지역자치와 교육의 자주성·전문성·정치적중립성 보장의 문화자치(=교육자치)라고 하는 이중의 자치를 핵심으로 하면서 지방분권 및 일반행정으로부터 독립을 핵심 원칙으로 한다’고 한데 이어 ‘교육의 자주성·전문성·정치적 중립성의 보장을 규정하고 있는 헌법 제31조 제4항을 기반으로 하는 헌법상제도보장으로 국회 제정 법률로도 그 본질을 침해할 수 없다’고 한 바 있으나 현행 ‘지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법’ 제 12조에는 ‘국가는 교육자치와 지방자치의 통합을 위해 노력해야 한다’고 규정해 논란이 끊이지 않고 있다”며 “31조 제 5항에 신설(1안)을 하든 따로 32조를 신설(2안)하든 헌법에 지방교육자치를 직접 명시하는 것이 타당하다”고 주장했다.

박 회장은 특히 “현행 헌법에서는 교육과 학교에 관한 근거 외에 국립과 사립에 대한 헌법적 근거는 확보되어있지 않다. 현재 사립학교에서 발생하는 각종 문제의 원인이 헌법의 규정 유무 때문 만이라고 할 수는 없지만 무관하다 할 수도 없다”며 “자주성과 공공성의 관점에서 어떤 형태로든 사학에 대한 헌법적 근거가 확보돼야 한다는 데 동의한다. 구체적인 개정안에 대해서는 심도 있는 논의가 절실하다”고 말했다.

또한 “선거연령선거권 연령은 18세 또는 그 미만으로 하향돼야 하며 민주주의 국가에서 민주적 시민을 기르는 교육은 매우 중요한 일이며 학교 교육의 목표에 가장 부합하는 수단이라는 발제문에 공감한다”며 “교육의 민주성을 보장하기 위한 헌법적 근거는 명확하지 않고 이런 한계로 인해 민주시민교육을 둘러싼 불필요한 오해와 논쟁이 야기되고 있어 교육의 민주성 이념을 헌법에 명확하게 규정할 필요가 있다”고 의견을 밝혔다.

이관우 충남교육청 전교조위원장이 의견을 밝히고 있다 /김규철기자

이관우 충남도교육청공무원노조위원장은 “기본권을 사람으로 하자는 것은 헌법 제1조에 ‘대한민국의 주권은 국민에게 있고 모든 권력은 국민으로부터 나온다’라고 돼 있어 교육관련 헌법조문일지라도 “사람”으로 한다는 것은 이외의 개별법에서 권리와 의무와 관련한 기본권 등을 다룰 때 해석의 논란이 있을 수 있을 것“이라며 ”교육의 다양성, 특수성 등을 인해 국민으로 한정하는 것이 개인적으로 논쟁을 완충하는 효과도 있을 것으로 여겨진다“고 의견을 밝혔다.

교육받을 권리를 학습권으로 개정하는 것에 대해서는 “학습권이 능동적인 권리이며 학습권이 교육받을 권리보다 상위의 개념으로 자연법의 바탕을 두고 있은 생존권적 기본권으로 학습에 대한 자유와 권리가 포함된 개념이라면 학습할 권리와 교육받을 권리를 함께 규정하는 것으로 개헌하는 것이 타당하다”고 판단했다.

의무교육에 대해서는 “무상교육법정주의를 실현하기 위해서 헌법에 법률 위임을 추가해야 하는 것인지는 국가 재정상황에 맞추어 무상의 범위를 정할 필요 관점에서 깊이 고민해 볼 문제”라는 의견을, ‘교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다’는 내용에 대해서는 “해석의 다툼이 있다면 “법률로서 보장한다.” 로 개정하여 확실히 하는 것이 타당하다“고 말했다.

‘교육의 정치적 중립성’에 대해 김 위원장은 “‘교육의 정치적 중립성’을 삭제하고 대통령 발의 안인 ‘공무원은 직무를 수행할 때 정치적 중립을 지켜야 한다’ 만으로 공무원 및 교원의 정치적 기본권을 보장해야 한다”고 주장했다.

박정현 만수북중 교사가 교육분야 헌법의 개헌안에 대한 의견을 밝히고 있다
/김규철기자

박정현 만수북중 교사는 “교육의 기본권을 사람으로 바꾸자는 것은 취지에는 공감하지만 헌법의 개정 범위를 넘어서는 내용은 곤란하다고 본다‘며 ”인권을 보장하는 국제법이 존재하고 구체적으로 우리나라에서 보장되는 내용이 하위 법률을 통해 보완이 가능한 상황에서 헌법 조문 전체에서 유독 교육만을 층위를 달리할 수 있는 근거가 되지는 못한다“고 주장했다.

이어 보호자의 자녀교육 의무에 대해 “하위 법령인 교육 기본법에 구체적으로 의무교육의 연한이 명기되어 있기 때문에 헌법상에 초등교육을 분리하여 제시하기보다는 의무교육의 범위를 입법정책에 맡겨 자연스럽게 확대될 수 있도록 ‘법률이 정하는 교육’ 만을 의무교육의 대상으로 남겨두는 것이 바람직하다고 본다”는 의견을 제시했다.

의무교육의 무상에 관한 주체와 범위에 대해 “교육기본권을 보장하기 위한 개정에는 기본적으로 공감하고 있으며, 헌법에 명시적으로 법률에 위임하는 것은 무상의 범위에 관하여 국가의 재정여건, 지방자치단체간의 형평성 등을 고려하도록 입법부에 책무성을 부여하는 효과가 있다. 그러나 무상의 범위에 대한 논의가 명확하지 않으며, 현실 속에서 갈등의 요소로 나타나거나 지방재정여건이 다른 상황에서 논란이 될 가능성이 크다”며 “지방자치단체에서의 역할을 헌법에 명기하는 경우가 없는 만큼 필요에 따라 지방자치 관련 법률에 내용을 추가하는 방식이 적합해 보인다”고 말했다.

교권을 헌법에 담아내는 요청안에 대해 박 교사는 “최근 교권침해사건의 건수가 폭증하고 그 정도가 심각해지고 있는 상황을 고려할 때, 교원의 지위에 관한 사항을 포함시키기 위해 제31조 제6항에 문구를 추가할 필요가 있다”며 “최근 5년간 교권 침해사건은 교육부에 접수된 것만 2만 5801건에 달하고 있지만 현행 법령의 한계를 고려할 때 시급한 개선이 필요하다. 교권의 보호는 국가교육제도의 근간을 지탱하는 가장 중요한 축으로서 교권에 대한 사항을 헌법으로 명문화하여 보다 현실적인 보호가 이루어질 수 있도록 해야 할 것”이라고 주장했다.

교육 분야 헌법 개정안에 대해 입장을 밝히고 있는 김민석 전교조 교권상담실장
/김규철기자

김민석 전교조 교권상담실장은 “교육관련 개헌에서 가장 핵심적인 내용은 교육자치, 학교자치”라며 “장관의 행정명령 하나로 전국 모든 학교의 교육과정을 획일적으로 지배하는 체제에서 교육의 자주성과 민주성은 기대할 수 없다”고 이유를 밝혔다.

이어 “국가가 시행하는 공교육인 학교교육은 자연법적으로 학부모에게 속하는 자녀에 대한 교육권을 신탁 받은 것이며, 국가는 국민의 기본권인 교육받을 권리를 실현할 의무와 책임을 진다”며 “따라서 국가는 학교 교육에 대한 학부모의 실질적인 참여를 보장해야 한다”고 주장했다.

또한 “교사의 법적 임무는 법령에 따라 학생을 교육하는 것이지만 학생교육에 관한 모든 법적 권한은 장관, 교육감, 학교장에게만 부여되고 있고 수업과 생활지도를 직접 수행하고 있는 교사에게는 학생교육에 관한 어떠한 법적 권한도 부여되지 않고 있다”며 “학생 교육을 직접 수행하고 있는 교사에게 교육활동에 관한 아무런 법적 권한을 부여하고 있지 않는 조건에서 교육의 자주성, 전문성, 민주성을 확보할 수 없고 학생의 학습권과 인권 또한 보장하기 힘들다”고 문제점을 제기했다.