헌법개정의 핵심은 6.3 조기 대선 후보들이 이구동성 이야기하는 권력구조의 변화가 아니라, 직접민주주의의 강화와 국민주권의 실현이다. 12.3 비상계엄과 탄핵 정국을 거치면서 그 어느 때보다 위헌적 계엄을 제도적으로 막고 87년 체제를 청산하여 새 시대를 여는 개헌의 시급성에 대한 국민적 공감대가 크다. 주권자를 배신한 대통령과 국무총리와 장관들의 탄핵 절차를 선출되지 않은 헌법재판관 8인에게만 맡겨진 채, 주권자인 국민이 주인을 배반한 대리인들의 해고 절차에서 완전히 무시·소외·배제되었기 때문이다.
다행히 헌법재판소가 만장일치로 12.3 비상계엄(내란)의 수괴 윤석열 전 대통령을 파면했기에 망정이지, '제1호 머슴'의 배은망덕으로 주인인 주권자들이 무려 123일째 얼마나 황망한 마음을 졸이며 불면의 밤과 광장의 추위에 떨어야 했나?
'K-민주주의' 저력의 원천(源泉)을 생각한다
'K-민주주의' 저력의 원천은 1894년 동학농민혁명, 1919년 3.1혁명, 1960년 4.19혁명, 1979년 부마민주항쟁, 1980년 5.18민주화운동, 1987년 6.10민주항쟁, 2016년 촛불혁명 등 민초들의 저항과 독립운동과 민주화의 역사와 전통이라 할 수 있다. 헌법의 정신에는 동학혁명군과 독립운동가의 저항과 희생과 꿈이 담겨 있다.
동학의 '시천주(侍天主)' 즉 하늘(신)이 내 안에 있다는 사상이나 사람을 대하길 하늘처럼 대하라는 '사인여천(事人如天)' 사상, 하늘과 사람과 만물을 공경하라는 '삼경(三敬) 사상'은 단군 사상의 홍익인간(弘益人間), 재세이화(在世理化), 수미균등(首尾均等) 이념으로 연결된다. 대한민국 임시정부의 헌법을 기초한 조소앙 선생은 이를 계승하여 삼균주의(정치균권, 경제균부, 교육균학) 사상을 반영한 대한민국 임시헌장을 제정하면서 제1조에서 "대한민국은 민주공화제로 함"이라 선포했다. 이를 이어받아 현행 헌법도 전문(前文)에서 "대한국민은 3.1운동으로 건립된 대한민국임시정부의 법통과 불의에 항거한 4.19민주이념을 계승하고, 조국의 민주개혁과 평화적 통일의 사명에 입각하여 정의·인도와 동포애로써 민족의 단결을 공고히 하고..."라고 규정하고 있다.
과거가 현재를 도왔고, 죽은 자가 산 자를 구원했다
12.3 친위 쿠데타에서도 응원봉 항쟁으로 위기에 처한 민주주의를 구할 수 있었다. 한강 작가의 노벨문학상 수상 강연문의 표현처럼 과거가 현재를 도왔고 죽은 자가 산 자를 구원했다.
발터 벤야민이 총 18개의 역사철학 테제 중 2번째 테제에서 말했듯이 "과거 세대와 우리 세대 사이에는 은밀한 계약이 있다. 우리는 이 땅에서 기다려졌던 사람이다. 우리는 앞서간 모든 세대처럼 연약한 메시아의 힘을 받았고, 과거는 이 힘을 요구하고 있다. 우리는 이 요구를 값싸게 처리해서는 안 된다. 우리의 삶은 역사적 시간 전체를 응축시키기에 충분한 힘을 가진 근육이다."(발터 벤야민, <역사의 개념에 대하여>).
8.15 해방 이후 선출직 정치꾼들의 오만과 폭력, 부정부패와 독재로 민주주의가 질식될 때마다, 일상생활과 생계를 제쳐 놓고 엄동설한 광장으로 주권자를 반복적으로 내모는 '주권자 볼모의 사슬'을 이제는 과감히 끊어내야 한다. 이른바 광장민주주의를 이제는 법적·제도적으로 투표민주주의로 기필코 전환하여야 한다. 광복 80주년을 목전에 둔 이제는 더 이상 미룰 수 없는 시대적 사명이다.
시급히 고쳐야 할 헌법 조항은 대통령 4년 중임제니 책임총리제니 하는 권력구조가 아니라 주권자를 주권자답게 권력을 행사하지 못하게 하고 대통령 등 소수의 명망가나 엘리트들(?)이 권력을 독점하게 만드는 소수의 지배 '과두정(寡頭政)의 근거 조항'들이다. 아리스토텔레스도 "선거는 귀족적이고, 추첨은 민주적이다."는 말을 했다. 귀족정의 성격을 띤 대의제(선거제) 민주주의의 한계를 '국민주권을 실질적으로 보장하는 직접민주주의'로 보완하는 헌법 조항의 신설이 시대적 과제로 절실히 요구되고 있다.
이번 12.3 비상계엄 사태를 통해 권력 집중과 승자독식을 특징으로 하는 87년 체제의 한계가 분명하게 드러났다. 신용인 교수(제주대 법학전문대학원)의 표현대로, 사회 구성원 모두가 서울대와 강남아파트를 열망하는 한국사회! 세계 첨단의 능력주의와 자본주의의 포로가 되어 권력과 자본이 국가(소수 중앙 엘리트)에게 집중되는 엘리트 제국을 철옹성처럼 쌓는 상황, 즉 집중모순(集中 矛盾)이 근본 원인이다. 이러한 87년 체제의 한계를 극복하기 위해서는 주권자인 국민의 주도로 권력의 분산과 공생을 통해 우리 모두가 상생할 수 있는 제7공화국 직접민주주의 개헌을 해야 한다.
제7공화국, 새로운 정치적 상상력이 필요하다
민주주의(democracy)란 무엇인가? 민주주의(democracy)라는 용어는 16세기에 프랑스어 democratie로부터 들어왔는데, 원래 출처는 그리스어 demokratia에서 유래했다. 그리스어 demokratia는 demos(인민)와 kratia(권력, 능력)가 결합된 말이다. 인민의 권력(능력)에 대한 믿음이 지배하는 정체, 즉 다수 인민의 지배가 민주주의(民主主義)의 원래의 뜻이다(하태규, <아테네 마르크스 민주주의>). 아테네의 직접민주정은 페르시아의 대군을 물리치고 200년 동안 1천여개의 폴리스 중 가장 발전했다.
따라서 민주주의는 국민주권을 모퉁잇돌(cornerstone)로 삼는다. 이번 사태의 본질은 형식적인 투표권 이외의 모든 입법·사법·행정권과 군통수권을 선출된 자들(승자, 명망가 엘리트)에게 전부 이양해 버리는 현재의 법제도에 있다. 따라서 시민의 주권이 제도적으로 행사되는 직접민주주의가 대의제와 결합되어야 하며, '풀뿌리 주민자치'가 제도적으로 보장되고 정치적 의사결정의 과정은 하향식(top down)이 아닌 상향식(bottom up)이어야 한다.
권력(중앙과 지방)을 분산하는 분권형 권력체제와 거대 양당의 적대적 공생 제도를 혁파하는 실질적 다당제 및 지역정당의 제도화, 득표수에 비례하는 의석수 및 각계 각층, 각 지역을 대표하는 비례대표제의 강화, 주민자치회법 제정 등 풀뿌리 읍면동 주민자치제의 제도화, 무엇보다 국민주권을 제도화하는 국민발안제와 국민소환제 및 실질적 국민투표권의 강화를 위해 시민의회법(조례) 제정 등 시민의 참여를 제도적으로 보장하면 더 이상 독재가 불가능해지고 선거를 통한 특권적 권력 집단의 전횡도 방어할 수 있다.
따라서 직접민주정의 세 개의 기둥이라 할 수 있는 국민발안, 국민소환, 국민투표의 실질적 제도화가 중요하다. 국민발안과 국민투표권을 헌법상 기본권으로 확보하는 것이 우선적인 과제다. 이 중에서 국민주권의 핵심은 국민발안이라 할 수 있다. 루소도 사회계약론에서 입법권은 주권의 핵심이고 양도할 수 없는 권리라 하였다.
직접민주주의 세 기둥, 국민발안제가 핵심이다
국민발안제는 일정 수 이상의 국민이 헌법안, 법률안, 조례안 및 각종 정책안을 제안하면 투표를 통해 이를 입법할지를 결정하는 직접민주주의의 한 방식이다. 시민의 지배 즉 자기입법(自己立法)을 의미하는 민주주의의 전형(典型)이다, 국민발안권을 국민의 기본권으로 헌법에 도입할 때 다음과 같은 조항을 생각할 수 있다.
"헌법 제00조 ① 모든 국민은 발안권을 가진다. ② 발안권의 내용·행사 기타 필요한 사항은 법률로 정한다."
국민발안에는 두 가지 종류가 있는데 하나는 발안이 되면 더 이상 그 안에 대해서 다른 헌법기관들과 논의나 의결 없이 국민투표로 가부 결정만을 정하는 직접발안제이고, 다른 하나는 헌법개정안이 국민발안이 되면 입법부 등에서 다시 논의하고 국민투표 회부 여부를 결정하는 간접발안제가 있다.
직접발안제가 헌법제(개)정 권력자인 주권자 개념에 논리상 더 부합하지만, 부정적 포퓰리즘에 기인한 극단적인 의견을 제안하거나 다수의 횡포가 구현되는 문제 등이 발생할 수도 있다. 그러므로 제도적 보완이 필요한데, 만일 헌법개정안이 국민발안이 되면 입법부 등의 기관에서 이를 다시 논의하고 국민투표 회부 여부를 국회가 정하게 하거나 개헌절차법을 제정하여 개헌의 절차와 내용과 한계를 규정하는 방법이 있다.
극우 이념 발호의 폐해를 예방하기 위해 국민발안의 한계를 명시하는 방법도 있다. 구체적으로는 우선 기본적 인권과 자유의 침해가 되는 내용을 제안할 수 없도록 하는 사례(슬로바키아), 국제법의 강행규정에 반하는 내용을 금지하는 사례(스위스), 의회가 요청하여 대통령이 제청하는 경우 국민발안 내용을 헌법재판소가 심사하는 사례(슬로바키아), 발안 횟수를 5년 내 1회로 제한하는 사례(필리핀)가 있다.
우리나라 제2차 개정헌법에서 헌법개정 국민발안제를 도입하면서 이와 함께 국민주권, 민주공화국가, 국민투표에 관한 규정은 개폐할 수 없다고 명시한 바가 있다(제98조제1항 및 제6항). 또한, 독일기본법에서도 연방을 각주로 편성하는 입법에 있어서 주의 원칙적인 참여 또는 인간의 존엄과 가치(제1조), 민주적 사회적 연방국가, 국민주권 입법권의 헌법질서구속, 저항권(제20조)에 대한 기본권개정은 불가하다고 규정하고 있다(제79조제3항). (이상 국민발안제 사례에 대하여는 김선화, 헌법개정 국민발안제 도입의 쟁점, 국회입법조사처 이슈와 논점 제1676호 참조)
그렇다면 왜 다른 개헌안보다 국민발안 원포인트 개헌이 먼저 되어야 하는가? 그 이유는 대통령제 개혁, 지방분권·자치 강화, 기본권 강화, 기후위기·저출생·고령화·양극화 대응 등 다양한 개헌안이 논의되고 있지만, 이러한 개헌안들은 정당과 정치권의 이해관계가 복잡하여 쉽게 합의되기 어렵고, 무엇보다 국민발안 개헌이 진정한 국민주권 민주공화국으로 가는 열쇠이기 때문이다.
우원식 국회의장도 역설하였듯이, 대통령 임기 초에는 개헌이 국정의 블랙홀이 될까 주저하고, 임기 후반에는 레임덕으로 추진 동력이 사라진다. 이 악순환을 반복하지 않으려면, 새 대통령의 임기가 시작되기 전에 손쉽게 국민과 여야가 합의할 수 있는 직접민주정의 꽃 '국민발안' 원포인트 개헌안(10차 개헌)을 대선 투표와 함께 확정하여야 한다. 그 후 새 정부가 제정한 개헌절차법에 따른 국민의 개헌발안 절차를 통해 사회 대개혁 과제를 반영한 실질적인 헌법개정(11차 개헌)을 하면 된다. 국민발안 개헌은 죽어가는 민주주의 헌정 질서에 새 생명을 불어 넣는 국정의 화이트홀이 될 것이고, 지방분권, 기본권 강화 등 사회 대전환 개혁 과제들을 담을 수 있는 그릇이 될 것이다.
유신 독재로 빼앗긴 우리 국민발안제 헌법
국민발안 헌법개정은 우리에게 생소한 제도가 아니다. 헌정사에 이미 도입되었던 대표적 직접민주주의 제도다. 제2차 개정 헌법(1954년)부터 제6차 개정 헌법(1969년)까지 헌법개정제안권자로 일정 수 이상의 국회의원과 대통령 외에 '50만 명 이상의 유권자'가 함께 규정되어 있었다. 1972년 유신헌법(제7차 헌법 개정)이 국민의 헌법개정제안권을 빼앗아간 이후 50여년이 지난 지금까지도, 국민을 말로만 주권자로 치켜세우고 모든 권력을 입법, 행정, 사법 엘리트들이 독점하는 '대리권력 카르텔'의 역사가 점철되어 왔다.
또한 2020년 3월 6일 헌법개정에 국민발안권을 원포인트로 도입하는 헌법개정안이 강창일 등148명 의원에 의하여 제안되기도 했다. 스위스, 이탈리아, 독일(일부 주), 미국(일부 주) 등 여러 나라에서도 국민이 직접 법안을 발의하거나 개헌을 제안할 수 있다. 문재인 전 대통령도 재임 중 2018년 3월 제시한 헌법개정안에서 위 국민발안 원포인트 개헌안과 다른 방식의 국민발인권을 제안한 바 있다(헌법개정안 제56조 국민은 법률안을 발의할 수 있다. 발의의 요건과 절차 등 구체적인 사항은 법률로 정한다).
한편 위 개헌안 이전에 폐기되었지만 조기 대선 정국 하에 개헌 바람이 불면서 2017.2.15. 더불어민주당 김종민 의원 외 11명이 발의한 "국민 참여에 의한 헌법개정의 절차에 관한 법률안"(의안번호 5639)을 주목할 필요가 있다. 법률안의 내용을 톺아보면 국회 헌법개정특별위원회 설치, 헌법개정특별위원회의 소속으로 자문위원회와 무작위 추첨으로 구성된 시민회의(200~300명)를 설치하도록 하고, 이 기구의 의견서 및 보고서를 존중하여 헌법개정안 기초안을 작성하도록 했다.
위헌 판결받은 국민투표법을 즉시 개정해야
한편, 직접민주정의 두 번째 기둥인 국민투표권을 헌법상의 권리로 승격시키고 국민투표법을 즉시 전부 개정해야 한다. 국민발안 헌법개정’ 국민투표를 하기 위해서도 국민투표법을 반드시 개정해야 한다. 헌법재판소가 2014년 국민투표법 일부조항에 대해 헌법불합치 결정을 했기 때문이다. 주민등록 또는 국내거소 신고가 된 사람만 투표하게 한정한 국민투표법 일부 조항이 재외국민 투표권을 제한한다는 이유에서다. 국회가 개선 입법을 하지 않아 해당 조항이 2016년부터 효력을 잃었다.
국회의원들과 정치인들이 10년 이상 위헌적 직무유기를 하고 있다. 국회는 즉각 국민투표법 개정에 나서야 한다. 더 이상 늦출 이유가 없다. 아니, 늦춰서도 안 된다. 국민투표법 개정이 선행될 때야 비로소 진정한 국민주권 시대를 열 수 있다. 우원식 국회의장도 2025년 4월 6일 긴급 기자회견을 열어 조기 대선과 동시에 개헌 국민투표를 하자고 제안하면서 가장 큰 절차적 걸림돌이 되고 있는 국민투표법을 개정하자고 주장했으나 석연치 않은 이유로 3일 만에 철회했다.
여야 정당의 합의, 아니 민주당 단독으로라도 의지만 있으면 국민투표법을 즉시 개정할 수 있다. 여야 의원들은 국민투표법 개정안을 이미 4건이나 국회(행정안전위원회)에 접수하였으므로 헌법재판소 결정을 존중하고 주인인 국민의 국민투표권을 개정할 의지만 있다면 언제든지 법 개정이 가능하다.
'국민투표법'으로 아시아 민주주의의 선두가 된 대만
대만 입법원은 2018년 1월 공민투표 가능 연령을 만20세에서 만18세로 낮추는 내용을 포함하여 국가현안에 대한 투표를 규정하는 '공민투표법'을 전부 개정하였다고 공포하였다. 공민투표법은 일반 선거 외에 법률 및 입법 원칙의 개정, 주요 국정 현안 관련 중요도가 높은 정책의 결정에 대하여 전국 또는 일부 지방에서 투표하는데 필요한 사항들을 규정하는 법이다. 이번 개정을 통하여 바뀐 내용은 △공민투표에 참여할 수 있는 자격을 만18세 이상의 공민으로 확대 △공민투표 안건 상정 요건과 실시 요건이 총통선거 유권자 총수의 0.1%, 5% 서명 제출에서 0.01%, 1.5% 서명 제출로 완화 △공민투표 가결 기준이 유권자 총수의 50% 참여 시 유효에서 유권자 총수의 25% 참여 시 유효로 변경 등이다. 유권자의 25%가 찬성하면 국민투표가 가결되어 정부가 관련 입법을 하고, 국회는 통과여부를 결정하도록 했다. (법제처 세계법률정보센터). 대만은 2018년 한 해에만 일본 후쿠시마 농산물 수입여부 등 10건을 국민투표로 결정했다
대만은 국민투표법 전부 개정의 영향으로 북유럽 선진국들과 어깨를 나란히 하는 8위에 올랐다. 올해 발표된 민주주의 지수에서 대한민국은 32위(2021년 17위)로 지난해 보다 10계단이나 떨어져 5년 만에 다시 불완전한 민주주의국가로 추락했다. 반면에 국민투표법을 제정한 이후 대만은 세계 TOP10 언저리에 머물면서 확고한 아시아 민주주의의 선두 자리를 유지하고 있다. 제도 하나가 한 사회를 어떻게 바꿀 수 있는지 단적으로 보여주는 사례라고 할 수 있다. 국회에 접수된 국민투표법 개정안에 그쳐서는 안 된다. 비상계엄 사태를 교훈삼아 국민투표권을 헌법에 도입하여 국민의 기본권으로 격상시켜야 한다.
실질적 국민주권 도입하는 제7공화국 열어야 한다
12.3 비상계엄과 탄핵 정국을 거치면서 주권자를 배신한 대통령과 국무위원들을 주권자가 파면(퇴직)이나 해고(解雇)하지 못하고 속수무책 상태가 123일이나 지속되는 과정에서 주권자는 절망했다. 선출직 공무원에 한해서라도 국민소환권을 국민의 기본권으로 헌법에 도입해야 한다.
직접민주정의 세 번째 기둥인 국민소환제의 경우, 문재인 전 대통령은 재임 중이던 2018년 3월 개헌안을 발의하면서 국민소환권을 헌법상의 기본권으로 도입하였다(개헌안 제45조 제2항. 국민은 국회의원을 소환할 수 있다. 소환의 요건과 절차 등 구체적인 사항은 법률로 정한다.)
진정한 국민주권 시대의 문이 열렸다! 이제는 유신 독재에게 빼앗긴 국민발안권을 반드시 대선과 함께 헌법에 되찾아 오고 개헌절차법을 제정해야 제대로 된 제7공화국을 열어갈 수 있다. 국민발안 개헌은 향후 사회대개혁을 위한 고삐를 주권자인 국민이 직접 쥘 수 있도록 하는 강력한 첫 걸음이다. 아울러 국민투표법을 즉각 전부 개정하고, 국민투표권과 국민소환권을 헌법상의 권리로 격상시켜 민주공화국을 파괴하는 12.3 비상계엄같은 망동이 다시는 재발하지 않도록 법과 제도와 법률 문화를 정비해야 한다.
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