지난 20년 동안 한국의 소득 불평등이 커졌다. 부유층의 소득 집중이 미국 다음으로 높다. 한국의 상위 10퍼센트가 차지하는 소득은 전체 소득의 절반 수준에 달한다. 상위 1퍼센트의 비율은 20퍼센트에 육박한다. 1997년 외환위기 이후 고소득층은 가파르게 소득이 상승한데 비해 중산층과 저소득층의 고용의 질이 나빠지고 소득이 감소한 결과이다. 이런 불평등의 증가는 한국 뿐 아니라 세계적 현상이 되고 있다. 도대체 왜 이런 일이 일어난 것일까?
프랑스 경제학자 토마 피케티는 <21세기 자본>에서 1945~75년 동안 대부분의 산업국가에서 소득 불평등이 눈에 띄게 감소했는데, 1980년대 이후 급속하게 증가하고 있다고 분석했다. 많은 학자들은 불평등이 증가하는 크게 세 가지 차원의 분석으로 구분하여 분석한다. 첫째, 세계화와 기술의 변화와 같은 구조적 변화의 분석, 둘째, 정부의 감세 정책과 노동조합의 약화와 같은 행위자 차원의 분석, 셋째, 정치 체제와 복지 체제 등 사회정치적 제도의 분석이 바로 그것이다. 이는 서구 사회의 불평등 현상뿐 아니라 한국 사회에도 그대로 적용된다. 구조, 행위자, 제도 등 세 가지 차원은 서로 복잡하게 얽혀 있으며 상호 영향을 주고 있다.
지구화에 소외된 사람들
1980년대 많은 학자들은 세계화가 불평등을 심화시켰다고 주장하였다. 독일 언론인 한스 피터 마르틴과 하랄트 슈만은 <세계화의 덫>에서 세계화가 불평등을 심화시켜 '20: 80 사회'를 만든다고 주장하였다. 이 책은 한국에서도 번역되어 1997년 외환위기 직후 큰 인기를 얻었다. 그 후 세계화가 노동시장에서의 불평등 심화에 부정적 영향을 미쳤다는 주장이 널리 퍼졌다. 이러한 세계화의 결과에 대한 반발로 1999년 시애틀에서 개최한 세계무역기구(WTO)에 반대하는 '반세계화' 시위대가 등장했다.
그러나 20년전 만 해도 많은 경제학자들이 세계화가 불평등을 심화시키는 중요한 원인이라는 주장을 외면했다. 미국 심리학자 다니엘 카너먼이 주장한대로 인간은 자기가 믿고 싶은 사실만 보는 경향이 있다. 경제학자들도 마찬가지이다. 많은 경제학자들은 리카르드와 '비교우위론'을 금과옥조처럼 신봉하며 자유무역이 모든 국가에서 이익을 줄 뿐 아니라 노동자들에게도 더 나은 삶의 기회를 제공할 것이라고 주장했다. 노무현 정부가 한미 자유무역협정(FTA)을 추진하면서 같은 논리를 강조했다.
세월이 흘러 최근 다시 세계화의 결과가 선진 산업국가에 사는 보통사람들의 관심을 끌었다. 대표적인 사례가 최근 미국의 트럼프 현상과 영국의 브렉시트(영국의 유럽연합 탈퇴) 국민투표이다. 세계화가 진행될수록 제조업 공장이 인건비가 적은 해외로 이전하면서 전통적 노동자의 일자리가 줄어들고 있다는 불만이 증가하고 있다. 이러한 대중적 불만이 정치적으로 이용되면서 유럽과 미국의 극우 정치세력이 부상하였다. 세계화의 아웃사이더가 된 저학력 백인 노동자의 불만이 정치를 뒤흔드는 태풍의 눈이 되었다. 프랑스, 독일, 오스트리아 등 유럽에서도 이민을 반대하는 극우정당이 세력을 빠르게 힘을 키우고 있다.
실제로 최근 연구에 따르면, 한국, 멕시코, 남유럽 등 자유무역으로 직접적 타격을 받은 노동 집약적 산업의 노동자와 농민의 피해는 매우 크다. 그렇기 때문에 과거에 자유무역을 지지했던 경제학자들도 이제는 세계화로 타격을 받는 계층이 바로 노동자이며, 이들의 저항이 합리적 근거가 있다고 인정한다. 이제 세계화로 피해를 보는 약자를 지원하는 사회안전망과 보상을 강화할 필요가 있다는 주장이 더 설득력을 갖고 있다.
기술의 진보가 불평등을 확대하는가?
지난 수십 년 동안 선진 산업국가의 불평등에 가장 큰 영향을 미치는 원인으로 기술의 진보에 따른 탈산업화가 주목을 끌었다. 산업 구조의 변화를 강조하는 주류 경제학의 관점은 기술의 변화와 교육의 효과에 주목한다. 이러한 기술 결정론은 자본투자, 고용관계, 노사관계에 대한 설명을 무시한다. 1980년대 중반 이후 2015년까지 자료를 보면, 경제협력개발기구 회원국 가운데 미국, 영국, 캐나다, 독일의 불평등은 높아진 반면, 오히려 벨기에, 네덜란드, 프랑스는 낮아졌다. 만약 기술의 변화가 소득 불평등의 주요 변수라면 경제 발전, 산업구조, 교육과정, 직업훈련이 비슷한 국가에서 비슷한 결과를 보여야 할 것이다. 그러나 비슷한 경제구조를 가지고 있는 미국, 캐나다, 영국, 호주, 뉴질랜드의 불평등의 수준도 상당히 다르다. 특히 미국의 소득 분배의 불평등이 급속하게 커졌다. 왜 그럴까?
1980년대 미국의 불평등이 급증한 이유는 기업의 이익률은 감소하면서 과거와 같이 노동조합과 더 이상 타협하지 않았기 때문이다. 기업은 국제 경쟁력이 낮아지는 가운데 노동자의 임금을 줄여서라도 이익을 유지하려고 안간힘을 다했다. 기업의 대표적 공격은 노조 해체였다. 1981년 레이건 대통령이 파업을 벌였던 항공관제사 노조를 해산한 사건이 대표적이다. 또한 기업의 다운사이징(감원)과 고용의 아웃소싱(외주화)가 지배적 경영 기법이 되기 시작했고, 노동시장 유연화로 시간제 일자리와 임시직 고용이 확산됐다. 미국 국내총생산에서 노동자의 임금이 차지하는 비중은 낮아졌다. 결론적으로 소득 불평등의 확대는 계급갈등의 결과다. 기술의 진보가 소득 불평등을 확대하는 주요 요인은 아니다.
1990년대 이후 한국의 대기업도 고숙련 인력의 양성 대신 노동력을 로봇으로 대체하는 자동화를 급속히 추진하였다. 제조업 취업자 1만 명당 산업 로봇의 수가 350대를 넘어 제조업의 자동화 수준은 세계에서 가장 높은 수준이 되었다. 한편 대기업들은 외주 계약을 통한 생산비 절감을 추구했다. 대기업의 고용은 줄어드는 반면 대기업과 중소기업의 임금 격차가 커지고 있다. 기계의 도입과 고용계약의 성격을 결정하는 기업에 특별한 지위를 부여할수록 빈곤과 불평등이 커지고 있다.
최근 한국 사회에서는 '제4차 산업혁명'에 열광하면서 장밋빛 환상을 퍼트리는 사람들이 들어나고 있지만, 작년에 다보스포럼은 제4차 산업혁명이 실업의 증가와 극심한 빈부격차를 가져올 수 있다고 경고하였다. 매사추세츠공대(MIT) 에릭 브린욜프슨 교수와 앤드루 맥아피 교수는 <제2의 기계시대>에서 디지털 기술은 풍요의 엔진이면서 격차의 엔진이라고 주장한다. 최근 미국의 최상위 0.01%의 소득은 큰 폭으로 증가했는데, 이들은 대부분 디지털 기술의 혁신을 주도하는 개발자와 투자자들이다. 반면에 수많은 중산층은 일자리를 잃고 노동자들은 비정규직이나 실업자로 밀려나고 있다. 역사를 되돌아보면 19세기의 산업자본주의는 육체노동을 기계화했지만 중간계급의 일자리를 늘려 보충했지만, 21세기 첨단기술은 중간계급을 잉여계급으로 만들고 있다.
기업은 비정규직을 창조했다
노동시장의 불평등은 한국 뿐 아니라 세계적인 현상이 되고 있다. 노동시장의 불평등이 증가하는 것은 고소득층의 소득이 상대적으로 많이 증가한 것도 한 원인이지만, 저임금, 불안정 일자리가 급증한 것이 더 심각한 원인이다. 영국 경제학자 가이 스탠딩는 <프레카리아트: 위험한 계급의 출현>에서 전 세계적으로 '프레카리아트'(비정규직 프롤레타리아)가 급속하게 증가하고 있다고 주장하였다. 프레카리아트라는 용어는 1980년대 프랑스 사회학자들이 처음 사용했는데, 주로 임시직 노동자, 계절노동자를 가리키는 용어로 사용된다. 전 세계적으로 프레카리아트와 같은 불완전 고용이 증가하면서 불평등이 더욱 커졌다.
지난 30년간 대부분의 나라에서 노동 유연화의 증가는 세계화와 탈산업화라는 구조적 압력에 따른 불가피한 결과가 아니라 기업의 새로운 인사관리가 만든 결과이다. 자유시장이라는 신이 비정규직을 만든 것이 아니라 기업이 만든 것이다. 각국 정부는 기업의 요구에 따라 노동시장의 유연화를 적극적으로 추진했다. 한국에서도 김대중 정부와 노무현 정부가 노동 유연화의 정책을 도입하면서 기업의 정리해고가 가능하게 되었고 비정규직 노동자가 급속하게 증가하였다. 특히 시간제와 임시직 등 저임금 서비스 노동자의 수 급증했다. 1998년 한국의 비정규직 비율은 20% 수준이었는데, 2008년에는 50% 수준에 육박했다. 이로 인해 대한민국은 하나의 국민이 아니라 1등 국민과 2등 국민으로 분리되었다.
노동조합이 약화되면 불평등이 커진다
불평등이 커지는 직접적 원인으로 노동조합의 약화를 주목해야 한다. 노동조합의 가입율이 낮아지면서 노동자의 단체교섭 역량이 약화되고 임금 상승의 동력이 상실되었다. 2015년 발표한 국제통화기금(IMF)의 <불평등과 노동시장 제도> 보고서에 따르면, 경제정책과 기업의 의사결정에서 노동조합이 미치는 영향력이 작을수록 소득 불평등이 커지는 것으로 나타났다. 공공정책에 미치는 노조의 영향력이 약화되면서 소득 재분배가 나빠진 것이다.
토마 피케티 파리경제대학 교수와 엠마누엘 사에즈 버클리대학 경제학 교수도 1980년대 이후 완화된 금융 규제, 부자 감세와 함께 노동조합의 약화를 소득 불평등의 원인으로 지적했다. 노동조합이 약해지면서 중간 소득자의 임금은 정체된 반면 소득 최상위층에 속하는 기업 임원들은 노동조합의 견제를 받지 않은 채 지갑을 불릴 수 있다. 반대로 노동조합이 강할 경우 기업은 노동자 대표와 임금 협상을 수용하는 경향이 강했고, 노동조합은 최고경영자의 보수 결정에 일정한 영향력을 행사할 수 있다. 강력한 노동조합은 단체교섭을 통한 임금 인상과 최저 임금의 상승에게 영향을 미칠 수 있다. 그러나 노동조합이 약화되면서 노동자의 임금은 정체되고 대기업 임원의 연봉은 거침없이 위로 치솟고 있다.
아직도 한국의 노동운동은 기업별 노동조합 체제를 통해 경제적 조합주의에 머무르고 있다. 임금과 근로조건에 비해 조세와 복지에 대한 관심이 상대적으로 적다. 형식적으로 산별노조가 만들어졌지만 단체교섭은 기업별 차원에서 이루어지는 경우가 많다. 기업별 노조 체제에서 비정규직 근로자들은 체계적으로 배제된다. 사실상 비정규직은 자신의 대표가 없다. 이는 노동시장의 임금 격차를 확대하고 재분배적 사회정책을 약화시켜 사회경제적 격차를 더욱 심화시키는 요소로 작용한다.
조세정책과 사회정책이 불평등을 줄인다
앞에서 설명한대로 세계화과 기술의 변화로 인해 각국 정부의 사회지출의 필요성이 더욱 커졌다. 실업자와 빈곤층의 증가하면서 실업급여와 공공부조의 수요가 급증했기 때문이다. 1997년 외환위기 직후 한국도 복지를 확대해야 하는 압력에 직면했다. 김대중 정부는 구조조정에 따른 대량 해고에 직면한 노동조합과 타협하기 위해 복지정책을 도입하겠다고 약속했다. 그 후 김대중 정부와 노무현 정부가 집권하는 동안 한국이 복지국가의 시대로 진입한 것은 사실이다. 그러나 아직도 한국의 낮은 조세 부담율과 사회지출 비율로 인해 재분배 효과는 매우 낮다. 소득세 최고세율이 1980년 70%였던 것이 절반 수준으로 인하되는 등 소득과세의 누진성이 후퇴했다. 사회지출은 빠르게 증가했지만 아직도 경제협력개발기구 회원국 가운데 최하위권이다.
사회정책을 통한 불평등의 개선 효과는 시장소득과 가처분소득 기준 지니계수의 비교를 통해 파악할 수 있다. 가처분소득은 시장소득에서 공적 이전을 더하고, 조세를 뺀 것이다. 경제협력개발기구 36개 국가 자료를 보면, 국내총생산(GDP)의 20~30%를 복지에 지출하는 북유럽과 서유럽 국가에서 대체로 지니계수 개선 정도가 양호하다. 반면 한국은 공적 이전과 조세에 의한 지니계수의 개선 효과가 4번째로 낮다. 공적 이전과 조세가 지니계수를 거의 낮추지 못하고 있다. 지난 20년 동안 한국의 복지 지출의 규모는 지속적으로 증가했지만 불평등은 더욱 커졌다. 노동시장의 소득 불평등이 커지는 속도에 비해 너무 사회지출의 증가하는 속도가 너무 부족했기 때문이다.
대통령제와 소선거구제가 불평등을 키운다
불평등의 심화는 정치제도, 특히 선거제도와도 밀접한 관련이 있다. 미국처럼 최다 득표자를 당선자로 정하는 다수제 민주주의에서 불평등 수준이 높다. 다수제 민주주의는 대개 유력한 양당제를 만들며, 선거에서 승리한 정당이 정부를 장악하고 권력을 독점한다. 반면 선거에서 패한 정당과 지지자들은 정치 과정에서 배제된다. 결국 정권 교체의 시기마다 경쟁이 치열해지고 정당 양극화가 발생한다. 양당제는 승자 독식 정치를 만들고 사회적 약자들을 대표하는 정당이 영향력을 행사할 가능성은 낮다.
반면에 유럽 국가들은 '합의제 민주주의'의 특성을 가진다. 합의제 민주주의는 대부분 의회제, 비례대표제, 대선구제, 다당제의 특성을 가진다. 독일, 오스트리아, 스웨덴, 덴마크, 네덜란드 등 주요 유럽 국가에서는 다수당이 집권하는 경우가 드물고 대부분 연정을 구성하면서 정당의 정치적 타협이 수시로 발생한다. 노동조합 등 사회적 약자를 지원하는 복지 제도가 발전되고 빈곤과 불평등을 줄이는 통합적 사회 제도가 확대되었다. 선거에서조세와 복지가 주요 쟁점이 되며 재분배 정치가 강화된다. 합의 민주주의에서는 사회적 결속력을 높이고 사회를 통합시키는 포용의 정치가 발전한다.
한국은 미국처럼 다수제 민주주의를 유지하고 불평등 수준이 높은 편이다. 소선거구제를 통해 지역주의 정치구조가 재생산되며 선거에서 사회 복지보다 지역 개발이 관심을 끈다. 결과적으로 한국과 미국 등 양당제 국가에서 재분배 정치가 발전할 가능성은 낮으며, 노동조합과 빈곤층 등 사회적 약자를 무시하는 배제의 정치가 강화된다.
위기에 직면한 민주주의
위에서 보았듯이 불평등이 증가하는 원인은 다양하다. 이러한 거대한 변화의 동력이 모두 인간의 외부에 있는 강력한 힘에 의해 이루어진다고 생각할 수 있다. 그러나 세계적 차원이나 국내의 경제와 정치체계의 변화도 모두 사람이 결정하는 것이다. 세계화는 각국 정부, 국제기구, 초국적기업이 주도하여 이루어지는 사회변동이다. 기술의 변화도 각국 정부, 기업, 기술 개발자의 결정에 의해 이루어지는 것이다. 노동조합의 약화도 다수제 민주주의도 모두 우리가 만든 인공적 결과이다.
이러한 변화가 발생한 원인을 자세히 살펴보면 저절로 이루어진 자연적 결과가 아니라 부자와 가난한 사람의 힘의 균형이 깨지면서 만들어진 것이라는 것을 알 수 있다. 이러한 과정에 가장 극명하게 나타나는 것은 바로 정부의 정책결정 과정이다. 노동조합이 약화되고 노동자를 대변하는 정당의 영향력이 작아지면서 정치권에서 기업과 부자를 옹호하는 힘의 균형이 기울기 시작했다. 기업의 지지를 받는 보수적 정부가 주도하는 노동시장의 유연화와 재분배 장치의 약화가 사회를 분열시킨다. 부유층이 경제 제도를 지배하여 정부 정책을 좌우하면서 민주주의를 훼손하고 있다는 경고에 귀를 기울여야 한다. 한국에서도 2016년 최순실 게이트의 부패 스캔들에서 볼 수 있듯이 지나치게 비대한 재벌 대기업이 민주주의를 위협하고, 정부는 보통사람에게 손해를 끼치며 소수의 경제 엘리트의 이익만 보장하고 있다.
우리는 불평등을 심화시키는 정당의 성격, 정부와 노동조합의 권력 관계, 그리고 재분배 장치와 사회정치 제도의 효과를 주목해야 한다. 2014년 옥스팜 보고서 <소수를 위해 일하기>에서 지적된 대로 전 세계적으로 불평등이 커지는 이유는 부자에게 편향된 정책, 조세 회피, 가난한 사람을 위한 복지를 삭감하는 긴축 정책 등이다. 이제 부유층과 기업인이 모이는 세계경제포럼(WEF)에서도 세계의 가장 심각한 위험으로 '소득 불평등'을 지적하고 있다. 2012년 국제노동기구(ILO)가 발표한 '임금 주도 성장론' 제목의 보고서가 발표되면서 국제사회에서 소득 불평등을 줄이는 정책이 장기적으로 경제성장에 도움이 된다는 주장이 호응을 얻고 있다.
새로운 정부의 정책 변화가 필요하다
노벨 경제학상 수상자인 미국 경제학자 조지프 스티글리츠는 <불평등의 대가>에서 미국 경제가 불평등의 심화로 인해 장기적으로 생산성과 효율성이 감소하고 경제 성장이 둔화되는 값비싼 대가를 치르고 있다고 비판했다. 스티글리츠는 성장과 분배가 상호 대립하는 것이 아니라 상호 보완적 기능을 수행한다고 강조했다. 그는 하위계층과 중위계층의 소득이 늘면 모든 계층이, 심지어 상위계층도 그 혜택을 얻을 수 있다고 주장하였다.
스티글리츠는 지금이라도 경제 회복을 위해서는 부유층 세금을 증대하고, 교육과 직업훈련, 환경 친화적 기술, 연구개발 등에 더 과감한 정부 투자가 필요하다고 역설한다. 이러한 정책 변화를 위해서는 국가의 적극적 역할이 필수적이다. 한국의 정치인들이 그의 말에 귀를 기울여야 한다.
이 글에 관한 자세한 논의는 김윤태의 <불평등이 문제다: 대한민국 99%의 내일을 위한 전략>(휴머니스트, 2017년 9월 출간예정)을 보기 바랍니다.
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