우리나라의 노후 빈곤은 말이 필요 없을 정도로 심각하다. 2015년 5월에 발표된 OECD 통계보고서에서 49.6%이라는 참혹한 수치가 나왔다. 10만 명당 70세 이상 노인자살률은 116.2명으로 6.3명인 영국의 18배가 넘는다. 선진국 중 노인빈곤율이 상대적으로 높은 나라인 그리스가 7.6명이니 한국은 진정한 '노인지옥'이다.
한국의 공적연금은 GDP의 2.1%1)에 불과하다. 참고로 OECD 평균은 7.8%이다. 문제는 적은데다가 심각할 정도로 불평등하다는 점이다. 2013년 기준으로 공적연금 총 지급액이 약 32조원인데 이 중 전체 국민/기초연금 지급액이 17조 1000억 원, 소수의 공무원, 교사, 군인 은퇴자에게 15조 원이 지급됐다. 턱없이 적은 공적연금인데다 60세 이상 인구의 5.3% 수준인 특수직역연금 은퇴자가 전체 공적연금의 47%를 차지하는 어처구니없는 구조가 존속하고 있다2). 더군다나 해당연도 공무원연금 수급자의 24%, 군인연금 수급자의 30%는 채 60살도 안 된 '젊은'이들이었다.
즉, 한국 연금제도의 혁신은 전체 공적연금의 파이를 키우는 것과 더불어 심각한 불평등구조를 해소하는 것이 주 방향이 되어야 한다.
절대 노후빈곤문제 해결을 위해 가장 시급한 것은 기초연금 강화이다. 국민연금이 나름 좋은 제도라고 하지만 아무리 명목소득대체율을 높이고 보장성을 강화한들 현재 노인세대와는 하등 상관없는 문제다. 그렇기에 기초연금을 올리는 것은 별도의 목적세를 신설해서라도 즉각 실행해야 할 사안이다.(☞관련 기사: "600원만 더 주세요, 40만 원 드릴게요!")
이번 글에서는 2200만 명이 가입되어 있으며, 시행 30년 차를 맞이하면서 보편적인 공적연금으로 자리 잡은 '국민연금' 개혁을 중심으로 얘기하도록 하겠다.
Ⅱ. 국민연금 하나로! 연금 간 벽을 허물자
서두에서 얘기했듯이 우리나라는 공적연금의 규모도 적은 데다가 그 지급의 불균형도 매우 심각한 상황이다. '국민연금 하나로'는 사회보험 공적연금들을 기본적으로 '국민연금'으로 통합해 차별적 연금구조를 해소하고 소득재분배 기능을 높여 모든 국민연금 가입자의 실질 소득대체율을 향상시키자는 혁신 계획이다.
(1) 국민연금과 공무원연금(특수직역연금) 통합
우리나라 사회보험 공적연금은 국민연금과 4개의 특수직역연금(공무원, 사학, 군인, 별정우체국)이 존재한다. 현재 국민연금의 보험료율은 9%이고 특수직역연금은 2016년 기준 16%이다. 참고로 특수직역연금 가입자의 평균소득은 491만 원으로 210만 원인 국민연금의 2.3배 수준이며, 가입자평균소득이 국민연금 소득상한액(434만 원)보다도 60만 원 가까이 높다. 즉 '우량고객'만을 위한 연금이 별도로 존재하는 형국이다.
'국민연금 하나로'는 9%의 보험료율에 대해선 공무원, 교사, 직업군인 모두 '국민연금'으로 일원화하자는 내용이다. 그리고 공무원 등이 납부하는 부가적인 보험료에 대해선 퇴직수당과 통합해 3층 연금인 ‘퇴직연금’을 운용해 부가적으로 지급하는 시스템으로 바꾸면 된다. 현재 '공적연금 연계제도'가 시행 중에 있기 때문에 약간의 제도보완만 된다면 단시일 내 실현 가능하다.
(2) 소득상한액 전면인상 또는 폐지
우리나라 국민연금은 2017년 기준 소득상한액이 434만 원에 불과하다. 2014년 기준으로 직장가입자 중 18% 이상이 소득상한액 초과자일 정도로 소득상한액이 지나치게 낮다. 시간당 최저시급이 487원이던 1988년 소득상한액이 200만 원이었고 1995년에 360만 원이었던 걸 감안한다면 턱없이 낮은 수준이다.
1988년 200만 원을 2014년 물가로 환산하면 1100만 원 수준이다. 더불어 여타 사회보험제도들을 살펴보면 고용·산재보험은 아예 소득상한액 자체가 없고 건강보험은 월 7810만 원에 이른다. 이토록 지나치게 낮은 소득상한액 때문에 국민연금 가입자 평균소득은 월 210만 원으로 강제하향되는 결과를 초래하고 이는 전체 연금수급자, 특히 저소득층의 연금수급액에 타격을 주고 있다. 소득상한액 전면인상 또는 폐지는 국민연금 강화에 있어 핵심 과제이다.
참고로 2010년 이전까지 공무원연금은 소득상한액이 없었고 2015년 기준 840만 원이다. 이로 인해 공무원연금 수급자 중 판검사 등을 오래한 일부 퇴직자들은 월 700만 원을 넘나드는 초고액 연금을 받고 있다. 2016년 기준 공무원연금 소득상한액 규정이 평균소득 1.8배에서 1.6배로 바뀌면서 현재 소득상한액은 786만 원이다.
(3) 그 외 국민연금 강화를 위한 여러 가지 방안들
"사용자나 가입자가 신고한 소득월액이 (중략) 고시된 상한액보다 많으면 그 상한액을 기준소득월액으로 한다."
이 얘기는 월급이 500만 원을 받건 1000만 원을 받건 소득상한액인 434만 원 이상에 대해서는 강제로 434만 원으로 햐향하고 이 값을 평균소득 반영의 기준으로 삼는다는 얘기다. 이 규정을 바꿔 소득상한액 이상 가입자에 대해선 실제 소득 그대로 국민연금 A값 반영에 산입해야 한다. 이렇게 된다면 A값은 상당히 정상화 될 수 있다.
참고로 몇 년 전 통계지만 건강보험 직장가입자 중 공무원, 교사를 제외한 일반 사업장 가입자만 추려 계산하더라도 평균 월 소득이 300만 원을 넘는다(공무원 교사 포함 시 328만 원).
2016년부터 공무원연금에 소득재분배 기능이 포함됐다. 공무원연금 지급률(2016년 기준 연 1.878%) 중 절반을 초과하는 1%를 가입자간 소득재분배를 위해 '전체 가입자 평균소득'을 반영한다. 공무원연금도 소득상한액이 존재하지만 평균소득을 산출할 때는 상위 소득자의 '실제 소득'을 반영하여 평균값을 산출한다. 이로 인해 국민연금과 공무원연금 간 형평성 문제가 발생하게 됐다. 즉 국민연금의 잘못된 가입자 평균소득 산정 규정을 바꿔야 할 정당성은 명백하다.
- 고용보험료 방식의 기업책임강화 : 고용보험은 실업급여 부분에 대해선 노사가 0.65%씩 총 1.3%를 부담하고 고용안정 및 직업능력사업비는 사측이 전액 부담하는데 기업규모별로 차이가 난다(0.25%~0.85%). 그러나 고용보험료 부담비율이 높다는 이유로 더 많은 고용보험의 서비스를 해당노동자(실업자)에게 제공하지는 않는다. 즉 능력만큼 내고 혜택은 골고루 제공된다. 국민연금의 경우도 기업부담을 높이는 게 필요하며, 그 방식은 고용보험과 같이 기업의 지불능력에 따라 차등해 적용하는 것이 합리적이다. 물론 이와 상관없이 소득대체율은 가입자 모두에게 공평하게 적용되어야한다. 이렇게 된다면 연금 재정 강화에도 큰 도움이 된다.
- 60세 이상 직장가입 허용 : 국민연금 수급연령이 계속 늦춰지고 있으며 1969년생부터는 65세가 수급연령이다. 그러나 현재 국민연금은 60세부터 직장 가입 자체가 안 된다. 하지만 많은 이들이 환갑이 지나서도 자신의 노동력을 팔아 생활하고 있다. 더불어 우리나라는 국민연금 가입기간이 전반적으로 짧다. 그러다 보니 명목소득대체율과 실질소득대체율 간 괴리가 더욱 크다. 60세 이후에도 연금수급시점까지 직장가입이 가능하도록 하여 더 적은 부담으로 연금가입기간을 늘리고 기업 부담분을 자연스럽게 키우자.
- 소득상한액 인상과 '받는 돈' 한계 설정 : 만약 국민연금의 보험료 납부 소득상한을 대폭 올린다면 고소득자는 보험료도 많이 내지만 받는 연금도 그만큼 많다. 따라서 합리적 기준에 의거한 <연금 수령 상한액> 설정이 필요하다. 참고로 고용보험료의 경우 소득상한이 없어 철저히 소득에 비례해 납부한다. 그러나 고용보험의 대표적 현금 급여인 실업급여, 육아휴직급여 등은 지급상한이 100~150만원 수준이며, 건강보험 역시 '능력에 따라' 납부하고 '필요한 만큼' 지원받는다. 산재보험도 마찬가지다. '내는 돈' 측면에서 소득상한액을 높이거나 폐지하고, '받는 돈' 측면에서 상한액을 제대로 설정한다면 연금재정 강화와 함께 연금의 재분배 기능 확대를 위한 비용마련 효과를 동시에 거둘 수 있다.
소득상한액 폐지 시 예상되는 국민연금 보험료 수입 증대는 엄청나다. 금융감독위원회 부위원장을 역임한 이동걸 박사가 국세청 자료를 통해 추산한 결과에 따르면 소득상한액 폐지 시 국민연금은 2080년까지 투자수익 포함 6305조 원의 기금확보가 가능하다고 전망했다.(☞관련 기사 : 국민연금, 이렇게 개혁하자)
이러한 보험료 수입은 '국민연금의 적정 하한선 보장', '사각지대 해소 지원' 등 제대로 된 국민연금을 만드는데 적극 활용할 수 있으며, 연금재정 안정에도 꼭 필요하다.
(4) '국민연금 하나로'의 효과
최근 국민연금 명목소득대체율 50% 논란이 있었다. 물론 지나치게 낮은 소득대체율 때문에 이를 정상화시키는 것은 필요할 수 있다. 그러나 이는 국민연금의 강화라는 측면에서 반쪽짜리 대안이다. 국민연금 강화의 핵심은 가입자평균소득 A값을 어떻게 올릴 것이냐에 집중되어야한다.
명목소득대체율을 올리면 그 효과는 시일이 한참 지나서야 나타난다. 보험료도 당연히 많이 올려야 한다. 그리고 인상률이 소득과 상관없이 동일하므로 저소득층일수록 늘어나는 절대 금액이 적다. 그러나 A값을 올리면 연금수급이 코앞에 있는 장년 및 노년층에게도 혜택이 돌아가며 '정액'으로 연금수급액이 올라가므로 저소득층일수록 상승률이 높다.
가입자 평균소득(A값) 인상과 명목소득대체율 인상의 효과 비교는 <표2>와 <표3>을 보면 쉽게 이해가 된다.
Ⅲ. 연금통합, 더 이상 미룰 수 없는 과제
지금까지 공적연금에 대한 사회적 논의는 먼 훗날 기금고갈을 대비해 소득대체율을 얼마나 낮추느냐, 공무원과 군인연금에 투입되는 엄청난 적자보전을 얼마나 줄이느냐 등 다소 지엽적 시각에서 논의가 진행되어왔다.
그러나 연금은 단지 숫자로 표현되는 지표가 아니며 우리 국민의 삶이 달린 '전 국민 노후 월급'이다. 이제 개별 공적연금제도에 한정된 것이 아니라 기초연금, 국민연금 및 4개의 특수직역연금(공무원, 군인, 사학 등)을 아우르며 통합적 관점에서 전면적인 개혁 과정을 모색하고 실질적 노후보장성을 강화하는데 초점을 맞춰야한다.
과거 건강보험의 전신인 의료보험은 직장과 지역, 공무원교사로 서로 나눠 운영되었다. 지역가입자는 직장이나 공무원 등에 비해 더 많은 보험료율을 적용받았다. 그러나 김대중 정부 시절 '능력만큼 기여하고 필요한 만큼 보장받는' 사회보험의 일반원칙에 입각해 의보통합을 추진했다. 그 과정에서 격렬한 통합 반대운동과 노동조합의 총파업 투쟁 등에도 불구하고 의료보험 통합을 단행하였으며 현 건강보험 제도의 기틀을 마련했다.
공적연금도 마찬가지이다. 모든 직장인들과 자영업자, 가정주부까지 가입하는 보편적 공적연금인 국민연금이 있는 상황에서 공무원과 군인과 사립학교 교직원을 위한 별도의 연금체계가 '병립적'으로 존재하는 것은 연금의 재분배 기능을 저해하며 노후세대 안에서 상대적 박탈감만 초래하고 있다. 이웃 나라 일본도 중국도 공무원연금을 폐지하고 국민연금으로 단일화했다. 연금의 원조 국가인 다수의 선진국들 역시 기존 공무원연금과 국민연금과의 차이를 거의 없애거나 일원화하는 추세이다.
GDP대비 13.1%를 공적연금에 사용하는 그리스의 노후빈곤율이 GDP대비 5.1%를 쓰는 네덜란드에 비해 약 10배 이상 높다. 그리스와 네덜란드의 다름은 결정적으로 '평등함의 차이'에서 비롯된 바가 크다.
이제 결단할 때가 왔다. 세계에서 가장 빠르게 진행되는 고령화와 심각한 노후빈곤은 사회공동체 연대의 원리로 해결해야 한다. 공정하고 평등한 연금제도를 정착시켜야 필연적으로 늘어날 복지에 따른 조세부담을 함께 책임질 '합의'도 가능하다. 연금뿐만 아니라 고용·산재보험 역시 마찬가지다. 사회적 영향력이 크고 소득과 고용안정성이 높은 특수직역연금 가입자들이 함께해야 제도의 강화와 사회연대 실현에 한층 다가설 수 있다.
빈곤과 차별을 양산하는 한국의 공적연금, 이제 새 판을 짜자! 그 시작이 바로 공무원 등 특수직역연금 폐지와 '국민연금 하나로'이다.
각주
1) 출처 : OECD, Pension Markets In Focus 2013
2) 2013년 기준으로, 이후 기초연금이 20만 원으로 인상되면서 다소 개선은 되었다.
3) 해당년도 공무원연금에 대한 적자보전액 3조727억 원, 군인연금 1조3431억 원, 합계 4조4158억 원
4) 가칭 '공무원퇴직연금' 운용은 수지균형달성을 원칙으로 함. 기존 공무원연금 수급자로 인한 적자보전에 대해서는 국가책임 유지(단 공적연금수입 과세강화, 군인연금 포함한 기수급자 연금 인상 중지조치 연장 필요)
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