한미 양국이 남한에 사드(THAAD‧고고도 미사일 방어 체계)를 배치하기로 결정하고 나서 온 나라가 시끌시끌합니다. 사드의 효용성부터 전자파, 중국과의 외교 마찰, 배치 과정의 사회적 합의 등 사드를 둘러싼 다양한 논쟁이 광범위하게 펼쳐지고 있습니다.
<프레시안>은 '논쟁 지점이 너무 많아서 도대체 뭐가 문제인지 모르겠다!'고 생각하시는 독자 여러분을 위해 사드 문제를 일목요연하게 정리한 참여연대 평화군축센터의 이슈 리포트를 소개합니다.
참여연대는 지난 1일 '사드(THAAD) 배치에 관한 정부의 12가지 거짓 주장을 반박한다'는 제목의 이슈 리포트를 통해 '어쨌든 사드는 도움이 된다'는 식의 주장만 하고 있는 정부의 태도에 문제를 제기하고, 12가지 쟁점 사항에 대한 정부 주장의 오류와 한계점을 검증‧반박했습니다.
열 번째 순서로 국회의 동의 없이도 사드를 배치할 수 있다는 정부 주장의 문제점을 짚어봤습니다. 사드 배치 협의가 그 자체로 조약은 아니지만 분명 조약의 성격을 가지고 있고, 그렇다면 헌법상 국회의 동의를 받는 것이 필요하다는 설명입니다.
사드 배치 결정 과정은 불투명하고 일방적이었다
2014년 6월, 커티스 스캐퍼로티 주한 미군 사령관이 미 국방부에 사드 전개를 요청했다고 밝혔다. 그 후 지금까지 모든 과정은 더할 나위 없이 불투명하고 일방적이었다. 사실 미군이 부지 조사를 마쳤다는 언급이 나온 것은 이미 지난 2015년이었다. 한국 정부만 부인해왔을 뿐이다.
사드 한국 배치는 공동 실무단이 건의안을 마련해 한미 양국 국방부 장관이 '승인'하는 '주한 미군 전력 운용 통보 및 협의'라는 방식으로 결정되었다. 그러나 공동 실무단 운영 결과 보고서가 나오기도 전에 지난 7월 8일 양국은 사드 배치 결정을 발표했다. 사드의 구체적인 운용 계획이나 절차도 확정되기 전이다.
한미 협의의 성격이 조약인지, 협정인지, 약정인지, 무엇인지 정확하지 않은 상황이다. 사드 배치 협의를 위한 한미 공동 실무단 약정서의 내용 역시 공개되지 않았다.
안전 보장에 관한 조약, 중대한 재정적 부담 지우는 조약 등에 해당…국회 동의 밟아야
대한민국 헌법 제60조 제1항은 "국회는 상호 원조 또는 안전 보장에 관한 조약, 중요한 국제 조직에 관한 조약, 우호 통상 항해 조약, 주권의 제약에 관한 조약, 강화 조약, 국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 조약 또는 입법 사항에 관한 조약의 체결·비준에 대한 동의권을 가진다"고 명시한다.
한편, 사드 배치 협의는 외교부가 발간한 <알기 쉬운 조약 업무>와 '조약법에 관한 비엔나 협약'을 바탕으로 봤을 때 조약으로 규정할 수 있다. '① 국제법 주체인 한미 양국이 ② 토지 공여와 시설 건설, 무기 체계 도입이라는 권리·의무 관계를 창출하기 위하여 ③ 한미 공동 실무단의 운영 결과 보고서 등 서면 형식으로 체결하며 ④ 국제법에 의하여 규율되는 합의'로 조약의 성격을 갖춘다고 볼 수 있다.
따라서 사드 배치 결정은 한미 양국이 안전 보장에 관한 조약, 중대한 재정적 부담을 지우는 조약을 체결하는 것에 해당한다. 사드 배치가 한반도 평화와 시민의 안전에 직결된 사안임은 말할 것도 없으며, 토지 수용 등을 통해 신규 부지와 시설을 제공하는 것은 재정적 부담이기 때문이다. 헌법상 국회의 동의를 받아야 할 사안이다.
현행 헌법은 조약 체결권을 대통령 전속 권한으로 규정하고 있다. 이에 헌법 제60조 제1항은 국가의 이익과 국민의 권리 의무에 중요한 영향을 줄 수 있는 조약에 한하여 최소한의 통제를 하려는 의도를 가진 것이다.
다만 국회의 동의를 받아야 한다고 열거된 조약이 지나치게 추상적이고 포괄적이라서 어떤 조약이 국회의 동의를 받아야 하는지 여부가 불분명한 경우, 국회의 동의를 구하는 쪽으로 해석해야 한다. 국회의 동의는 조약의 체결에 있어 '민주적 통제를 통해 조약의 국내법적 효력을 정당화 내지 강화'시켜주기 때문이다. '조약법에 관한 비엔나 협약' 역시 '의심스러울 경우에는 국가 주권을 덜 침해하는 방향으로' 조약을 해석‧적용해야 한다고 보고 있다.
관련하여 참고할 수 있는 사례는 주한 미군 재배치와 관련한 연합토지관리계획협정(LPP)과 용산기지이전협정(YRP) 체결이다. 2002년 LPP 체결, 2004년 LPP 개정과 YRP 체결 당시 모두 국회의 비준 동의 과정이 있었다. 당시 법제처는 두 협정에 대한 심사 결과에서 두 협정 모두 "안전 보장에 관한 조약, 국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 조약, 입법 사항에 관한 조약"에 해당하므로 국회의 동의를 얻어야 한다고 명시했다.
지난 7월 11일 국회 국방위원회 전체회의에서 한민구 국방부 장관은 "2004년 것은 대규모 사업이라서 그렇게 한 것"이라고 항변했지만, 이는 법제처의 해석을 제대로 이해하지 못한 발언이다.
그동안 정부 당국은 주요한 결정을 조약이 아닌 형식으로 처리하여, 국회 동의 절차를 우회하는 경우가 많았다. 2006년 한미 전략적 유연성 합의는 한미상호방위조약에 위배됨에도 한미 외무장관 공동 성명으로 발표되었다.
2014년 한미안보협의회의(SCM) 공동 성명 역시 국회가 비준한 동의안을 양국 국방부 장관이 뒤집은 사례다. 국회 동의 절차도 없이 한미 연합사와 동두천 210 화력여단 잔류를 합의하여 기존 협정(LPP, YRP) 내용을 수정해버린 것이다.
2014년 한-미-일 군사정보공유약정도 마찬가지다. 정부가 임의로 국가 간 약정 형식으로 체결하여 국회 권한을 훼손했다. 당시 입법조사처가 '군사 기밀을 법적 구속력이 없는 약정 형식으로 공유하는 것은 국내법에 저촉되어 적합하지 않다'고 위법성을 지적하기까지 했지만, 약정 체결은 일사천리로 이루어졌고 국회에는 사후 통보되었다.
지난해 12월 일본군 위안부 문제에 대한 오랜 정책 기조를 뒤집은 합의를 한일 정부가 공식 문서도 없이 기자 회견으로 처리한 것 역시 그 예이다. 주한 미군 방위비 분담금 특별 협정의 경우도 2년 단위로 협정을 체결하던 것에서 2009년부터는 유효 기간을 5년으로 체결하여 국회의 통제권을 더욱 약화시켰다.
정부는 사드 배치가 한미 상호방위조약에 의해 이루어지는 것이기 때문에 국회 동의가 필요하지 않다는 입장이다. 그러나 사드 한국 배치는 단순히 무기 체계 하나를 추가하는 것이 아니라, 미국 MD 참여를 공식화하는 중대한 결정이다. 행정부의 일방적인 결정으로 강행되어서는 안 된다. 국회의 검증과 동의 절차가 반드시 필요하다.
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