공주대, 한국방송통신대, 경북대 등 국립대학에서 총장 공석 상태가 장기화되면서 대학경쟁력이 크게 훼손되고 있다. 서울행정법원과 서울고등법원은 교육부의 총장 임용제청 거부처분이 행정절차법을 위반한 위법적 행위이며, 대학의 자율성과 국민의 공무담임권을 보장한 헌법적 가치를 유린하는 폭거라고 판결했다. 교육부는 사법부의 판결을 무시하고 대법원에 상고하여 대학사회를 혼란에 빠뜨리고 있다. 교육부의 총장 임용제청 거부조치는 현 정부의 국정과제인 ‘비정상의 정상화’를 정면으로 부정하는 것으로 보수언론에서조차 조롱거리가 되고 있다. 교육부가 대법원 상고를 즉각 포기하고 국립대학의 1순위 총장임용후보자를 대통령에게 조속히 임명제청하는 것만이 비정상적인 국립대학 총장임용 사태를 정상화하는 길이다. 필자 주
국립대학 총장 공석 장기화로 대학경쟁력 훼손
국립대학 총장 공석 상태가 장기화되고 있다. 한국방송통신대는 6개월째, 경북대는 7개월째, 공주대는 13개월째, 한국체육대는 24개월째 총장 없이 학사운영을 하고 있다. 한두 곳도 아니고 네 개 대학에서, 더군다나 대한민국을 대표하는 지역거점국립대학인 경북대조차 총장 공석 사태가 장기화되고 있는 것은 전례 없는 비정상적인 일이다. 총장이 전권을 행사하는 국립대학의 운영체제를 고려할 때 총장 공석의 장기화는 학사운영의 차질을 넘어 대학경쟁력의 훼손이라는 비극적인 결과를 낳을 것이라는 우려가 높아지고 있다.
국립대학 총장 인사파행의 장기화는 전적으로 교육부 책임이다. 경북대는 2014년 10월 17일 제반 법령 및 학칙‧규정에 따라 선거를 실시하여 김사열 교수를 1순위 후보자로, 김상동 교수를 2순위 후보자로 선정한 후 교육부에 총장임용후보자 추천을 요청했다.
이에 대해 교육부는 12월 16일 "교육공무원 인사위원회 심의를 거쳐 경북대에서 추천한 총장임용후보자를 대통령에게 임용제청하지 않기로 했다"며 "총장임용후보자를 재선정하라"고 통보했다. 12월 18일 경북대 교수회는 교육부에 임용제청 거부 사유를 밝혀줄 것을 요구했지만 교육부로부터 사유를 공개할 수 없다는 통보를 받았을 뿐이다. 12월 30일 경북대 1순위 총장임용후보자 김사열 교수가 다시 교육부에 정보공개를 요청했지만, 2015년 1월 19일 법적 시한까지 교육부는 아무런 회신도 하지 않았다. 이후 교육부는 2월 23일 또 다시 경북대에 "총장임용후보자를 재선정하라"는 공문을 보내 불법행위를 강요하며 대학사회를 혼란에 빠뜨리고 있다.
경북대에서 일어난 교육부의 총장 임용제청 거부 사태는 2년 전에는 한국체육대에서, 1년 전에는 공주대에서, 6개월 전에는 한국방송통신대에서 판박이로 되풀이되었다. 이처럼 교육부는 국립대학이 적법한 절차에 따라 뽑은 총장후보자의 임용을 아무런 이유도 밝히지 않은 채 거부하고 있는 것이다. 이에 따라 임용제청을 거부당한 대학 및 지역 사회의 반발도 거세지고 있다. 공주대와 한국방송통신대 및 경북대에서는 교수, 학생, 직원, 동문이 교육부를 규탄하는 집회와 시위 및 서명운동에 나서고 있고, 교정 곳곳에서 임용제청 거부를 철회하라는 성명서가 배포되고 현수막도 내걸리고 있다. 3개 국립대학의 1순위 총장 후보자들은 “임용제청 거부처분을 취소해 달라”며 교육부장관을 상대로 행정소송을 제기하며 법적 대응에 들어갔다. 3개 국립대학 교수들은 국립대학총장임용정상화 공동대책위원회를 결성하여 국회와 정부 및 언론을 상대로 교육부의 총장 임용제청 거부처분의 부당성을 홍보하고 있다. 교육과 연구에 전념해야 할 국립대학이 총장 임용제청 거부라는 교육부의 비정상적인 행정처분의 덫에 걸려 교육과 연구 경쟁력을 소진하고 있는 것이다.
교육부의 총장 임용제청 거부는 행정절차법 위반한 위법적 조치
현재 공주대, 한국방송통신대, 경북대의 1순위 총장임용후보자들이 교육부 장관을 상대로 제기한 총장 임용제청 거부처분 취소청구 소송의 진행 상황은 다음과 같다. 공주대 김현규 교수가 제기한 소송에서는 2014년 9월 30일 서울행정법원이 원고 승소판결을 내렸고, 2015년 1월 21일 항소심에서도 서울고등법원이 원고 승소판결을 내렸다. 교육부는 이에 불복해 다시 2015년 3월 27일 상고이유서를 접수한 상태다. 한국방송통신대 류수노 교수가 제기한 소송에서는 2015년 1월 22일 서울행정법원이 원고 승소판결을 내렸고, 경북대 김사열 교수가 제기한 소송은 2015년 3월 26일 현재 서울행정법원에서 피고 측 1차 변론이 이루어진 상태다.
재판 과정에서는 세 가지 쟁점이 부각되었다. 첫째 교육부의 총장 임용제청 거부처분이 행정소송의 대상이 될 수 있는가, 둘째 교육부가 아무런 사유도 밝히지 않고 총장 임용제청을 거부한 것이 위법한 행위인가, 셋째 총장 임용제청 거부처분이 대학의 자율성과 국민의 공무담임권을 보장하는 헌법적 가치를 침해하는 행위인가 하는 것이다. 여기서는 먼저 첫째, 둘째 문제에 대해 살펴보겠다.
공주대 김현규 교수가 교육부장관을 상대로 총장 임용제청 거부처분 취소청구 소송을 제기하자 교육부는 총장 임용제청 거부처분이 행정기관 상호간의 내부적인 의사결정과정에 불과한 것이기 때문에 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 않는다고 주장했다. 또한 행정소송을 제기한 김현규 교수가 사건과 관련하여 직접적으로 구체적인 이익을 가진 당사자가 아니기 때문에 원고 적격이 인정되지 않는다며 소송 자체가 부적법하다고 항변했다.
그러나 서울행정법원은 교육부의 총장 임용제청 거부처분이 대통령에게 임용제청할 총장임용후보자를 정하기 위한 행정기관 상호간의 내부적인 의사결정과정에 불과한 것이 아니라, 총장임용후보자로 지원하여 교육공무원법에 따른 소정의 절차를 거쳐 해당 대학에 의해 총장임용후보자로 추천된 지위를 획득한 원고의 공직취임권을 배제하는 행정청의 행위이기 때문에 행정소송의 대상이 되는 행정처분으로 보는 것이 타당하다고 판단했다. 또한 해당 대학에 의해 총장임용후보자로 추천됨으로써 교육공무원법상 대통령에게 총장임용후보자로 임용제청 될 수 있는 자격을 갖추었음에도 불구하고 교육부장관에 의해 임용제청이 거부되어 공직취임의 최종 기회가 박탈된 원고에게는 항고소송의 원고 자격도 인정된다고 보았다.
서울행정법원은 행정절차법 제23조 제1항에 행정청이 처분을 내릴 때 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있는 것은 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다고 보았다. 그런데 총장임용후보자는 교육부장관이 어떤 근거와 이유로 총장 임용제청을 거부했는지 전혀 알 수 없어 그에 불복하여 행정구제절차를 밟는 데 커다란 지장을 받고 있기 때문에 총장 임용제청 거부처분은 행정절차법 제23조 제1항을 위반한 것이라고 판결했다. 더 나아가 사전통지 및 의견청취의 기회를 제공하지 않아 행정절차법 제21조, 제22조도 위반했다고 판단했다.
결국 서울행정법원은 2014년 9월 30일 판결에서 “원고에 대한 공주대 총장 임용제청 거부처분을 취소한다”고 선고했다. 2015년 1월 22일 서울행정법원은 한국방송통신대 1순위 총장임용후보자 류수노 교수가 교육부장관을 상대로 제기한 행정소정의 판결에서도 “원고에 대한 한국방송통신대 총장 임용제청 거부처분을 취소한다”고 선고했다.
2015년 1월 21일 서울고등법원은 공주대 김현규 후보자가 제기한 총장 임용제청 거부처분 취소청구 소송 항소심에서도 원고 승소 판결을 내렸다. 재판부는 총장후보자의 개인적 비위 사실을 구체적으로 밝히게 되면 개인의 명예를 훼손하게 되어 구체적 사유를 밝힐 수 없다는 교육부의 주장을 받아들이지 않았다. 서울고등법원은 임용제청 거부 사유를 합리적인 범위에서 구체적으로 밝히는 것이 공정하고 투명한 법치행정의 원리에 부합하는 것이며, 당사자나 대학에 대해서도 불필요한 오해나 혼선을 줄일 수 있다고 판단했다.
이처럼 사법부는 교육부의 총장 임용제청 거부처분이 교육공무원법에 따라 해당 대학의 총장임용후보자로 추천된 교원의 공직취임권을 배제하는 행정청의 행위이기 때문에 마땅히 항고소송의 대상이 된다고 보고, 교육부장관이 근거와 이유를 밝히지 않고 총장 임용제청을 거부한 것은 행정절차법을 위반한 위법 행위라는 점을 분명히 했다. 사법부는 여기서 멈추지 않고 총장 임용제청 거부처분이 대학의 자율성과 국민의 공무담임권을 보장하는 헌법적 가치를 침해하는 폭거라는 점도 명확히 했다. 이제 이 문제에 대해 살펴보겠다.
교육부의 총장 임용제청 거부는 대학자치 침해하는 위헌적 폭거
대한민국 헌법은 공무담임권과 대학의 자율성을 보장하고 있다.(제25조, 제31조 제4항) 공무담임권은 비선출직 공무원의 경우 능력‧전문성‧적성‧품성 등에 따라 균등하게 공직취임의 기회가 보장되어야 하고, 합리적 이유 없이 공직취임의 기회가 박탈되어서는 안 된다는 것을 그 내용으로 하고 있다. 대학의 자율성은 대학구성원 자신이 공권력 등 외부세력의 간섭을 배제하고 대학을 자주적으로 운영하여 진리탐구와 지도적 인격의 도야라는 대학의 기능을 충분히 발휘할 수 있게 하려는 것으로, 이는 헌법 제22조 제1항에 규정된 학문의 자유를 확실히 보장하기 위해 대학에 부여된 헌법상의 기본권이라 할 수 있다. 대학이 총장임용후보자를 선출하여 교육부장관에게 추천하는 것은 대학자치의 본질적인 내용에 포함되는 것으로 인정되고 있다.
교육공무원법 제24조 및 교육공무원 임용령 제12조는 대학의 자율성을 보장하기 위해 대학의 장 후보자를 선정할 때는 ‘해당 대학 교원의 합의된 방식과 절차’에 따라 선정하도록 규정하고 있다. 교육공무원법령은 또한 대통령이 대학의 장을 임용함에 있어 해당 대학의 추천, 교육부장관의 제청의 과정을 거치도록 법제화하는 한편, 대학총장 추천위원회를 법정기구화하고, 추천위원회의 구성방법, 총장후보자의 선정방법, 추천할 총장후보자의 수 등에 대해서도 규율하고 있다.
헌법 제25조, 제31조 제4항, 교육공무원법 제24조 제1항, 제2항, 제5항 등을 종합해 보면, 교육부 장관은 해당 대학이 추천한 총장후보자를 반드시 대통령에게 임용제청해야 하는 것은 아니지만, 교육부 장관이 총장후보자를 자의적으로 배제시키고 해당 대학이 추천하지 않은 사람을 대통령에게 임용제청할 수는 없으며, 또한 대통령도 교육부 장관에 의해 제청되지 않은 사람을 해당 대학의 장으로 임용할 수는 없다. 교육부장관은 총장후보자의 임용제청 여부를 결정할 때 추천의 적법성이나 총장후보자의 능력‧전문성‧적성‧품성 등에 대해 공정히 심사할 의무가 있고, 해당 대학과 총장후보자도 교육부 장관에게 재량권의 일탈, 남용이 없는 적법한 심사를 요구할 권리를 가진다.
결국 교육부 장관이 총장임용후보자를 대통령에게 임용제청하지 않는 것은 해당 대학과의 관계에서 볼 때 교육공무원법에 의해 구체화된 대학자치권(총장임용후보자 추천권)을 제한하는 의미를 갖는 것이다. 그것은 또한 총장임용후보자와의 관계에서 볼 때는 교육공무원법에 의해 구체화된 공직취임권(피추천인으로서의 지위)을 제한하는 의미를 갖는 것이다. 즉 교육공무원법 소정의 엄격한 절차를 거쳐 해당 대학의 총장임용후보자로 추천된 사람에게 더 이상 해당 대학의 총장으로 취임할 수 있는 기회, 임용권자인 대통령의 최종 심사를 받을 수 있는 기회가 주어지지 않음을 의미하는 것이다.
이처럼 우리나라 헌법과 교육공무원법령은 대학의 자율성과 국민의 공무담임권을 보장하기 위해 대학의 총장임용후보자 추천권, 교육부장관의 제청권, 대통령의 임명권을 상호 견제와 존중의 정신 속에 적절히 분담해 놓고 있다. 이것은 대학이 적법한 절차를 거쳐 능력‧전문성‧적성‧품성 등에 하자가 없는 총장임용후보자를 추천하게 되면 교유부장관은 마땅히 제청권을, 대통령은 임명권을 행사해야 한다는 것을 의미한다. 이것이 우리나라 헌법과 법령의 정신이자 역대 정부가 실천해 온 역사였던 것이다.
교육부는 1순위 총장후보자를 대통령께 신속히 임용제청해야
이상에서 살펴본 바와 같이 교육부의 총장 임용제청 거부처분은 행정절차법을 위반하고 제청권을 남용한 위법적인 조치로 끝나는 것이 아니라, 학문의 자유, 대학의 자율성 및 국민의 공무담임권을 보장하는 대한민국의 헌법적 가치에 대한 난폭한 유린으로 이어지고 있다. 교육부의 비정상적인 시대착오적인 행정처분은 우리 사회 곳곳에서 벌어지고 있는 민주주의의 후퇴를 상징하는 퇴행적 현상의 하나가 아닐 수 없다.
교육부는 국립대학 총장 임용제청 거부처분을 취소하라는 사법부의 판결을 무시하고 대법원에 상고하여 국립대학 총장 임용제청 거부 문제가 거부사유 미고지에 대한 교육부와 후보자 개인 간의 법적 다툼이라고 주장하며 여론을 호도하고 있다. 교육부는 최근 3개 대학에 총장임용후보자를 재추천해 달라는 공문을 보내 해당 대학에 불법적인 행위를 강요할 뿐만 아니라, 교육부 고위관료를 직접 해당 대학에 파견하여 재추천하지 않을 경우 행ㆍ재정적 불이익을 당할 것이라고 위협하는 등 대학사회를 혼란에 빠뜨리고 있다.
문민정부가 들어서고 총장직선제가 도입된 이래 역대 어느 정부에서도 적법한 선거로 당선된 국립대학 총장후보자의 임용제청을 거부한 사례는 없다. 김대중 정부나 노무현 정부에서는 정권의 입맛에 들지 않는 보수적인 인사들이 국립대학 총장 후보자들로 추천되었을 때에도 임용제청을 거부하지 않았다. 국립대학 선진화라는 미명하에 학장임명제와 총장간선제를 강요한 이명박 정부에서도 국립대학이 뽑은 총장에 대해 교육부가 임용제청을 거부하는 사태는 좀처럼 일어나지 않았다. 유독 박근혜 정부에서만 총장 임용제청 거부 사태가 빈발하고 있다.
교육부의 총장 임용제청 거부처분은 박근혜 정부의 국정과제인 ‘비정상의 정상화’를 정면으로 조롱하는 것으로 여론의 뭇매를 맞고 있다. <동아일보>는 지난해 12월 19일자 사설에서 교육부가 국립대학 총장 임용을 잇달아 거부하면서 비선 의혹이 무성하다고 개탄했다. <중앙일보>는 지난해 12월 26일자 기사에서 최근 정부의 행태는 정권의 입맛에 맞는 총장을 앉히려는 게 아니냐며, 이것이 사실이라면 지성의 전당인 대학에 대한 모욕이라고 질타했다. <조선일보>도 올해 1월 22일자 사설에서 교육부가 무작정 임용제청을 거부하니 대학가에는 정권의 입맛에 맞는 사람을 총장으로 임명하려 한다는 소문까지 나돌고 있다고 지적하며, 교육부는 대법원 판결까지 시간 끌지 말고 신속히 임용제청을 하라고 권고했다.
국정감사에서 총장 임용제청 거부 사유를 공개하겠다고 약속해 놓고 다시 교육부에는 그러한 전통이 없다며 슬그머니 공개 약속을 다시 철회하는 것은 민주국가의 교육수장이 할 일이 아니다. 교육부가 사법부의 판결에도 불구하고 지금까지 거부 사유를 제출하지 않는 것은 정당한 사유가 없다는 것을 의미한다. 교육부는 불필요한 소송을 진행하여 국민의 세금을 낭비해서 학생들과 학부모들에게 더 이상 피해를 주어서는 안 된다. 국립대학의 혼란이 장기화되면 창조경제시대에 경쟁력의 핵심인 국립대학의 경쟁력은 급격히 추락할 것이다.
'청와대 관계자'가 총장 후보자들에게 직접 전화를 걸어 과거 시국선언 참여 여부 등 인사검증을 실시하는 것도 ‘비정상의 정상화’를 정면으로 부정하는 행위이다. 언론에서는 공주대 김현규 후보자가 김무성 대표와 가깝다는 이유로, 한국방송통신대 류수노 후보자와 경북대의 김사열 후보자가 민주화를위한교수협의회 활동 경력이 있는 진보성향이라는 이유로 총장 임용제청에서 탈락했다는 보도를 내놓고 있다. 오죽하면 보수언론의 대표주자인 <조선>‧<중앙>‧<동아>마저 청와대 개입설을 주장하겠는가?
교육부장관과 ‘청와대 관계자’의 처신은 대통령의 인사권을 침해하는 것이며, 국립대학 총장에 대한 대통령의 임명권을 한없이 초라하게 만드는 것이다. 교육부장관과 '청와대 관계자'의 행동은 ‘비정상의 정상화’를 국정과제로 추진하며 창조경제시대를 개척하기 위해 분투하는 우리 대통령이 정권의 입맛에 맞지 않는다며 국립대학 총장후보자들에게 퇴짜를 놓는 ‘갑질’을 하고 있다는 잘못된 인상을 국민에게 심어줄 수 있기 때문이다.
교육부가 총장 임용제청을 거부하는 것은 위법적이고 부당한 조치로 시급히 철회되어야 한다. 교육부는 대법원 상고를 포기하고 총장 임용제청을 즉시 실행해야 한다. 이것이 우리 사회의 공론이자 정의다. 국립대학총장임용정상화 공동대책위원회가 교육부장관에게 보낸 다음과 같은 요구사항은 즉각 실행되어야 한다.
1. 교육부는 대법원 상고를 포기하고 국립대학 총장임용을 정상화해야 한다.
2. 교육부는 국립대학의 1순위 총장 후보자들을 대통령께 즉각 임용제청해야 한다.
3. 교육부는 헌법적 가치인 학문의 자유, 대학의 자율성, 국민의 공무담임권을 존중해야 한다.
(1) 이것은 아래에서 살펴볼 수 있는 것처럼 해당 대학이 헌법상 기본권인 대학자치권의 본질적인 내용을 행사한 결과이기도 하다.
(2) 헌법재판소는 교수나 교수회가 ‘대학총장후보자 선출에 참여할 권리’를 행사하는 것은 대학자치의 본질적인 내용에 포함된다고 선고한 바 있다.
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