'주민 1인당 교육지원금' 1위 서울, 꼴찌 전북의 3.7배

재정 민주주의의 첫 걸음

재정은 국가 또는 지방자체단체가 행정이나 공공정책을 시행하기 위해 자금을 만들어 이용하고 관리하는 활동을 말한다. 이런 재정의 유일한 수입원은 국민(주민)이 낸 세금이다. 따라서 재정의 최종 결정권자는 국민(주민)이어야 한다. 하지만 이제껏 현실은 그렇지 않았다.

물론 90년대 후반부터 경실련, 함께하는 시민행동, 참여연대 등 시민단체들이 예산감시운동을 시작하면서 70-80년대 권위주의 정권 시절에 비하면 적잖은 변화가 있었던 것은 사실이다. 전적으로 경제관료, 정치인, 전문가 등 '그들만의 리그'였던 재정의 영역에도 국민들이 참여할 수 있는 틈이 조금씩 열리기 시작했다. 기관장들의 판공비, 의원들의 외유성 해외출장, 연말이면 멀쩡한 보도블록을 교체하는 등 고질적인 예산 낭비 문제가 지적됐고 어느 정도 개선됐다.

그럼에도 불구하고 재정 민주주의(fiscal democracy)를 말하기엔 아직 멀었다. 여전히 재정의 주인인 국민들이 주체로 참여하기엔 어려운 방식으로 결정되고 운용된다. 재정 민주주의의 첫걸음은 복잡하고 낯선 용어나 평가방식을 국민들의 눈높이로 끌어내리는 일이라고 할 수 있다. 프레시안과 희망제작소가 <지방재정평가 2009>를 발간한 이유다.(관련기사 : 지자체 살림살이가 궁금한가요?)

왜 지방재정인가?

국가라는 거대한 공동체보다는 지역이라는 상대적으로 작은 공동체에서 국민(주민)이 재정의 최종 결정권자가 되기 더 쉽다. '아래로부터의 민주주의'의 기본 원리는 재정의 영역에서도 예외가 아니다. 지방정부의 역할이 증대되고 분권화가 진전되는 것은 전 세계적인 추세다. 특히 1980년대 이후 신자유주의 경제질서에 따른 사회경제적 변화로 지방재정의 중요성이 더욱 커졌다. 교육, 보육, 노인요양보호, 보건의료, 환경 등 사회서비스를 담당하는 지자체의 역할이 커질 수 밖에 없기 때문이다. 한국도 2009년 지방예산(137조 원, 순계)은 중앙정부예산(217조 원)의 63%나 차지했다.

물론 정치적으로 지방자치는 부활됐지만 재정에 있어서는 여전히 중앙집권적 구조를 벗어나지 못하고 있는 한국에서 지자체의 재정운용을 평가하는 것은 한계가 있을 수 있다. 지차재정을 실현할 수 있는 세출권한과 세입권한이 제대로 배분돼 있지 않다. 하지만 이런 구조적 취약성이 지자체의 재정운용에 대한 평가에 대한 면죄부가 될 수는 없다.

<지방재정평가 2009>는 주민들이 '내가 낸 세금이 얼마나 잘 쓰이고 있는지' 파악하는 데 도움을 줄 수 있도록 35개 새로운 평가지표를 개발하고, 각 지표별로 246개 전 자치단체의 순위도 매겼다. 이제까지는 정부가 지방재정분석결과를 발표했지만 총량적인 결과만을 발표하는데 그쳤다.

<프레시안>은 <지방재정평가 2009>의 내용을 바탕으로 지방재정평가 연재를 신년을 맞아 시작한다. 올해 6월 지방선거를 맞아 유권자 입장에서 지자체 살림살이를 평가하는데 도움이 되기를 바란다. <지방재정평가 2009>의 부제가 '유권자와 지역주민을 위한 전국 246개 지자체 재무재표평가 보고서'이기도 하다. 편집자

1. 수익지표 분석 : 주민1인당 자체조달수익

수도권과 비수도권 2배 가까운 차이

'주민1인당 자체조달수익'은 지방자치단체의 지방세수익과 세외수익을 합한 금액을 주민수로 나눈 것으로 실질적인 재정자립능력을 보여준다.

수도권(서울, 경기, 인천)과 비수도권(제주 제외한 나머지 12개 광역자치단체, 이하 동일)의 경우 각각 115만7000원과 60만1000원으로 무려 2배 가까운 차이를 보였다. 여전히 수도권과 비수도권의 재정자립 격차가 심각함을 보여준다.

▲ ⓒ프레시안

권역별 최하위는 호남권…1위 서울과 최하위 전북은 4.4배 차이

비수도권 중 호남권(광주, 전남, 전북)은 47만5000원으로 최하위를 차지했다. 그 다음은 강원도로 48만2000원이었다. 영남권(부산, 대구, 울산, 경북, 경남)은 72만8000원으로 비수도권 중에서는 재정자립도가 가장 높은 편이었다. 충청권(대전, 충북, 충남)은 55만7000원이었다. 비수도권의 '주민1인당 자체조달수익'은 2007년 59만6000원에 비해 2008년 60만1000원으로 그 증가율이 미미해 실질적으로 제자리였다.

또 16개 광역자치단체의 '평균 주민1인당 자체조달수익'은 74만 원이었는데, 서울이 140만 9000원으로 1위였으며, 인천, 제주, 울산 순으로 2위, 3위, 4위를 했다. 최하위권은 경북, 전남, 전북의 순으로 14위, 15위, 16위를 했다. 1위인 서울과 전북의 차이는 무려 4.4배나 됐다. 전북의 경우는 2007 회계연도도 27만4000원으로 최하위를 했다.

▲ ⓒ프레시안

2. 비용지표 분석

비용과 관련한 지표는 국민이나 지역주민들이 자치단체에 대해 가장 알고 싶어 하는 내용일 것이다. 과연 내가 낸 세금을 어디에 썼는가, 다른 자치단체에 비해 제대로 썼는가를 파악할 수 있기 때문이다. 이런 비용 관련 지표는 유권자 입장에서 '과연 자치단체장을 제대로 잘 뽑았는가'에 대한 판단 지표도 될 수 있다.

1) 주민1인당 인건비 부담액 : 제주 제외 1위 강원

'주민1인당 인건비'는 지방자치단체의 공무원에 대한 급여 및 복리후생비 뿐만 아니라 무기계약근로자(환경미화원 등), 예술단, 운동부, 기간제근로자, 기타에 대한 인건비와 복리후생비 및 퇴직급여 등을 포함한 모든 인건비에 대한 주민 1인당 부담액이다.

주민 입장에서는 자치단체로부터 행정서비스를 받기 위해 지불한 인건비와 관련해 투입된 총원가를 의미한다. 따라서 '주민1인당 인건비'는 주민이 동일한 행정서비스를 받기 위한 인건비에 대한 각 지방자치단체의 원가 차이를 의미한다. 이 금액이 높으면 동일한 행정서비스를 비싼 돈을 내고 제공받는다고 할 수 있다.

16개 광역자치단체의 '평균 주민1인당 인건비'는 14만9000원이었다. 하지만 주민수가 56만 명으로 다른 지역에 비해 월등히 적은 제주(68만 원)를 제외한 15개 자치단체의 평균은 11만3000원이었다.

이 평균보다 높은 지역은 강원(14만8000원), 대전(14만5000원), 울산(13만8000원), 광주(13만7000원), 대구(12만1000원), 인천(11만9000원), 부산(11만8000원), 전남(11만7000원), 충북(11만4000원) 등 9개 지역이었다. 특히 강원, 전남, 충북은 '주민1인당 자체조달수익'이 16개 광역시도의 평균 자체조달수익(74만 원)보다 훨씬 낮은 48만2000원(11위), 31만9000원(15위), 38만9000원(13위)임에도 불구하고 '주민1인당 인건비' 지출 순위는 각각 2위, 9위, 10위나 됐다.

▲ ⓒ프레시안

표. '주민1인당 인건비부담액 순위'와 '주민1인당 자체조달수익 순위' 비교

2) 주민1인당 교육기관지원금 : 1위 서울과 최하위 전북의 격차 3.7배

'주민1인당 교육기관지원금'은 지방자치단체가 지출하는 교육비특별회계 전출금과 교육기관의 운영비를 보조하기 위해 지출하는 각종 경비를 합한 금액을 주민수로 나눈 것이다. 이는 주민수 대비 지자체가 지역의 교육기관을 위해 투자한 금액을 보여준다. 이 금액이 높을수록 지자체가 교육기관에 투자를 많이 한다는 뜻이다.

'주민1인당 교육기관지원금'은 수도권과 비수도권이 각각 19만 원과 11만2000원으로 차이가 1.7배나 됐다. 비수도권의 경우 영남권(부산, 대구, 울산, 경북, 경남) 12만5000원, 충청권(대전, 충북, 충남)이 11만5000원, 호남권(광주, 전남, 전북) 9만2000원이었다. 특히 호남권은 강원도의 9만9000원 보다 낮아 권역별 최하위를 기록했다. 수도권과 비수도권의 차이는 2007회계연도의 1.68배에서 2008회계연도 1.7배로 더 커졌다.

▲ ⓒ프레시안

또 16개 광역자치단체의 '주민1인당 교육기관지원금'은 평균 13만1000원이다. 서울이 25만 원으로 가장 높았으며, 제주(17만6000원), 경기(17만1000원), 울산(15만2000원), 인천(14만8000원)의 순으로 높았다.

최하위권은 경북(8만4000원), 전남(7만5000원), 전북(6만8000원)이 차지했다. 1위인 서울과 전북의 차이는 무려 3.7배나 됐다. 특히 '주민1인당 교육기관지원금' 최하위권 자치단체인 경북, 전남, 전북은 실질적인 재정자립능력을 보여주는 '주민1인당 자체조달수익'에서도 최하위권을 기록했다. 지방재정의 양극화가 지방교육의 양극화로 이어지고 있음을 보여주는 셈이다.

▲ ⓒ프레시안

표. '주민1인당 교육기관지원금 순위'와 '주민1인당 자체조달수익 순위' 비교

3) 주민1인당 사회보장지원금 : 1위 제주도 86만2000원, 꼴찌 경기도 1만6000원

'주민1인당 사회보장지원금'은 지방자치단체가 지역의 민간인(단체)에게 지출하는 민간의료보조금, 민간생계지원보조금, 민간복지시설보조금, 기타민간보조금 등 사회보장적 성격의 민간보조금 총액을 주민수로 나눈 것을 말한다. 이는 주민수 대비 자치단체가 사회복지를 위해 순수하게 지출한 금액을 의미한다.

'주민1인당 사회보장지원금'은 수도권(5만9000원)과 비수도권(5만4000원)의 차이가 1.1배로 큰 격차는 없었다. 다만 비수도권의 경우 호남권(6만9000원), 강원(5만8000원), 영남권(5만3000원), 충청권(3만8000원)의 순으로 많았다. 다른 지표와 달리 호남권이 높은 이유는 '주민수 대비 국민기초생활보장수급자수'가 5.3%로 가장 높았기 때문이라고 본다.

▲ ⓒ프레시안

또한 16개 광역자치단체의 '평균 주민1인당 사회보장지원금'은 10만5000원이었다. 제주(86만2000원), 전북(9만2000원), 서울(8만8000원), 대구(8만7000원) 순으로 높았다. 제주의 경우 인구수(56만 명)가 다른 광역자치단체에 비해 매우 적어 큰 차이를 보인 것으로 판단된다.

제주를 제외한 15개 광역자치단체의 평균은 5만5000원이었으며, 전북, 서울, 대구, 광주, 인천, 강원이 평균 보다 높았다. 최하위권은 대전(3만4000원), 전남(2만9000원), 경기(1만6000원)이었다. 특히 '주민수 대비 국민기초생활보장수급자수'가 16개 광역자치단체 중 전북(5.91%), 전남(5.68%), 경북(4.41%)이 1위, 2위, 3위의 순으로 많았는데, '주민1인당 사회보장지원금'은 전북은 2위, 전남은 15위, 경북은 12위의 순으로 지출함으로서 큰 차이를 보였다.