저출산 시대의 보육정책, 국가의 책임이다

[이제는 '풀뿌리 정치'] 보육정책 목표부터 바로세우자

2000년대 들어서면서 저출산의 문제는 우리 사회 화두가 되었다. 빠른 속도의 저출산화와 빠른 속도의 고령화는 사회경제적인 측면에서 한국 사회 미래의 지속 가능성에 어려움 주고 있기 때문이다. 이에 정부는 저출산에 대한 국가적 대응을 시작하였고, 그 가운데에서도 핵심을 이루는 정책의 하나가 보육정책이다. 이와 관련된 대표적인 국가 계획으로는 국민의 정부 말인 2002년에 발표한 '보육사업 활성화 방안'과 참여정부 시기에 대통령비서실의 미래사회위원회 주도로 만든 2004년의 1차 육아지원방안과 2005년의 2차 육아지원방안, 그리고 이것을 토대로 종합 발전시킨 2006년의, 일명 새싹플랜이라고 불리는, 제1차 중장기보육계획(2006-2010)이 있다. 현 정부도 아이사랑플랜(2009)을 발표하였지만 이것은 새싹플랜의 보완판이라고 할 수 있다.

우리나라의 보육정책은 21세기에 들어서면서 타 정책과 비교하여 놀랄만한 성장을 하였다. 보육시설 수는 1990년에 1919개소에서 2000년에 1만9276개소로, 2008년 6월 현재 3만2149개소로 증가하였으며, 보육아동 수는 1990년에 4만8000명에서 2000년에 68만6000명으로, 2008년 6월에는 109만1000명으로 증가하였다. 보육예산은 2000년에 국고기준 1460여억 원이었던 것이 2009년에는 1조7100억 원으로 약 12배 증가하였다. 지방정부의 보육예산도 급증하고 있어 매년 국고와 맘먹는 수준이 지원된다.

보육료를 지원받는 아동의 수는 1991년에 3만4000명에서(전체의 27.6%), 2002년에 19만2762명(전체의 24.1%)으로 증가하였다. 그리고 2009년에는 83만6600여명(전체의 77% 이상)이 직접 지원을 받고 있고 이외 간접적인 보육료 지원인 기본보육료를 받는 아동의 수는 약 35만 명에 이른다. 보육서비스의 질을 개선하기 위하여 2004년부터는 보육교사 국가자격증제도를, 2005년부터는 보육시설평가인증사업을 도입하였다. 보육시설의 양적 성장, 서비스 질 향상을 위한 노력, 가파른 정부 예산 증가, 이 모두가 그 동안 이뤄낸 외형적인 성과이다.

그런데 여전히 자녀를 맡길 곳을 찾지 못하고, 보육료 부담도 크다. 그래서 여성은 일-가정 양립이 어렵고, 국가의 출산 장려를 위한 노력에도 국민들은 아이 낳는 것이 부담스럽다. 특히 최근 10년 동안 보육정책은 크게 발전하였지만 국민들은 그 만큼을 체감하지 못한다. 체감하지 못하는 주요 이유는 무엇일까?

보육정책에서 중요한 것은 접근성, 비용 적절성, 서비스 질, 그리고 다양성이다. 접근성은 보육시설의 양과 이용 대상자와 관련 있다. 전국적으로 보육시설의 수는 부족하지 않지만, 지역에 따라서는 공급의 편차가 발생한다. 보육시설의 90%가 민간시설이라는 것도 서유럽이나 일본에서는 찾아보기 힘든 한국적 특징이고, 외국의 경우 맞벌이 중심으로 보육시설을 이용하는 것과 달리 우리나라에서는 모든 사람에게 동일하게 개방한다는 점도 특징이다.

비용 적절성은 국가의 비용 지원 다른 한편으로는 부모의 부담률 감소와 관련 있다. 일반적으로 국가의 부담이 증가하면 부모의 부담은 감소하지만, 우리나라의 경우 국가의 보육료 지원은 늘어나고 있지만 보육시설의 각종 수익자 부담 특별활동으로 부모의 부담이 그만큼 감소된다고 하기 어렵다.

보육서비스의 질은 보육교사의 질과 보육시설 운영의 질과 관련된다. 국가 보육교사 자격증제도를 도입하고 대학교육 이수자가 증가하였지만 열악한 근로환경으로 고등교육 졸업자의 기피현상이 있고 현장에서 전문성을 유지하기도 어렵다. 또한 보육시설평가인증제도로 부분적으로 보육시설이 질 개선이 이루어진 것이 사실이지만 평가 인증의 수준은 국민들이 만족할 만큼 되지 못한다.

보육서비스의 다양성은 취업모들의 노동환경과 다양한 가족 욕구를 얼마나 반영하고 있는가와 관련된 것인데, 취업모들은 보육시설을 이용하면서도 여전히 이용시간에 만족하지 못하고 획일화된 보육서비스로 다양한 가족 욕구를 반영하는데도 어려움이 있다.

그 중에서도 필자는 보육 욕구가 더 큰 맞벌이 가구가 보육시설 이용과 보육료 지원에서 상대적으로 더 배제되는 문제와 정부가 특별활동이라는 수익자 부담 프로그램을 통제하지 못해 부모가 부담하는 실질 보육료가 증가하고 있다는 문제점에 대해 크게 우려한다. 이 두 문제는 우리 사회가 당면하고 있는 문제, 즉, 여성의 일-가정 양립의 문제와 보육료에 대한 경제적 부담의 문제를 해결해주지 못하고 있기 때문이다. 결국 정책은 확대되었으되 공공의 자원을 누구에게 할당할 것인지 얼마만큼 지원할 것인지에 관한 세부 내용을 무시하였기 때문에 나타나는 결과라고 볼 수 있다.

정책, 특히 국민들에게 직접적으로 전달되는 서비스들은 전국적 통일성은 물론 수요자 욕구에 반응하는 세심함도 있어야 한다. 정책의 발전 속도만큼 정책 효과가 가시적으로 나타나고 있지 않다면 지금 정부는 이러한 문제에 대해 고민해 보아야 할 것이다. 정책 목적과 목표가 바로 설 때 세심한 정책 수단들을 구체화시킬 수 있다. 보육정책의 확대도 중요하지만 제대로 된 보육정책을 만들어 가는 것이 더 중요하다.