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최대 29조 원대로 예상되는 추가경정 예산안이 24일 발표될 예정이다. 2008년 GDP 규모가 약 950조 원이니 GDP의 3% 정도에 이르는 적지 않은 규모의 추경이 편성되는 셈이다. 이를 다루는 언론은 '민생을 위한 슈퍼 추경'이라는 제목을 달아 현 정부가 대기업과 고소득층만을 위한 정부가 아닌, 서민들도 위하는 정부라는 인식을 효과적으로 심어주고 있다.
그러나 29조 원 중에서 적어도 11조 원은 감세와 경제성장률의 과다 예측으로 야기된 세수 부족을 메우기 위한 것이어서 이번 추경으로 민생예산에 사용될 실제 지출액은 16조~18조 원이라는 것, 그리고 이것도 지난 번 예산에서 제대로 반영되지 못했던 복지 프로그램이 반영된 면이 크다는 점에서 이번 추경의 의미는 퇴색될 수밖에 없다.
정부는 지난해 말 서브프라임 위기로 경기 침체 우려가 심각해지는 상황에도 불구하고 고소득층과 대기업을 위한 감세를 과감하게 밀어붙여 세수 부족 사태의 원인을 제공했다. 감세안의 주요 내용은 다음과 같다. 개인이 납부하는 소득세를 과표 구간별로 2% 포인트씩 인하하며, 법인이 내는 법인세도 13~25%에서 10~20%로 최대 5% 포인트 낮춘다. 양도소득세는 세율 및 과표 구간을 소득세와 똑같이 조정해 3% 포인트 인하하며, 상속·증여세 역시 인하한다. 아울러 대표적인 목적세인 교통세·교육세·목적세는 본세에 통합되는 방식으로 폐지하기로 한다.
이러한 정부의 감세안은 당초 야당의 거센 반대에 부딪혔으나 결국은 큰 수정 없이 통과되었다. 대표적으로 종합부동산세의 경우 정부여당은 주택분 부과기준을 6억 원에서 9억 원으로 상향조정하고 세율을 1~3%에서 0.5~1%로 인하하려 했으나 여야 합의에 의해 주택분 부과기준은 6억 원으로 유지하되 1주택 보유자에 대해서는 3억 원의 기초공제를 허용하고, 세율은 0.5~2%로 조정하기로 했다. 그러나 곧 헌법재판소가 종부세 부부합산에 대해 위헌 판결을 내림에 따라 종부세는 무력화되었다.
정부는 이러한 세제 개편이 조세 부담률을 인하함으로써 민간부문을 활성화시키는 효과가 있으며, 특히 저세율 구조로의 전환으로 투자가 촉진될 것이라고 보았다. 또 이러한 감세의 혜택이 모든 국민에게 골고루 돌아갈 것이라고 홍보하였다. 법인세의 경우 과세표준을 1억 원에서 2억 원으로 높이고 세율을 낮출 것이기 때문에 혜택을 받는 기업이 전체 법인의 90.4%인 32만개로 늘어나게 되고, 소득세의 경우 전 소득 구간에 대해 소득세율을 2% 포인트씩 인하하고 소득공제액을 높일 것이기 때문에 중산층과 서민층의 세 부담이 줄어들 것이라고 발표하였다.
그러나 감세의 직접적인 혜택은 전 국민에게 골고루 돌아간다기보다 주로 대기업과 고소득층에게 집중될 것이 분명하다. 누진세율 체계에서 동일한 비율로 세금 부담을 완화시켜 주면 세금을 원래 많이 내던 대기업, 고소득층이 더욱 큰 이익을 누릴 것이기 때문이다. 더구나 소득이 면세점 이하여서 세금을 내지 않는 소득자가 전체 소득자의 반 정도를 차지하고, 적자로 인해 법인세를 납부하지 않는 기업이 전체 업체수의 3분의 1을 차지하고 있는데, 가장 어려운 처지에 있는 이들은 원래 세금을 내지 않고 있기 때문에 감세의 혜택을 누릴 수 없다. 양도소득세, 상속세 및 증여세, 종부세 등도 저소득층이라면 내고 싶어도 낼 수 없는 세금으로서 감세 혜택은 당연히 고소득층에게 귀속될 수밖에 없다.
이들이 누리게 될 감세 규모도 정부 발표와는 달리 매우 클 것으로 추정되고 있다. 정부는 2008~2012년간 감세로 인한 세수 감소분이 23.2조원이라고 발표했는데, GDP가 950조 원이라는 점에서 그리 큰 규모가 아닌 것으로 보일 수 있다.
그러나 이것은 한번 감세되면 그 해만 세수가 줄어드는 것이 아니라 향후 지속적으로 세수가 줄어드는 것을 고려하지 않은 추정 결과이다. 감세로 인해 줄어든 세수는 계속 줄어든 상태로 있을 것이므로 이러한 지속효과를 포함하여 계산하는 것이 정확한데, 이러한 추정 방법을 채택해 국회 예산정책처는 세수 감소분이 82.5조에 이를 것이라고 발표했다. 한편, 진보신당은 그 규모가 194조 원에도 이를 수 있을 것으로 추정했다. 이 두 기관의 계산을 받아들인다면, 2008년~2012년 동안 감세로 인한 혜택이 해마다 15조~40조 원에 이르는 것으로 볼 수 있다.
진보신당은 이 감세의 혜택이 어떻게 분배되는지도 계산했는데, 과세표준 4600만 원을 기준으로 한 고소득층, 매출액 1000억 원을 기준으로 한 대기업이 전체 감세액의 76.1%의 혜택을 누릴 것으로 추정하였다. 이것까지 감안한다면, 해마다 대기업과 고소득층에게 12조~30조 원에 이르는 감세 혜택이 돌아간다고 볼 수 있다. 이로 인한 세수 부족을 메우려면 다른 세원을 찾든가 아니면 정부지출을 줄일 수밖에 없다.
정부는 이 세수 부족을 어떻게 메우려 하고 있는가? 정부가 세제 개편안에 이어 발표한 예산안과 중·장기 재정 운용 계획에서 이를 어떻게 처리했는가를 알 수 있는데, 그것은 공기업 민영화를 통해 세외 수입을 늘리고 적자 국채를 발행하며 정부 지출을 가급적 늘리지 않는다는 것이다. 정부 지출 중에서도 특히 위축된 분야가 복지 지출 분야이다. 감세로 세수가 제약을 받으므로 공약으로 내건 대규모 토목사업을 추진하기 위해서 어디에선가 지출을 줄여야 하는 정부로서는 복지 사업이 가장 축소시키기 쉬운 분야이기 때문이다. 정부의 당초 예산안은 2009년 10월 2일에 총지출 수준이 2008년에 비해 6.5% 증가한 273.8조 원 규모로 편성되었으나, 대외경제 여건이 급속히 악화되자 11월 3일에 10조 원 확대하는 수정예산안이 긴급 편성되어 총지출 증가율은 최종적으로 10.4%로 높아졌다.
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| ▲ 정부의 2009년도 예산안의 재정 지출 구조를 보면 건설 경기 부양 의지가 뚜렷하다. 정부는 이를 위해 축소된 복지 프로그램을 살려야 할 추경 예산에서도 '4대강 살리기'와 같은 사업에 4000억 원을 배정할 계획이다. ⓒ프레시안 |
이와 같은 SOC 위주의 예산에 대해 정부는 나름대로 빠른 경기 회복을 가져오고 동시에 기업들의 물류비용도 절감시켜 줄 것으로 믿는 것 같다. 그러나 기술의 발달로 토목, 건설 사업의 고용 창출 효과가 미미하고 만들어지는 일자리도 단순 노무직 위주라는 점, 경제성보다는 정치적 고려나 공약성 사업과 같이 나눠 먹기식으로 추진되고 있다는 점, 사업의 내용도 도로 건설, 강 정비 등에 국한되어 있다는 점으로 인해 SOC 위주의 재정지출 계획의 효과는 그리 크지 않을 것이란 평가가 재정학자들 사이에서 일반적이다.
감세로 인해 제약을 받는 상황에서 재정 지출 증가의 대부분을 건설, 토목 사업에 쏟아 붓는 바람에 경기 침체로 직접적인 타격을 받을 저소득층과 중소기업에 대한 배려가 부족할 수밖에 없었다. 본예산과 수정예산안에서는 취약계층 급증으로 늘어날 법정사업비를 소폭 늘렸을 뿐, 복지 사각지대를 줄이거나 복지의 질을 높이려는 적극성은 보이지 않고 있다. 2009년 본예산에서 보건복지 예산 증가율은 총지출 증가율 6.5%보다 높은 10.7%인 것으로 발표되었지만, 증가된 예산 가운데 참여정부 시기에 만들어진 법 집행을 위한 자연증가분, 즉 법정지출경비를 제외하면, 재량지출은 오히려 1.4% 감소하였다.
수정예산안에서는 국민기초생활보장·긴급복지 대상자 확대에 2000억 원의 예산을 증액하는 등 저소득층 복지지원 확대에 1조 원을 추가로 투입하겠다고 했지만, 이는 복지지출 확대에 소극적이었던 처음 예산안과 기조가 크게 다르지 않다. 수정예산안에서 기초수급 대상을 158만6000명으로 1만 명 늘려 잡고 2000억 원을 더 쓰겠다고 했지만, 2008년 159만6000명이었던 것을 2만 명이나 줄였다가 다시 1만 명을 늘린 것에 불과하다. 또, 실업급여와 생활안정자금 대부 등에 3100억 원을 추가 지출하겠다고 했다. 하지만 이것도 기업 도산과 구조 조정으로 실업자가 늘어날 수밖에 없는 추세를 소폭 반영한 것일 뿐이다.
중소기업 대책도 마찬가지이다. 정부는 추가 대책을 통해 중소기업과 영세자영업자 등 지원에 3조4000억 원을 더 쓰겠다고 밝혔지만, 국책은행 출자(1조3000억 원), 신용보증기금 확대 재원(5000억 원), 수출보험 출연(2700억 원) 등이 대부분을 차지한다. 영세자영업자 대책은 긴급경영안정자금 지원 대상을 1만4000곳에서 2만9000곳으로 늘린다는 것과 신용카드 수수료 결정체계를 합리화하겠다는 약속뿐이다. 이와 같이 중소기업, 서민을 위한 지출을 가능한 한 줄여 지출 계획을 잡았음에도 불구하고 감세와 SOC 사업 확대로 인해 2009년에 21조8000억 원의 적자가 발생할 것으로 예상되어, 정부는 적자를 보전하기 위해 19조7000억 원의 국채를 발행하기로 계획을 세웠다.
그러나 감세 및 적자 예산안을 통과시킨 지 얼마 되지 않아 정부여당은 경기부양을 위한 추경을 다시 논의하기 시작했다. 이와 같은 상황은 경기가 빠르게 악화되고 있기 때문이기도 하지만, 감세로 인한 세수 부족, 복지 감축으로 인한 사회안전망의 위축을 무시한 채 예산안을 통과시킨 것이 더욱 주요한 이유이다. 만일 본예산을 편성할 때 감세 없이 증가하는 세수를 가지고 복지지출을 적극적으로 편성했더라면 현재보다 더욱 여유 있게 적극적인 추경 대책을 마련할 수 있었을 것이다. 정부가 예산편성 당시 경제성장률을 과도하게 높게 잡았던 것도 문제이다. 예산편성 당시 실질성장률 5.0%, 경상성장률 7.4%를 전제로 했다가 수정예산안에서는 각각 4.0%와 6.4%로 다소 하향 조정했지만, 올해 경제성장률이 마이너스가 될 것이라는 전망들이 나오고 있는 상황이다.
결국 이번에 편성되는 추경은 민생을 살리기 위한 슈퍼 추경이라는 타이틀을 달고 있지만, 실제로는 과도하게 낙관적인 성장률을 전제로 추진된 부자 감세와 SOC 사업 위주의 지출 정책에 의해 뒷전으로 밀렸던 복지 프로그램이 되살려진 측면이 크므로 그 의미는 그만큼 줄어들 수밖에 없다. 이를 잘 보여주는 사례가 바로 노동부의 일자리 창출을 위한 추경예산이다. 노동부가 이번 추경예산에서 청년층 실업 해소를 위해 신규고용촉진장려금을 115억 원 증액할 것을 요구한 것으로 알려져 있는데, 사실은 2009년 수정예산안 작성 당시 해당 장려금을 590억 원을 삭감하였다가 다시 115억 원을 늘리겠다고 한 것에 불과하다. 추경예산의 조삼모사 성격을 잘 드러내는 사례이다.
이번 추경예산의 이러한 조삼모사 성격에 국민적 공분이 있음에도 불구하고, 저소득층과 중소기업들이 벼랑 끝에 몰려 있는 형국이라 현재로서는 이들을 위한 추경예산이 제대로 마련되고 실행되는 것이 무엇보다 중요하다 하겠다. 이번 추경의 규모는 순지출액이 16조~18조 원인 것으로 알려지고 있는데, 현재의 경기하강 속도가 너무 빨라 이것으로 충분하다고 말하기는 어려울 것이므로 향후 2차 추경 편성의 가능성도 염두에 두어야 할 것이다.
무엇보다 중요한 것은 이번 추경이 저소득층과 중소기업들을 위해 제대로 쓰이도록 민생과 복지에만 한정되어야 한다는 점이다. 그런데 정부의 추경예산안 편성 계획을 보면, 다소의 우려감을 갖지 않을 수 없다. 정부는 민생안정, 일자리 유지·창출, 중소·수출기업 및 자영업자 지원, 미래대비투자, 지역경제 살리기 등 5개 분야에 걸쳐 16조~18조 원을 지출할 것이라고 밝혔다. 이 중에서 특히 문제가 되는 것이 미래대비투자와 지역경제 살리기 분야이다.
이 두 분야를 위해 정부는 기업의 투자를 촉발시킬 수 있는 연구개발(R&D) 지원에 2000억 원 안팎을 비롯해, 신성장 동력, 과학 뉴딜을 위한 R&D 예산을 대폭 반영하고, 4대강 살리기에도 4000억 원을 투입할 것으로 알려졌다. 또한, 지역경제 쪽에서는 30년 이상 된 노후 국립대학 리모델링 사업, 소규모 건축 투자를 통한 동네 경기 살리기 대책 등이 포함됐다. 이 후자들의 사업은 그 자체로서의 중요성과는 상관없이 대부분 민생을 살리기 위한 이번 추경의 목적과는 크게 관계가 없는 것들이다. 특히, 추경의 의미를 가장 퇴색시키는 항목이 있는데, 4000억 원을 4대강 살리기에 투입하겠다는 계획이 그것이다.
이번 추경이 경기 침체로 고통 받는 중산층과 서민을 구제하고 경기를 부양하는 것을 목적으로 삼고 있다면, 추경의 내용은 무엇보다 본예산에서 제대로 반영되지 않은 복지를 확충하는 데 투입되어야 하며, 효과가 서서히 나타날 투자사업보다는 즉각적인 효과를 발휘하는 소비 확대에 투입되어야 할 것이다. 만일 저소득층의 가처분소득을 직접적으로 증가시키는 정책을 편다면 같은 규모의 돈을 쓰고도 더욱 많은 소비 진작 효과를 얻을 수 있을 것이며, 이것이 내수를 활성화시키는 수단이 될 것이다. 한 마디로, 이번 추경은 민생과 복지에 국한되어야 함을 다시 한 번 강조하고자 한다.
마지막으로, 올해 추경을 민생과 복지에만 투입하도록 짜더라도 추경 자체가 한시적인 것이기 때문에 이것이 사회안전망의 확충이라는 의미로 이해되어서는 안 된다는 점을 지적하고자 한다. 추경은 일시적인 대책에 불과한 것이다. 2009년 본예산은 여전히 복지 위축의 기조를 띠고 있으므로 내년에 본예산 자체가 바뀌지 않는다면 올해 추경을 통해 반짝 복지 지출이 늘더라도 내년에는 다시 축소되고 말 것이다.
이번 추경만으로도 큰 폭의 재정적자가 발생하고 정부채무도 크게 증가할 것이므로 내년에는 추경을 편성하는 것 자체가 제약을 받을 수도 있다. 따라서 이번에 추경이 민생과 복지 위주로 편성되는 것도 중요하지만, 확대되는 복지 지출을 어떻게 지속적인 것으로 제도화할 수 있을 지를 모색하는 것이 더욱 중요하다. 그래야 재정적 측면에서 복지국가가 가능해지기 때문이다.
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