시진핑 시대의 중국, 유일한 출구는 '정치개혁'

[中國探究] 부의 축적이 문제 해결의 열쇠이던 시대는 지났다

내부 다원주의와 최고 지도부의 개혁 필요성

내일(11월 8일) 중국공산당 18차 전당대회가 개최된다. G2로 성장한 중국의 향후 지도부 결정과 정책 추이를 놓고 전 세계가 숨죽이고 지켜보고 있다. 미국의 대통령이 결정되는 다음 날에 개최된다. 전세계 언론의 주목을 받고, 베이징은 거리마다 공안들이 철통경비를 서고 있다. 이번 당 대회는 '보시라이(薄熙來)사건' 이후 향후 5년을 이끌 중국 최고 권부의 권력재편이다. 따라서 과거의 중국지도부 선출과는 다른 긴장감을 더해주고 있다. 그 의미를 추적해 본다.

최근 중국은 개혁의 필요성에 절감하면서도 개혁할 수 없는 딜레마에 직면해 있다. 이는 중국 공산당 최고 지도부의 구성에 대한 개혁이 그 핵심이기 때문이다. 바로 이런 이유로 인해 당내 최고 지도부 구성에 대한 개혁의 목소리가 그 어느 때보다 높은 것이 현실이다. 개혁개방정책을 채택한 이후, 중국은 사회 각 분야에 대한 개혁을 진행해 오는 과정에서 최고 지도부에 대한 중요성 역시 한시도 간과된 적이 없었던 것이 사실이다.

그러나 최근 들어 종전과 사뭇 다른 양상이 감지되고 있다. 즉 공산당 내부의 정치 엘리트 사이에서 과거와 같은 철권 통치자 혹은 절대적 지도자에 의한 정치 시대가 이미 막을 내렸다는 점이다. 2012년 3월 양회(兩會: 전국인민대표대회+정치협상회의) 폐막 후, 원자바오(溫家寶) 총리는 기자회견에서 "지속적으로 성장하려면 구조조정과 개혁을 해야 한다"고 강조한 바 있다. 또한 그간 중국 내에서 금기시됐던 '문화대혁명'까지 언급하면서 정치개혁의 중요성을 역설하기도 했다. "성공적인 정치개혁 없이는 경제구조 개선의 완전한 실행이 불가능하다"며, "이는 경제 분야에서 중국이 이뤄온 성과를 모두 잃어버리는 결과를 가져올 수 있다"고 지적했다. 이어 "중국 사회에서 나타나고 있는 새로운 문제들을 근본적으로 해결하지 못하면, 과거 '문화대혁명'과 같은 역사적 비극이 다시 발생할 수 있다"고 강조함으로써 국내외 언론의 주목을 받기도 했다. 원자바오 총리의 이 같은 발언은 이미 2010년부터 심심치 않게 드러났다는 점에서 그다지 신선하지는 않으나, 현재 중국이 겪고 있는 문제들을 정치 개혁을 통해 해결해 나가야 한다는 취지로 풀이된다는 점에서 시사하는 바가 크다고 할 수 있다. 또한 이는 당내 정치 엘리트 사이에 과거와는 다른 (집단지도체제로 인한)비교적 평등한 지위의 형성 및 그들 간에 일종의 담판, 타협 및 협력 정신이 점차 보편화되고 있는 것으로 추론할 수 있다. 이와 같은 점들을 감안할 때, 2012년 중국 정치의 최대 이슈는 당내 다원주의의 형성과 최고 지도부에 대한 개혁 필요성을 핵심 쟁점으로 하는 정치개혁의 논의라 할 수 있다.

▲ 제18차 당대회를 앞두고 통제가 강화된 천안문 광장 ⓒAP=연합뉴스

어느 국가를 막론하고 개혁의 동력은 대개 지방과 사회로부터 시작된다. 하지만 개혁정책의 제정이나 집행이 어떠하던 간에 분명한 것은 모두 최고 지도부의 구성 문제와 연관된다는 점이다. 실제로 '개혁' 혹은 '혁명'은 하나같이 최고 지도부의 구성과 연관되어 왔고, 단지 시작 단계에 차이가 있었을 뿐이다. 일반적으로 개혁은 최고 지도부에 대한 구성, 즉 조직 내부의 일부 조직이 개혁이란 명목으로 선제적으로 상대방을 제압했을 경우, 혁명과 같은 급진적 변화를 피할 수 있다. 반면 혁명은 구(舊)체재에 대한 전복을 전제로 하고 있으나, 혁명 후 최고 지도부에 대한 구성 문제에 직면할 수밖에 없다는 점에서는 별반 다를 것이 없다고 하겠다. 결국 정치제도는 정치 엘리트를 주체로 구성된 최고 지도부로부터 만들어진 계서적(階序的) 조직체인 동시에 질서라 할 수 있다.

최고 지도부의 구성에 대한 윤곽이 잡혔다고 하더라도 이를 어떻게 구체화하고 또한 어떻게 세부사항을 조정하느냐는 또 다른 문제라 할 수 있다. 지도부 구성에 있어 구체화된 목표와 세부사항에 대한 조정 및 고려가 없다면 지도부 구성은 아직 확정되었다고 볼 수 없는 이유도 바로 여기에 있다. 경험적 사례를 통해 주요 국가들의 정치제도를 볼 때, 최고 지도부에 대한 구성과 인사는 대개 '권력구조'와 '개혁정책'으로 나타난다. 보통 권력구조는 개혁정책의 세목과 정책 방향 및 목표를 결정한다. 그리고 최고 지도부의 구성은 개혁과 관련될 뿐만 아니라, 정치제도의 실질적 운영과 각종 정치활동에도 영향을 미친다. 이 과정에서 개혁은 하나의 영원한 국가사업으로 인식되며, 현행 정치체제에 대한 부단한 개혁만이 새로운 사회·경제 상황을 반영하고 직면한 문제와 도전들에 대한 대응 및 해결 능력으로 평가된다.

최우선 고려 대상: 정치책임제의 확립

인류의 역사를 돌이켜 볼 때, 최고 지도부의 구성은 다음의 몇 가지 기본 조건을 만족해야 한다는 교훈을 각인시켜 주고 있다.

첫 번째 조건으로 무엇보다도 중요한 것이 바로 책임정치제의 확립이다. 전통적인 제국제도와 봉건제도 혹은 근대 이후의 전제주의 및 민주주의 제도든 간에 정치제도에서 가장 중요한 것은 최고위층의 정치에 대한 책임 문제라 할 수 있다. 따라서 최고 지도부의 책임정치가 확립되어 있지 않거나 불명확하다면 그 정치조직(정부 혹은 국가)은 생존할 수도, 또한 발전할 수도 없을 것이다.

두 번째 조건은 정책 수행과 책임정치를 보장할 수 있는 제도적 능력이 구비되어야 한다는 점이다. 책임정치가 확립되었다면 후속되는 문제는 곧 책임 이행에 관한 사항이 될 것이다. 보통 책임정치는 정책으로 나타나며, 정책의 집행은 제도적 과정을 거치게 된다. 여기서 '제도적 능력'이란 우선 정치적 측면에서 볼 때, 충분한 정치적 지지 없이는 책임정치가 구체적인 정책으로 전환되지 않는다는 점을 의미한다. 또한 행정적 측면에서도 효율적인 행정 집행기구가 없다면 정책 집행 또한 쉽지 않다는 점에서 책임정치는 자칫 사상누각이 될 소지가 있다. 따라서 책임정치를 확보하기 위해서는 제도적 뒷받침이 병행되어야 한다.

지금까지 언급한 두 가지의 조건은 현대의 정치제도를 논할 때 가장 중시되는 것들이고 중국도 예외일 수 없다. 물론 대중정치와 민주화의 과정에서 최고 지도부가 고려해야 할 사항은 무수히 많다. 하지만 책임정치와 제도적 능력은 정상국가를 판단하는 가장 기본적이고도 근본적인 기준이란 점을 간과해서는 안 된다.

세 번째 조건은 최고 지도부가 책임정치를 이행할 때, 체제와 사회 전체에 대한 이익을 어떻게 보장할 것인가의 문제다. 지도자 개인의 이익이나 지도부의 이익이 우선시 된다면 정치발전은 요원하다고 할 수 있다. 이는 전통적인 정치체제와 근현대적 정치체제를 구분하는 기준이기도 하다. 전자가 개인과 가족의 이익을 중시했다면, 후자는 사회전체의 이익을 우선적으로 고려한다는 점에서 이는 인식의 변화라 할 수 있다. "천하에 왕의 땅이 아닌 것이 없다(普天之下, 莫非王土)"란 중국 전통사회의 정치적 가치관은 지도자 개인과 가족의 이익을 합리화하는 수단이었다. 하지만 근현대 사회에서 이러한 정치적 가치관은 비합리적이고 비합법적인 것으로 인식된다는 점은 주지하는 바와 같다.

네 번째 조건은 민주주의와의 관련성이다. 근대에 접어들면서, 세계 각국의 정치는 '권력의 집중'과 '전제(專制)의 방지'란 모순된 관계를 해결하는데 집중했다. 중앙집권제는 근현대 국가의 대표적인 특징이다. 권력의 집중이 없었다면 책임 있는 정치를 구현하기도 힘들었을 것이다. 책임 정치를 실현하기 위해 권력의 집중을 보장하면서, 전제정치도 회피하기 위해 대두된 것이 바로 민주적 제도에 근거한 분권정치다.

그렇다면 현재 중국의 정치체제에서 나타나고 있는 최고 지도부의 구성은 어떠한가? 작금의 중국 정치제도가 가지는 특징은 우선 내부적 다원주의로 설명할 수 있다. 중국과 서방은 정치에 대해 각자 다른 해석을 하고 있다. 중국이 내부적 다원주의를 추구하고 있다면 서방은 외부적 다원주의를 채택하고 있다고 할 수 있다.

서방의 민주: 외부적 다원주의

정치에 대한 서방의 이해는 고대 그리스의 정치적 상황으로부터 출발한다. 아리스토텔레스(Aristotle)의 대표적인 저술인 『정치학(politika)』는 '폴리스(polis)'에 관한 이야기를 뜻하며, 그리스의 도시국가 폴리스에 대한 이론을 담았다는 것을 의미한다. 그는 정치를 폴리스의 사무에 참여할 수 있는 자격과 권력을 가진 자들이 담판과 타협 그리고 협력이란 수단을 통해 이뤄진 일련의 행위로 보았고, 당시의 여성들과 노예들은 정치적 주체가 아니었다.

서방사회는 거대한 정치적 격변을 통해 분권, 참여 및 타협을 특징으로 하는 민주주의를 실현했다. 장기간에 걸친 봉건시대의 국왕제도는 분권적 형태를 갖추면서 제후들과의 담판과 타협을 이뤄왔다. 그리고 근대에 이르러서는 전통적 국왕제도가 고도의 중앙집권적 국왕제도로 전환되었다. 흥미로운 점은 이러한 전환 과정이 국가권력의 집중 과정이었던 동시에 분권과 정치참여의 방식이 실현되는 과정이었다는 점이다. 당시 국가의 통일과 전쟁을 진행하는 과정에서 국왕은 재력이 필요했고 상공업자와 자본가들의 역할이 점차 중요해졌다. 상공업자와 자본가들은 자신들의 경제적 이익을 통해 국왕으로부터 정치권력을 획득하였고 의회는 그들의 정치적 참여와 담판의 장소가 되었다. 상공인들은 철저한 타협정신을 가진 집단이다. 상공인들이 정치영역으로의 진출하면서 근대적 의미의 민주적 타협정신은 더욱 강화되었다.

그러나 서방의 민주주의가 상공인 중심의 엘리트 민주에서 현재의 대중 민주주의로 급진적인 변화하면서 타협정신은 감소하기 시작했다. 엘리트(특히 상공인들) 중심의 민주주의는 정치 참여자가 동일한 사회계층을 형성하고 있다는 것을 의미하지만, 대중 민주주의는 선거를 통해 정치참여가 이뤄진다는 것을 뜻한다. 즉 대중 민주주의는 서로 다른 사회계층으로부터 나타난다. 따라서 정치 참여자 간에 타협이 어려울 경우, 선거를 통한 투표 행위로 그 해결책을 찾게 되는 것이다. 서방 정치에서 얘기하는 '충직한 반대파'는 현재 대부분 반대를 위한 반대로 나타나고 있고, 사회 분열의 원인이 되고 있기도 하다. 민주정치의 변화와 발전이 선거를 통해 이뤄짐으로서 득표는 곧 정치적 권력 행사의 근간이 되었다. 이러한 사회적 변화는 정치에서도 예외 없이 나타났으며 이 과정에서 선거는 종종 금권정치로 변질되었다. 경제적 역량이 정치권력으로 쉽게 전환되는 이유도 이와 무관하지 않다.

하지만 아시아에서는 고대 그리스와 같은 담판과 참여 그리고 타협의 정치문화(민주주의)가 존재하지 않았다. 근현대적 의미의 정치가 아시아에 이식되는 과정에서 아시아는 정치 행위에 대한 충분한 학습 과정을 경험하지 못했다. 아시아에서 최초로 민주주의를 실현한 일본이 천황제를 유지하면서 다당제 정치를 채택하고 있는 이유도 어찌 보면 자연스런 결과라 하겠다. 일본의 정치적 정향은 일본의 문화와 서구적 민주주의가 결합된 결과이며 민족의 단일성도 일본 특유의 민주주의를 형성하는데 일조했다고 할 수 있다.

아시아에서의 정치적 특징이 독특하다는 점은 중국에서도 찾아 볼 수 있다. 중국 정치가 서방의 외부적 다원주의와는 다른 내부적 다원주의로 운영된다는 점은 중국 정치가 내부적 이익분배를 더욱 강조하고 있다는 것을 의미한다. 첫째, 중국의 정치 패턴은 제도적 개방성을 지향하고 있었다는 점을 들 수 있다. '승자가 왕이 되고, 패자는 적이 된다(勝者爲王, 敗者爲寇)'는 문화는 황제에게 고도의 독점적 권한과 권위를 제공했다. 황제에 대한 도전은 불가한 것으로 인식되었지만, 국가의 관리나 운용에 대한 전통적 상권(相權)은 사회 전체의 구성원에게 개방되어 있었다. 사회 각계의 인사가 자신의 노력을 통해 국가의 관리 주체가 될 수 있었던 것도 바로 이러한 배경에 근거한다. 이런 종류의 국가에 대한 실질적 관리 권한 혹은 권력이 황권(皇權)을 초월한 사례는 중국사에서 적잖게 목격된다. 둘째, 정치적 초안(招安)제도가 일반화되고 있다는 점이다. 유구한 중국사에서 황제는 자신을 위협하는 세력을 진압하는 동시에 초안(불러서 위로하거나 복종시켜 난리를 꾸미지 못하게 안심시킴)함으로써 자신의 권력을 유지·발전시켜 왔다. 외부 세력의 확대·발전을 방지함으로써 외부적 다원주의를 실현할 수 있었다는 점에서 초안제도는 내부적 권력분배라 할 수 있다. 셋째, 사회계층 간의 유동성을 확보하였다는 점이다. 중국의 전통 사회는 다양한 계층과 등급으로 나눠진 사회였다. 계층 간의 유동성을 보장함으로써 사회적 등급과 만인 평등이라는 모순을 해결할 수 있었다. 끝으로 반란의 정당성(造反有理)을 인정하는 전통이 존재했다는 점이다. 통치자의 행위가 사회 대다수의 인정을 받지 못할 경우 소위 "'천명(天命)'을 수행할 수 없다"하여 통치자의 무능에 반항하거나 반란을 일으킬 수 있다는 정당성을 부여한 것이 '조반유리(造反有理)'이다. 새로운 승자와 패자의 탄생을 합리화할 수 있는 근거가 이미 과거부터 중국에 있어 왔다.

수천 년을 통해 형성된 중국의 이러한 정치적 전통과 사유방식은 중국인들의 정치에 대한 이해에 상당한 영향을 미쳤다. 중국 정치사에서 '혁명'이 끝임 없이 부침을 거듭하고 변화했지만 정치에 대한 전통적 이해는 지금까지 변함이 없다고 하겠다. 수사적 의미에서의 '혁명'은 늘 승자에 의해 아름답게 꾸며졌고 이러한 전통은 아직도 지속되고 있다. 손문이 채택한 서구식 민주제도가 실패한 원인도 따지고 보면 중국 정치의 타협 전통이 박약한 것으로 이해될 수 있는 이유도 여기에 있다. 또한 국민당과 공산당 간의 내전 역시 이러한 전통의 부재와도 관계된다고 할 수 있다.

현대 중국 정치에서도 이러한 전통적인 행태는 어렵지 않게 목격된다. 우선 국가와 사회 간, 정부와 인민 간, 그리고 각종 사회단체 간의 타협정신은 여전히 쉽게 찾아 볼 수 없다. 오히려 대립과 갈등 관계가 일반적인 현상으로 나타나고 있다. 민주적 이념이 보편화되고 서구식 민주주의를 추종하면서도 타협보다는 대립이 보편적이다. 각종 사회단체는 구호만 다르지, 모든 행위는 거의 유사하게 나타나고 있다. 서구식 민주를 추종하면서도 중국의 정치적 행위는 여전히 전통의 틀을 벗어나고 있지 못한 것이다.

그리고 전통적 정치체제와 마찬가지로 집권당의 내부적 다원주의가 빠르게 진행되고 있다는 점이다. 당권(黨權)은 여전히 독점적 지위를 가지고 있으며 그 개방성 역시 갈수록 확대되고 있다. 1990년대 말부터 기업가들의 공산당 입당을 논의하기 시작(2001년 중국 창당 80주년을 기념한 7.1 강화에서 기업인들의 입당을 허용)했고, 그들의 정치참여를 공식화한 바 있다. 현재 각종 사회단체의 정치참여 문제가 의사일정에 상정된 상태이며, 전통적인 민주당파는 이념상 이미 참정당(參政黨)으로 규정되어 집권당 주도의 정치과정에 참여하고 있는 실정이다.

또한 중국 정치가 점차 서구식 패턴을 따르고 있다는 점이다. 개인 중심의 정치시대가 막을 내리면서 점차 정치 엘리트 중심으로 변화하고 있으며, 정치 엘리트 간의 지위도 비교적 평등화됨으로써 담판과 타협 그리고 협력의 정신이 보편화하고 있다는 점이다. 즉, 집권당(공산당) 내부의 다원주의가 장족의 발전을 한 것이다. 당내 민주화를 위한 목소리가 갈수록 커지면서, 제 17차 당 대회에서는 '당내 민주로 인민민주를 견인한다(以黨內民主引導人民民主)'는 정치발전의 목표가 제시된 배경도 이와 무관하지 않다. 이런 점에서 중국정치는 실질적인 발전을 하고 있다고 볼 수 있다.

당내 민주주의의 발전

만약 내부적인 다원주의의 발전 추세가 지속되면서 집권당(공산당) 내부의 민주적 기재(system)가 병행 발전을 하게 된다면, 중국은 일당(一黨) 주도하의 개방형 정치제도로 발전할 가능성이 높아질 것이다. 그리고 집권당의 장기 집권이 일반화될 것이며 정치과정에서 충분한 개방성을 통해 서로 다른 이익을 수용할 수도 있을 것이다. 또한 집권당의 정치 엘리트들 간에는 상호 학습효과를 통해 담판, 협상, 타협과 협력이 보다 용이해질 것이며, 아울러 전통적인 '승자승 원칙(勝者爲王, 敗者爲寇)'으로부터 해방될 수도 있을 것이다. 이러한 정치적 목표를 실현하기 위해서는 최고 지도부가 내부적 다원주의의 우위를 발휘하고 그 한계를 축소시킬 수 있는 방향으로 구성되어야 한다.

▲ 제18차 당대회 개막을 사흘 앞둔 5일(현지시간) 베이징에서 후진타오 당총서기 겸 국가주석의 과학적 발전관과 그 성과를 칭송하기 위한 전시회가 열려 방문객들이 둘러보고 있다 ⓒAP=연합뉴스

지금까지의 경험적 사례로 미뤄볼 때, 중국 정치에는 다른 국가들에서 볼 수 없는 몇 가지 문제점들이 있다. 이들 문제에 대한 충분한 이해와 해결이 전제되지 않는다면 중국 정치의 발전은 지체되거나 퇴보될 수도 있을 것이다.

첫째, 집단지도체제와 책임정치의 문제다. 절대적 지도자에 의존한 정치시대는 이미 끝났다. 당내 집단지도체제와 민주에 대한 중요성은 갈수록 증대될 것이다. 현재의 집단지도체제는 이해당사자 간 충분한 상호견제가 가능한 구조로 되어 있으나 책임정치에 대한 제도적 방안은 결여되어 있는 것이 사실이다. 어떠한 조직도 마찬가지겠지만 지도부가 단체로 책임을 지는 경우는 거의 없으며 현실적으로 거의 불가능하다고 할 수 있다. 민주사회에서 여러 개의 정당이 돌아가며 집권을 하는 것도 국민적 요구에 대한 만족도가 다르기 때문에 나타나는 현상이다. 이는 단체가 책임을 지는 경우로, 책임소재는 바로 정당에 있다는 점에서 정당책임제라 할 수 있다. 다당제 하에서 집권당 내부의 최고 지도자는 집권당이 창출한 정부뿐만 아니라 집권당 자체에 대한 책임을 지기도 한다. 즉, 정당의 최고 지도자가 교체됨으로서 정부와 정당의 장기적 이익은 보장을 받게 된다. 집단지도체제는 모든 사항에 대해 지도부 전체가 책임을 지는 것을 의미하지는 않는다. 왜냐하면 현재의 집단지도체제는 내부적 업무 분장을 통해 그 책임 소재가 개별적으로 나타나기 때문이다. 문제는 분업화된 업무로 인해 분야별 협조가 제대로 이뤄지지 않는다는 점과 개별 지도자가 자신이 담당한 분야에 대해서 정책결정권을 갖고 있음에도 개인이 책임을 질 필요가 없다는 점이다. 따라서 특정 사안 또는 분야에 있어 정책결정권은 개인에 있음에도 불구하고 책임은 단체(집단지도체제)가 지거나 혹은 정책결정권은 단체(집단지도체제)가 행사하면서도 책임 소재가 개인에 있을 수 있다는 점이다. 따라서 집단지도체제 내의 정책결정권과 책임 소재의 불명확함이 야기하는 문제점을 해결해야 한다.

둘째, 지도부의 장기적 이익에 대한 안목이다. 절대적 지도자에 의존한 정치로 인해 발생할 전제 정치의 문제를 피하기 채택된 것이 내부적 다원주의이다 하지만 내부적 다원주의를 추구하는 과정에서 관료들이 과다하게 배출되었다면 이 역시도 큰 문제가 아닐 수 없다. 중국은 개혁개방 이후 일련의 제도 개혁을 통해 전제정치의 폐해를 예방하는데 주력해 왔다. 예를 들어, 연임제한(限任制: 지도자 1회 연임 허용 제도), 연령제한(年齡限制:퇴임 연령 규정), 간부교류(간부의 임지 재임 기한 규정) 등이 있다. 이들 제도는 매우 효과적이었다고 평가된다. 중국은 공산당 일단독재(집권)이면서도 전제를 방지해 왔고 지속적인 세대교체를 추진해 왔다. 그러나 이러한 새로운 제도들이 가져온 부정적인 효과도 있다. 고위 관료들이 눈앞의 이익만을 중시하고 강조한다는 점이다. 자신의 임기와 연령을 고려한 이익에만 급급한 나머지 장기적인 이익을 크게 고려하지 않는다는 점이다.

셋째, 정책 집행에 관한 실천의 문제다. 현재 많은 곳에서 상급부문의 정책결정이 이뤄졌음에도 불구하고 실질적으로는 집행이 되고 있지 않다는 점이다. 중국인들이 흔히 말하는 "정책 명령이 중남해를 떠나고 있지 않다(政令不出中南海)"는 문제다. 정책집행이 이뤄지고 있지 못한 원인이 정책에도 있겠지만 관료 기구의 집행 능력과도 관련이 있다는 저에서 이에 대한 시정은 긴요한 상황이다.

넷째, 현 체제에 대한 과도한 견제가 개인 중심의 전제 정치로 나타날 수 있는 가능성이 있다는 점이다. 사실 이 문제는 현 단계에서 그리 심각한 수준은 아니다. 하지만 아이러니컬하게도 현재 중국인들이 걱정하는 것은 이와는 정반대의 문제이다. 즉 내부적 견제가 과도할 경우 야기될 수 있는 권위주의의 문제에 대해 적잖은 우려를 하고 있다는 점이다. 역사적 경험을 미뤄볼 때, 체제적 문제점들(부정부패 등)은 충분히 발생할 수 있다. 과거 중국이 집단지도체제를 강조할 때, 그리고 집단지도체제가 성과를 발휘하는 과정에서도 제도화는 실현되지 않았고, 오히려 마오쩌둥(毛澤東)은 이를 이용해 전제정치를 실현한 바 있다. 이는 마오쩌둥 개인의 정치적 역량과 요인들도 영향을 미쳤겠지만 더욱 중요한 것은 제도적 요인과 관련이 있다. 덩샤오핑(鄧小平)은 일찍이 제도가 사람의 행위를 결정한다고 말한 바 있다. 최고 지도부의 구성에 있어 개혁은 현 체제가 직면한 문제점을 해결하고 극복하는데 그 목적이 있다. 적잖은 전문가들은 이를 위한 각종의 방안들을 모색하고 있다. 최고 지도부의 집단지도체제에 대해 이미 수많은 사람들이 정치국 상무위원회의 인선 및 인원 감축, 규모의 축소, 책임 소재의 명확화, 효율성 제고 등을 얘기한 바 있다. 물론 이외에도 많은 현실적 방안이 제기되고 있기는 하지만 가장 중요한 점은 결국 정치제도화로 귀결된다는 사실이다.

권력불균형의 문제

정치국 상무위원회의 규모가 어떻든 이는 모두 집단지도체제의 일부이다. 보다 중요한 문제는 책임과 효율의 문제라 할 수 있다. 몇몇 국가의 사례를 통해서 볼 때, 위원회의 구성은 이러한 책임과 효율의 문제를 효과적으로 해결할 수 있는 방안으로 평가되기도 한다. 사실 중국에 이러한 위원회의 성격을 가진 조직이 없는 것은 아니다. 각종 영도소조(領導小組)가 바로 그것인데, 문제는 이들 영도소조의 제도화 수준이 그리 높지 않으며, 대부분의 영도소조가 특별한 문제와 특별한 기재(mechanism)을 통해 구성되었거나 혹은 몇몇 지도자의 개인적 필요성을 반영해 조직되었다는 점이다. 사회전체 또는 정체체제 전반의 이익과 요구를 반영하고 있지 못하다는 점에서 그 한계가 있다.

그러나 위원회제도가 갖는 정치적 이점은 분명히 존재한다. 우선 위원회제도는 집단지도체제와 당내 민주의 필요성을 충분히 만족시킬 수 있을 뿐만 아니라, 최고 지도부 권력의 상대적 집중을 통해 정책 효율을 제고할 수 있다. 또한 위원회제도는 높은 수준의 정규화 된 실체라 평가할 수도 있다. 그리고 서로 다른 위원회에 속한 위원들이 겸직을 통해 분야 간 협력 및 협업 체계의 구축이 가능할 뿐만 아니라 정책 집행 능력의 제고를 통해 효율성도 확보할 수 있다는 정점이 있다.

내부적 다원주의와 최고 지도부의 구성은 권력기구의 균형 문제도 해결할 수 있다. 특정 영역에 권력이 과도하게 집중될 경우, 종종 불균형에 따른 문제들이 나타나게 된다. 개혁개방정책을 실시한 이래, 중국은 '정치와 경제를 두 손으로 잡는다(兩手抓)'는 방안을 제시한 바 있다. 즉, 권력 대부분을 경제발전과 정치안정에 두겠다는 것이었다. 하지만 사회주의 국가인 중국의 사회건설은 권력구조 내에 반영되지 못했고, 법률과 제도 등과 같은 사회적 건설은 간과되었으며 기득이익을 향유하는 사람들의 이익만이 보장됨으로써 사회적 불균형이 심화되었다. 제도적 차원에서 기득이익이 보장되지 못함으로서 사회적 이익이 일부에 편중되게 된 것이다.

최고 지도부 구성은 지방과 사회 발전에 동력(motive)을 제공한다는 점에서 간과할 수 없는 문제라 할 수 있다. 또한 국가 거버넌스(governance)의 일부분이란 측면에서 최고 지도부의 구성은 매우 중요한 의미를 갖는다. 최고 지도부의 구성 문제는 국가 기본제도에 대한 개혁이라 할 수 있다. 전국인민대표대회와 정치협상회의, 당정관계, 중앙-지방관계, 정치임명과 공무원 분리제도 등등이 모두 이와 연관된다. 이들 문제에 대한 개혁이 진행되지 않는다면 최고 지도부의 정책 집행 문제 역시 해결하기 힘들뿐만 아니라, 체제의 장기적 이익도 보장 받을 수 없다.

지난 30여 년간 중국은 경제적 부의 축적이 국가와 사회, 그리고 체제의 개방성 등의 문제를 해결하는 열쇠라 인식해 왔다. 하지만 지금 중국이 직면한 문제는 그리 녹록치 않은 상황이다. 최고 지도부가 인민의 신뢰를 받지 못하고 사회 전체의 이익을 반영하지 못하며, 정책 집행이 인민과 배리되면서 이제 중국이 선택할 수 있는 유일한 카드는 정치개혁밖에 없는 듯하다. 18차 당대회 앞두고 중국의 최고 지도부는 많은 고민을 했을 것이다. 기존의 타성을 버리고 새로운 출발을 기대하는 중국인들의 희망이 실현되기 위해서라도 중국은 단호한 변화를 선택해야만 할 것이다.