이 땅의 민주주의가 나아가야 할 지점

[기고] '안철수 현상'을 지켜보며 다시 민주주의를 생각한다 ⑤

확대되어야 할 직접 민주주의의 방식

본래 직접 민주주의가 진정한 의미에 있어 민주주의이다. 대의제, 즉 간접 민주주의는 부득이한 상황에서 특수하게 적용된 제도에 불과하다. 그런데 현실은 거꾸로 전개되어 왔다. 직접 민주주의가 현실적으로 여러 난점이 존재한다는 이유로 이른바 대의제, 즉 간접 민주주의를 채택하고 마치 그것이 유일하고도 진정한 민주주의인 것처럼 이데올로기화한다.

평의회 민주주의는 민중에 의하여 선출된 대표가 선출한 대중들의 의사를 정확히 반영하고, 그에 반할 경우 소환된다. 민중에 대한 책임을 전제로 하는 명령위임은 그러므로 중요하며, 명령위임을 부정하는 현재의 자유위임 원칙은 결국 엘리트 중심의 통치를 야기하고 주권자인 국민을 무력화시키는 통치형태로서 민중 세력을 근본적으로 배제하는 부르주아 이데올로기의 전형으로 볼 수 있다.

선거에 의하여 선출된 대표자가 국민의 의사를 반영하지 못하는 데서 기원한 근대 대의제의 위기는 정치적 책임만을 묻는 선거만으로 해결할 수 없다. 더구나 대부분의 대표자들은 선거 시기를 제외하고는 일반 국민과의 접촉보다 사회적으로 영향력이 있는 소수 기득권층과의 접촉에 자신의 활동이 국한되기 쉽다. 이에 따라 이들이 일반 국민들의 의사에 반하여 기득권층의 이익에 봉사하는 정책 결정에 참여하게 될 위험성은 상존한다.

이러한 상황에서 대표자에 대한 국민의 통제는 반드시 필요한 것이고, 그것이야말로 민주의 핵심이다. 그러므로 국민의 의사에 반하는 행위를 한 대표자를 소환하는 국민소환제는 민주주의의 실현을 위하여 국민들이 할 수 있는 최소의 방어기제인 셈이다.

독일의 녹색당이 내걸었던 기층민주주의 핵심도 명령위임의 원칙이었다. 녹색당은 당 강령 전문에 "모든 당직자와 당 소속 의원들은 기층당원에 의하여 지속적인 통제를 받는다. 만약 당 소속 의원이 기층당원의 의사에 반하는 경우에는 언제든지 이를 소환할 수 있다"고 명기하였다. 그러나 국민소환제는 이른바 대의제를 채택하는 절대 다수 국가에서 오늘날 여러 가지 폐단과 부작용을 명분으로 내세워 부정하고 있다. 이렇게 하여 민중이 참여하는 통로가 곳곳에서 봉쇄된다.

민주주의의 존재를 오로지 선거에서만 반짝 확인할 수 있는 이러한 과정에서 결국 대중은 배제되고 유리된 채 '전혀 민주적이지 못한' 정당들에 의하여 대표 선출이 강요된다. 이는 민주주의가 아니라 대중과 유리된, 대중 위에 군림하는 정당 간의 희화화된 권력 나눠 먹기이자 적나라한 정당 독재에 지나지 않는다. 원래 자유위임이란 선거민으로부터의 '자유'뿐만 아니라 정당으로부터의 '자유'도 동시에 의미하는 것이다. 하지만 의원들이 정당에 철저히 '구속'되고 있는 현실 정치에서 선거민에게만 자유로운 정당의 독재는 더욱 심화되고 있다.

일찍이 막스 베버도 "국민이 정당에 의하여 완전히 그리고 예외 없이 무력화된다"고 지적하였다. 결국 오늘날의 이른바 '민주주의'란 선거라는 이름으로 대중과 철저하게 유리된 정당의 후보만 선출하는 과정으로서 이는 대중들의 의사가 제도적으로 봉쇄될 수밖에 없는 정당 독재이며, 이것을 민주주의라 부르기는 어렵다.

민주주의란 대중의 대표를 어떻게 선출하고 어떻게 그 대표 기제를 운용하는가에 성패가 달려 있으며, 이를 위하여 정당의 개입이 최소화하고(예를 들어, 기초자치단체의 경우 정당 배제 필요) 평의회 민주주의의 원리가 최대한 실현되는 것이 바람직하다고 본다.

직접 민주주의의 확대는 현재의 대의민주제가 직면한 이른바 '민주주의 결손(democratic deficit)'을 보완해주는 긍정적인 기여를 한다. 구체적으로 직접 민주주의는 1) 정치권력의 정통성이 공론에 의하여 창출되고 확인되며 도전받도록 함으로써 보다 공론적인 정치를 가능하게 하며, 2) 자칫 무시될 수 있는 다양한 정치적 견해들이 표출되어 논의될 수 있는 기회를 제공해주고, 3) 정치적 대표성이 취약한 사회적 약자들의 입장이 논의될 수 있으며, 4) 정치권력의 독점을 방지하고 보다 균등한 분포를 지향하는 등의 장점을 지니고 있다. 유럽 회원국들의 입장을 정리한 유럽회의는 모든 차원의 정부에서 주민발안과 주민투표를 확대 시행할 것을 추천하고 있다.

독일에서 활성화되어 있는 시민단체들은 기존 지방자치제도를 개혁하지 않고서는 자신들의 의견을 반영하기 어렵다는 사실을 깨닫고 주민들의 의견을 반영할 수 있는 제도적 장치를 요구하는 운동을 전개하였고, 마침내 1990년 쉴레스비히-홀스타인 주에서 지방자치법이 대대적으로 개정되면서 광범위한 주민 참여를 보장하게 되었다. 그 주요한 내용은 첫째, 주민청원으로서 일정한 수의 주민이 청원한 사항에 대하여 지방의회는 일정 기간 내에 반드시 심의하여 결정해야 한다. 둘째, 주민회의로서 지방자치단체는 최소 1년에 한 번 이상 지역의 중요한 문제를 논의할 수 있는 주민회의를 소집해야 하며, 여기에서 집약된 의견은 해당 기관에서 일정 기간 내에 심의되어야 한다. 셋째, 주민투표로서 일정 수의 주민은 지역의 중요 문제에 대하여 주민투표를 청구할 수 있고, 이 경우 지방의회 의원의 2/3 이상의 찬성이 있으면 주민투표를 실시해야 한다.

직접 민주주의 요소인 국민발안, 국민소환, 국민투표는 적극 권장되어야 한다. 이 밖에도 주민소송, 참여 예산제, 주민감사청구, 정보공개 등 다양한 직접민주주의의 통로가 실천되어야 한다. 더구나 인터넷 사이버 공간이 보편적으로 발전된 오늘날 직접 민주주의의 토양은 대단히 성숙되었다고 할 수 있다. 프랑스에서는 온라인 시민배심원 제도를 시행하고 있다. 10~15명으로 구성된 시민배심원들은 정책결정에 직접 참여하지는 않으나 정책에 대해 심의하고 토론한 후 정책 당국에 주요 권고안들을 제시한다. 한편 노르웨이의 '민주주의를 위한 청년포럼(Youth Forum for Democracy)'은 전국 각지에서 청년단체를 대표하는 16명의 대표로 구성되며, 이들은 청년층의 정치참여 확대 방안과 사회활동 참여 방안 등에 대한 정책안을 만들어 아동가족부 장관(Minister of Children and Family Affairs)에게 제출한다. 협력자로서의 이러한 정책결정 참여의 경우 비록 최종적인 결정권은 갖지 못하지만, 대표성을 지닌 참가자들이 토론과 합의를 통해 결정한 권고안은 정부의 정책 방향에 상당한 영향력을 행사하게 된다.

국회 내 직접 민주주의의 도입 - 국회 내 청원실 설치

발상의 전환이 이뤄지지 못하면 기성 정당은 존립의 위기에서 벗어나기 어렵다.

오늘날 대중들이 정당에 대하여 지니는 불신의 가장 큰 원인은 소통의 부재에 있다고 할 것이다. 대의민주만을 강조하고 직접민주주의적인 요소를 기본적으로 배제시키고 있는 현재의 정당 및 의회제도에 그 주요 요인이 있다. 정당 개혁에 대해서는 이제까지 많은 논의가 있었지만, 의회 개혁의 분야의 연구는 오히려 매우 적은 편이다.

이 글은 의회 개혁의 관점에서 직접 민주주의의 도입과 정책 정당의 방안에 대하여 제안하고자 한다.

먼저 국회 내에 청원실을 설치하여 대중들의 요구를 반영할 수 있는 직접 민주주의적 요소를 적극적으로 도입하는 방안이 현재 신뢰성의 상실이라는 위기에 처해있는 정당과 국회가 나아가야 할 중요한 돌파구라고 생각한다.

여기에서 독일 의회의 청원실은 중요한 모델이 될 수 있다.

독일의 청원실은 의회 내에 구성되어 있고, 청원위원회 사무과(事務課)와 4개의 청원과로 이루어져 있다. 연방의회 청원위원회는 청원을 접수, 토의하여 연방의회에 결의안을 제출할 의무가 있다. 청원실은 청원위원회에 대한 전문적이고 행정적인 지원을 담당하며, 청원위원회를 위하여 사건 규명과 민원처리에 대한 제안을 마련한다. 접수된 청원은 연방의회 청원위원회 사무과의 사전 심사를 거쳐 4개의 청원과로 이송된다. 이 사전 심사 과정에서 접수된 청원의 약 1/4이 탈락하게 된다. 직원들은 도움말이나 안내, 소개 또는 각종 정보자료 우송 등 가능한 한 지원을 아끼지 않는다. 2004년에 접수된 청원은 1만7999건이고 종결 처리된 것은 1만5565건이며 개별적으로 처리된 것은 264건이다.

청원권은 시민적 법치국가에 있어 가장 고전적인 권리로서 인식된다. 청원권의 인정과 더불어 의회제가 시작되었다는 사실이 그 무엇보다 청원권의 본질을 가장 잘 드러내 주고 있다. 의회제의 선구인 영국이 '권리청원'과 '권리장전'으로 청원권을 보장한 역사적 사실은 의회제라는 발상이 청원의 통로라는 점에 그 의의가 있다.

청원권(Right to Petition)의 연원은 입헌주의 이전부터 찾을 수 있다. 즉, 청원의 근원은 영국에서 1215년 국왕이 귀족들의 강압에 의하여 승인한 대헌장 제61조에서 비롯된다. 그 뒤 1628년 권리청원(Petition of Right)에서 처음으로 보장되었다. 이어 청원권은 미국연방헌법 수정 제1조를 비롯하여 스위스헌법(제57조), 바이마르헌법(제126조) 그리고 1791년 프랑스헌법 등 세계의 여러 국가 헌법에서 규정되었다.

그러나 현재 우리나라 국회의 청원 처리 현황은 열악하기 그지없다. 예를 들어 2006년 국회 상임위원회에 접수된 청원 건수는 총 278건인데 그 중 단지 1건만이 채택되었다.

국민 여론을 가장 잘 반영하는 청원의 의회에 의한 심사는 의회와 국민 여론이 직접 접촉하는 기회를 부여함으로써 주로 선거 기간에만 집중되는 국민과의 접촉을 통시적(通時的)으로 가능하게 하며, 나아가 청원의 의회 심사만으로도 일반 대중의 소외를 해소시키는 데 기여하게 되고 여론의 수렴과 참여 확대에도 큰 역할을 할 수 있게 된다.

특히 대의민주주의의 위기로 표현되고 있는 한국의 현 상황에서 온라인, 오프라인상의 민의(民意)를 의회에 반영하는 것은 직접민주주의 성격을 대의제도에 적극적으로 반영시키고 투사시킴으로써 대의민주주의의 약점을 결정적으로 극복하는 계기를 만든다는 중요한 의미를 지닌다.

국회 청원실의 설치는 국민에게 부정적 이미지로 비쳐지고 있는 현재의 국회상(國會像)에 실질적인 대중적 민의(民意)를 결함시켜 낼 수 있는, 그리하여 국회가 문자 그대로 '국민의 대표'로서 기능해내는 중요한 계기로 작용할 것으로 확신한다.

'좋은 정당 만들기'의 구체적인 방안 - 국회 상임위 전문위원의 정당 소속

최장집 고려대 교수는 '좋은 정당 만들기'를 줄곧 주창해왔다. 그런데 이러한 '좋은 정당 만들기'는 그 좋은 의도에도 불구하고 늘 추상적 구호에 그칠 뿐 구체적인 방안이 효과적으로 제기되지 못하고 있다.

의회의 상임위원회는 정당 간 정책경쟁의 장(場)으로서 상임위원회를 지원하는 입법조직 역시 정당의 개입은 자연스럽고 필연적이다. 그리하여 상임위 지원 전문가조직은 미국식처럼 정당 소속이거나 독일식처럼 교섭단체 정책연구위원이 중심이 될 수밖에 없다.

미국 의회에서 각 상임위원회 입법지원조직의 전문 인력은 18명의 전문위원을 포함하여 위원회당 평균 68명이다. 다수당과 소수당이 소속 의원 수에 비례하여 인원을 배정받고 소수당은 최소 1/3을 요구할 수 있도록 하였다.

한편 독일 의회의 경우 상임위원회 입법지원조직은 주로 교섭단체 정책위원에 의하여 운영되고 있어 그 총수는 2004년 현재 837명에 이르고 있다. 이 837명 중에는 행정인력, 기술인력 등이 포함되어 있는데, 정책전문가와 비정책전문가 비율은 4 : 6 정도이다. 독일 의회는 각 정당 내 상임위원회마다 소그룹이 운영되고 여기에 각 정당의 정책연구위원들이 매주 화요일마다 만나서 짧게는 6주에서 길게는 6개월에 걸쳐 상임위 의제를 사전에 토론하고 조율하기 때문에 의원 개개인의 전문성도 향상되고 각 정당의 전문성도 당연히 증대되며 이는 의회의 전문성 제고로 이어진다. 소그룹에서 채택된 사항은 대부분 그대로 정당 전체의 견해로 채택됨으로써 정책정당으로서의 위상이 충실하게 견지된다. 참고로 독일의 정책전문위원은 행정 경력도 지니면서 해당 분야에서 가장 유능한 전문가라는 자부심을 지닌 집단이다.

우리 국회 입법지원조직에는 수석전문위원 및 전문위원이 포진되어 있는데, 대부분 국회 공무원 출신이다. 상임위 전문위원의 구성이 이렇게 철저하게 입법관료 출신으로 이뤄져 있는 나라는 우리나라의 경우 외에 발견하기 어렵다.

이제 우리 국회도 정당에 상임위 전문위원들을 소속시키는 방안을 모색할 시기가 되었다고 본다. 그리하여 총 200명 정도의 정책 전문위원을 각 정당에 소속시켜 위원회에 대한 지원을 담당하게 하는 방안이 적극 모색되어야 한다. 이렇게 함으로써 각 정당은 국회에서 예산이 지출되는 100명 내외의 정책전문가를 보유하게 된다. 무엇보다도 우리도 이들 정책전문위원들과 매주 만나 '열심히 공부하는 의원'들을 보고 싶다.