"조중동이 아무리 비판해도 국민들은 햇볕정책 지지"

평균 65-79%, 일반정책 지지율보다 20%P 높아

조중동 등 이른바 거대보수언론의 집요한 공격에도 불구하고 햇볕정책에 대한 국민들의 지지율은 별다른 영향을 받지 않은 채 높은 비율을 유지해 왔다는 실증적 연구결과가 제시돼 관심을 모으고 있다.

연세대 통일연구원의 박선원 교수(정치학)는 6일 서울 프레스센터에서 열린 '대북인식과 대북정책 재론' 세미나에서 발표한 연구논문을 통해 지난 4년간 김대중 정부의 햇볕정책에 대한 지지율은 65-79%로 김대중 정부의 정책 일반에 대한 지지율보다 20% 가량 높은 것으로 나타났다고 밝혔다.

박 교수가 지난 98년 김대중 정부 출범 이후 정부, 보수주의 언론(조중동), 자유주의 언론(경향ㆍ대한매일ㆍ한겨레ㆍ한국) 등의 대북정책 관련 여론조사 결과를 분석한 바에 따르면 현정부 재임기간중 햇볕정책에 대한 지지율평균은 각각 79.8%, 65.5%, 70.9%로 나타났다고 말했다.

박 교수는 이어 현정부의 국정수행에 관한 평균 지지율은 47-48%이었다면서 대북정책에 대한 지지율은 20% 포인트 이상 높았다고 말했다. 그는 또 조사 주체에 따라 햇볕정책에 대한 지지율에 작지 않은 차이를 보이는 것은 정부는 대북관계가 좋았던 시점에, 현정부에 비판적인 보수언론은 남북관계에 문제가 발생했던 시점을 택해 여론조사를 실시했기 때문이라고 설명했다.

박 교수는 햇볕정책에 대한 지지율에 의미 있는 변화가 나타난 것은 언론 보도 때문이 아니라 북한의 태도여하에 따라 달라지는 패턴을 보였다면서 북한이 기만적 태도를 보였을 때 지지율이 떨어지는 양상을 보였다고 밝혔다.

그는 또 "대북정책에 대한 언론의 보도태도는 정당에 대한 태도와 병행하는 양상을 보인다"면서 언론의 정치적 입장이 햇볕정책에 대한 입장을 가르는 주 요인으로 작용했다고 지적했다.

박 교수는 결론을 통해 "어떤 성향의 차기 정부가 들어서든, 언론이 어떤 역할을 하든지간에 국민들의 이같은 지향성(햇볕정책에 대한 높은 지지율)은 크게 바뀌지 않을 것"이라면서 앞으로 언론은 "(대북정책에 관한) 갈등의 심화보다는 합의의 조장"에 더 힘을 기울여야 할 것이라고 촉구했다.

그는 또 "이미 국민들의 인식수준이 성숙한 마당에 언론간 의사소통의 수준도 그에 걸맞게 성숙해질 필요가 있다"고 지적했다.

박 교수의 이같은 연구 결과는 언론의 보도태도가 햇볕정책에 상당한 영향을 미쳐 왔다는 그동안의 통념에 정면상반하는 것으로 앞으로 상당한 논쟁거리가 될 것으로 보인다.

경남대 북한대학원 및 경실련 통일협회, 한국NGO학회 등이 공동주최한 이날 세미나에서 발표된 박선원 교수의 발제문 '남남갈등과 언론: 대북정책 보도에서 언론의 역할' 중 본론에 해당되는 3장 '대북정책과 여론: 개괄적 추이'의 전문을 소개한다.


***3. 대북정책과 여론: 개괄적 추이**

김대중 정부의 출범직전인 1998년 2월 13일 Gallup Korea가 실시한 한 여론조사에 의하면 "김대중 차기정부가 들어서면 남북관계가 좋아질 것이라고 생각하는가?" 라는 질문에 60.8%가 '좋아질 것"으로 대답하였다. "변화가 없을 것"이라는 응답자는 27.%였으며 "나빠질 것"이라는 응답자는 놀랍게도 단 1.0%에 지나지 않았다.

이러한 기대를 김대중 정부는 얼마나 충족시켰는가? 이에 대한 전문가들의 의견은 매우 분분하다. 대체적인 관측은 역사적인 남북정상회담에도 불구하고, 아니 오히려 바로 그 사건 때문에 김대중 정부의 햇볕정책은 전문가들 사이에서 매우 뜨거운 쟁점이 되고 있으며, 성과만큼이나 두드러진 여러가지 문제점으로 말미암아 차기 정부에게 계승되기 쉽지 않을 것이라는 주장도 나오고 있다.

특히 국민적 합의의 부재와 정책실행 방식에서의 결함은 햇볕정책의 정통성마저도 크게 훼손하고 있다는 비판이 적지 않다. 나아가 차기정권의 향방에 따라 지속성에 심각한 전환이 있을 것이라는 전망이 나오고 있다. 그러나 햇볕정책의 지속성과 정통성을 올바르게 이해하기 위해서는 전문가들 사이의 논쟁 보다는 다수의 국민대중들이 어떻게 평가하고 있는 가를 정확히 포착해내는 것이 더 중요한다. 김대중 대통령의 국정운영 및 직무수행에 대한 지지도와 햇볕정책에 대한 지지도를 비교함으로써 이에 대한 답을 찾아 보고자 한다.


***3.1 언론의 대북정책 보도에서 나타나는 정치적 양분화 현상**

대북정책에 대한 언론의 보도태도는 정당에 대한 태도와 병행하는 양상을 보인다.

김대중 대통령의 햇볕정책은 노태우 대통령의 북방정책과 달리 보수언론의 집중적인 감시와 비판, 그리고 견제를 받아왔다. 노태우의 북방정책은 종국적으로 북한문제를 해결하기 위한 예비 작업이었다. 노태우가 그 예비작업을 수행할 때는 크게 문제가 되지 않았다. 북방정책은 남한이 북한과의 체제경쟁에서 승리했음을 확인해주는 의미가 있기 때문에 일면 당연하다.

그러나 정치인 김대중이 지난 30여년간 끊임없이 독재정권과 보수언론으로부터 이념검증의 대상이자 색깔론의 희생자였다는 점을 고려하면 남북한 문제의 본격적 해결수단으로 제시된 햇볕정책은 노태우의 북방정책보다 훨씬 위험스럽게 비쳐졌다.

김대중 대통령의 햇볕정책이 성공을 거둔다는 것은 기존 정치권력관계에 직접적인 영향을 미칠 수 있으며 그 가운데 가장 큰 타격을 입을 수 있는 집단이 바로 보수언론이기 때문 이다. 물론 지난 50여년간 한국을 지배해 왔던 보수야당도 마찬가지 입장이라 할 수 있다. 바로 이러한 이유에서 보수언론과 야당은 김대중 대통령의 햇볕정책에 대해 끊임없이 비판을 가해 왔다.

김대중 정부 출범에 맞추어 조선일보와 동아일보, 중앙일보 등은 북한과의 접촉과 대화에서 신중해야 하며 정상회담은 결코 서둘러서는 안된다는 주장을 사설, 전문가 기고, 그리고 기획 또는 특집기사 형태로 빈번하게 내보냈다.

좀 더 우회적인 방식으로는 김대중 정부가 당장 해야 할 일이 경제회복이므로 이 문제에 집중할 것을 당부하였다. 또 김대중 정부가 남북관계 개선을 위해 회담을 한다든가 특사를 파견할 경우 미국 등 주변국의 우려를 들어 남북관계의 진전에 제동을 거는 듯한 인상을 주었다.


<표 1> 정부 및 언론사 그룹별 여론조사에서 나타난 햇볕정책 지지율 (%)
19983-6 19987-12 1999 1-12 20001-4 20005-8 20009-12 20011-6 20017-12 20021-4
정부 86.9(4.23)* 72.6 (8.19) 65.6 (10.7) 85.2(2.29) 93.7 (6.19) 79.6 (9. 27) 76.7 (6. 21) 76.8 (9.24) 73.5(4.11)
보수주의적언론 83.8 (2.25) (DI) 70.9(12.7)(JI) 72.8(2.24)(JI) 49.0(2.24)(CI) 86.7(8.25)(DI) 69.9(00.12)(JI) 33.9(6.10)(CI) 63.0(8.24)(DI) 59.5(01.01)(JI)
자유주의 적언론*** 78.9(4.23)(HH) 74.7(8.20)(HI) 54.2 (2. 24) (HH) 72.3(4.12)(KS) 95.7 (6.17)(HI) 57.1(10)(KS) 70.5(5.4)(HH) 64.010.7(KS) n.a.
*조사 날짜. **조선일보(CI), 중앙일보(JI), 동아일보(DI). ***한겨레신문(HH), 한국일보(HI), 경향신문 (KS)


햇볕정책에 대한 일반인 상대 여론조사 결과가 호의적으로 나오던 1999년 말 (<표 1> 참조)에는 실향민만을 상대로 한 여론조사를 실시하여 그들이"햇볕정책 찬성 30%-반대 69%"의 의견을 나타냈으며 3명 중 2명이 북한의 남침가능성이 높고 압도적 다수(84.4%)의 응답자는'젊은 세대의 대북 경계심이 사라지고 있어 우려된다"고 대답했다는 보도를 하였다 (조선일보, 1997.12.27)

<표 1>에서 보듯이 자유주의 언론과 비교해 보면 보수언론의 여론조사 결과는 자유주의 언론사들의 여론조사 결과보다 비우호적이다. 즉 평균 71% 대 65.5%이다. 특히 2000년 6월 남북정상회담을 전후로 해서 지지율의 추이는 더욱 두드러진 차이점을 보인다.

남북 정상회담 이후 자유주의적 언론의 여론조사는 95.9% (2000.5-8)-57.1%(2000.9-12)-70.5%(2001.1-6)-64.0%(2001.7-12)를 나타내고 있다. 그러나 보수주의 언론은 86.7%(2000.5-8)-69.9%(2000.9-12)-33.9% (2001.1-6)-63.0%(2001.7-12)으로 집계되고 있다.

또한 2000년 6월 정상회담 이후 열린 남북이산가족 상봉에 대해서조차 조선일보는 "상봉자 72%, 집단상봉 불편", "2명중 1명꼴로 상봉 후유증 클 것"으로 대답했다는 기사를 내보냈다 (조선일보, 2000.8.20). 남북정상회담 이후 여론조사의 문항도 햇볕정책에 대한 지지 또는 반대를 직접적으로 묻는 회수는 줄어들고, 현재 진행되고 있는 햇볕정책이 잘 되고 있다고 보는가라는 것과 같은 질문에 대해 부정적으로 응답한 비율을 그대로 햇볕정책 지지율로 보도하는 것과 같은 '의도적 실수'도 있었다.

이보다 더욱 의도적으로 보이는 이념공세는 "김 대통령의 대북정책에 사회주의 경향이 있느냐"에 응답자의 52.3%는 "있다", 42.3%는 "없다"고 대답했다는 대목이다 (조선일보, 2001.8.29). 이처럼 다양한 방식을 통해 보수언론은 햇볕정책을 이념적 공세의 주된 대상 중 하나로 삼았다.

2000년 3월 베를린 선언 이전까지는 보수언론과 자유주의 언론의 여론조사에서 나타나는 햇볕정책 지지율은 그다지 차이가 크지 않다. 표 <3>을 보면 1998년 3월부터 1999년까지는 보수언론사의 여론조사결과가 자유주의 언론사들의 그것 보다 지지율이 오히려 높다. 보수주의 언론에서는 83.8%-70.9%-72.8% 대인데 반해 자유주의 언론사들은 78.9%-74.7%-54.2% 등이었다.

그러나 2000년 2월 김대중 대통령의 김정일 위원장 관련 발언과 3월 베를린 선언 이후 보수 언론과 야당은 본격적으로 햇볕정책에 대한 비판을 가하기 시작했다. 반면에 자유주의 언론은 DJ입장을 옹호하기 시작했다. 그리고 2000년 6월 정상회담 이후 10월부터 햇볕정책에 대한 지지율이 크게 떨어지지 시작한다.

정상회담 이후 보수언론은 남북관계 진전의 속도조절론을 펼치면서 햇볕정책이 지나치게 빠르게 전개되며 문제가 있다는 주장을 편다. 2000년 8월 24일 조선일보가 실시한 여론조사는 남북관계의 변화의 속도에 대해 묻고 있다. 여기에 13.8%는 '속도가 빨라 혼란스럽다', 37.7%는 '너무 혼란스럽지는 않지만 속도를 다소 늦출 필요가 있다'고 해서 50%이상의 응답자가 속도조절에 동의한다는 것처럼 보도하였다 (조선일보, 2000.8.24).

햇볕정책에 대한 보수언론과 자유주의 언론의 지지율이 크게 격차를 보이게 만든 요인 중 이념이 아닌 정치적 요인도 작용했다. 앞서 지적한 대로 햇볕정책은 한국사회의 지배구조 재편을 가져올 수도 있기 때문에 그 자체가 정치적으로 매우 민감한 사안이다. 여기에 햇볕정책의 국내정치적 효과를 둘러싼 여당과 야당, 그리고 보수언론과 자유주의 언론간에 치열한 대립이 끼어든 것이다.

야당을 지지하는 보수언론은 김대중 정부가 정상회담 합의를 2000년 4.13총선 사흘을 앞둔 시점에서 발표하여 총선을 유리하게 이끌려는 의도가 작용했다는 것이다. 자유주의 언론은 그럴 가능성 자체를 부인하지는 않지만 남북정상회담 그 자체의 의의는 훼손돼선 안된다는 입장이었다.

결국 4.13 총선에서 민주당은 야당인 한나라당에게 제1당의 자리를 뺏어 오지 못했다. 또 한가지는 2000년 10월 발표된 김대중 대통령의 노벨 평화상 수상이다. 보수언론은 대북정책을 자신의 개인적 영광을 위해 사용했다는 지적이지만 자유주의적 언론은 획기적인 남북관계 개선에 합당한 국제적 격려라고 보도한다. 물론 과반수가 넘는 국민들 (63.8%)의 반응은 남북정상회담이 노벨평화상 수상에 절대적으로 영향을 미쳤다고 응답했다 (대한매일 2000.10.16).


***3.2. 조사의뢰 주체에 따른 햇볕정책 지지율 차이의 의미**

"여론은 용이하게 조작된다"는 가설이 대북정책에 관한 한 그다지 설득력을 가지 못한다. 대북정책에 대한 여론의 지지율은 북한의 협력과 기만에 따라 크게 동요하는 양상을 보인다.

외교정책에 관한 일반국민들의 여론은 여론을 수집하는 정부기관 또는 언론기관마다 적지 않은 차이가 있다. 바로 이러한 이유 때문에 햇볕정책에 대한 지지여부를 하나의 여론조사 결과로는 파악하기 어렵다는 것이다. 따라서 언론기관에 의한 여론의 수렴과 여과를 반영해야 햇볕정책에 대한 국민의 선호성을 보다 객관적으로 파악 할 수 있는 것이다.

일 자 98.3-6 98.7-12 99. 1-12 00.1-4 00. 5-8 00.9-12 01. 1-6 01.7-12 02.1-4 평균
지지율 86.9( (4.23) 72.6 (8.19) 65.6 (10.7) 85.2(2.29) 93.7 (6.19) 79.6 (9.27) 76.7 (6. 21) 76.8 (9.24) 73.5(4.11) 79.81
<표 2> 정부의 여론조사에서 나타난 햇볕정책 지지율, 1998-2002.4. (%)

국민들은 대북 포용정책을 얼마나 지지했는가? <표 2> 정부의 여론조사 결과를 보면 평균지지도는 79.81%로 대단히 높다. 그런데 필자는 서두에서 일반적으로 외교에서 "정책 결정자는 외교정책의 수립에 상당한 재량권을 가진다"고 하지만 대북정책에 관한 한 그 재량권이 그다지 크지 않다. 또 "여론은 용이하게 조작된다"는 가설도 대북정책에 관한 한 그다지 설득력을 가지 못한다는 가설을 제시하였다.

앞 절에서 조선일보가 통계를 해석하는 방식에서의 의도적 실수를 지적하긴 했지만 기본적으로 본 연구는 여론조사에 통계적 조작이 포함되어 있지 않은 객관적 조사의 결과임을 전제 로 한다. 그렇다면 정부의 조사결과에서 나타나는 높은 지지도는 어떻게 설명할 수 있는가?

그랬을 때 정부의 여론조사결과가 높은 지지율을 보이는 것은 정부의 여론조사 결과가 주로 남북한 관계에서 협력이 증진되는 사건의 발생전 또는 발생 직후 실시되었다는 점을 주목할 필요가 있다. 한국정부의 포용정책에 대해 북한측이 긍적적인 자세로 협력할 경우의 조사가 다수 포함되어 있다는 점이다. 바로 조사시점이 정부의 여론조사에서 나타나는 높은 지지율을 이해하는 열쇠이다.

이에 반해 <표 3>을 보면 정부의 여론조사결과와 언론사들의 연론조사 결과 사이에 적지 않은 차이가 발견된다. 이것 역시 조사시점과 관계가 있다. 보수주의적 언론사들, 특히 조선일보의 여론조사는 북한의 기만행위, 예를 들면 남북정상회담 1주년이 가까워오던 2001년 6월초 북한상선의 영해침범과 북한 경비정의 NLL 침범사건이 발생한 직후 여론조사를 실시한 것은 그 대표적인 예에 속하다.

이상에서 보듯이 여론은 조사시점에서 북한이 협력과 기만 가운데 어떤 태도를 보이는가에 따라 햇볕정책에 대한 지지율이 달라진다. 달리 말하면 언론사들의 적극적인 의제설정과 틀짓기에도 불구하고 여론은 개관적인 상황의 추이에 따라 태도를 달리한다고 할 수 있다. 이 점은 언론사가 대북정책에 대한 여론의 향방에 미치는 영향이 그다지 크지 않음을 알게 해준다.

여론조사 의뢰기관과 상관없이 햇볕정책에 대한 지지도는 높다. 특히 김대중 정부의 국정운영에 대한 일반적인 평가에 비해서 월등히 높은 지지도를 가지고 있다.

언론사가 대북정책에 대한 여론의 향방에 미치는 영향이 그다지 크지 않다는 사실은 두가지 사실에서 입증된다. 일단 여러 우여곡절에도 불구하고 햇볕정챡에 대한 국민의 지지도가 상당히 높다는 점이다. 둘째로, 거기서 더 나아가서 국정운영에 대한 국민들의 지지도보다 햇볕정책에 대한 지지가 더 높다는 사실이다.

이 두가지 사실은 비록 언론과 정당의 병행현상이 확연히 존재하지만 국민여론은 햇볕정책과 그외 일반적인 정치적 사안 및 김대중 정부의 전반적인 국정운영에 대한 평가와는 다별개의 평가를 하고 있다는 점을 획인시켜준다. 달리 말하면 햇볕정책에 대한 여론의 태도를 결정짓는 데 언론의 역할은 상당히 제한적임을 알 수 있다.

1998년 집권 초에는 정부, 보수, 자유주의 언론기관의 여론조사에 관계없이 거의 80%를 상회하는 지지율을 보이고 있다. 이것은 김영삼정부의 비일관적 대북정책에 대한 학습효과가 어느 정도 작용했다고 보여진다. 김영삼 대통령과 달리 1970년부터 통일문제에 대해 독자적인 발언을 해왔던 김대중 대통령에 대한 기대가 상당히 컸다고 할 수도 있다.

또한 이 세 그룹의 조사에서 공통적으로 나타는 것은 여론의 롤러 코스트 양상이다. 특히 2000년 6월 정상회담을 기점으로 보수지는 86.7 %, 자유지는 95.7 %, 그리고 정부 조사는 93.7 %를 보이고 있다. 그러나 김대중 대통령의 노벨 평화상 수상 이후 6개월간인 2001년 1월-6월까지 보수지는 33.9%, 자유지는 70.5 %, 그리고 정부 조사는 76.7 %의 지지율로 급격히 하락했다. 지난 4월 임동원 특보의 방북으로 다시 지지율은 급상승한 것으로 집계되고 있다. 따라서 햇볕 정책에 대한 국민들의 전반적 선호도는 높다 하겠다.

<표 3> 국정운영 및 직무수행와 햇볕정책에 대한 지지율 비교 (%)

19983-6 1998.7-12 19991-6 19997-12 20001-4 20005-8 20009-12 2001.1-6 2001.7-12 2002.1-4 평균
보수언론 국정운영· 직무수행 54.6* 65.0 70.7 49.8 48.5 54.4 48.2 26.9 30.5 33 48.16
햇볕정책 83.8 70.9 72.8 49.0 86.7 69.9 33.9 63.0 59.5 65.5
자유주의 언론 국정운영 · 직무수행 58 54.8 63.47 69 44.4 74.9 47.2 18.8 19.5 27.2 47.72
햇볕정책 78.9 74.7 54.2 72.3 95.7 57.1 70.5 64.0 n.a. 70.92

햇볕정책에 대한 상대적 선호도는 김대중 대통령의 국정운영과 직무수행 전반에 대한 지지율과 비교해 볼 때 극명하게 나타난다. <표 3>이 보여주듯이 1998년 3월에서 2002년 4월까지 보수지가 집계한 국민들의 국정운영 전반에 대한 지지율은 48.16%인데 비해, 햇볕정책에 대한 지지율은 평균 65.5% 로 집계되고 있다. 반면에 자유지의 경우, 김대중 대통령의 국정운영 전반에 대한 지지도는 47.72%로 보수지 보다 더 낮은 것으로 나타났다. 그러나 햇볕정책에 대한 지지도는 70.92%로 비교적 높은 수치를 보여주고 있다. 그만큼 햇볕정책은 국민들 사이에서 정통성을 인정받고 있음을 알 수 있다.

<표 3>은 김대중 대통령의 국정운영과 직무수행에 대한 보수언론과 자유주의 언론의 여론조사 결과를 시기별로 정리한 것이다. 1997년 12월 18일 당선확정 발표가 있자 마자 김대중 대통령은 국가부도 상태로 몰아간 외환부족 문제를 해결하기 위해 대통령으로서 사실상의 직무수행에 들어갔다.

그에 대한 평가는 매우 좋았다. 1998년 1월 20일 조선일보는 국민의 93.8%가 김 당선자의 경제문제 해결능력을 신뢰한다고 대답했다. 그러나 그 이후 보수언론의 여론조사에 의하면 소수정권으로 출발한 김대중 정부는 1999년 중반 이후 지지도를 50% 이상 받은 적이 매우 드물다. 2000년 5월에서 8월까지, 즉 6월의 남북정상회담과 8월의 IMF체제 졸업 선언, 그리고 줄 이은 남북당국자급 왕래와 이산가족상봉이 있었기 때문에 얻은 지지율이다.

그 외에는 외환위기 극복을 위해 온 국민이 단결했던 임기 초반 1년여 기간 동안만 다수의 지지를 확보할 수 있었다. 이 점에 있어서는 자유주의 언론도 그다지 큰 차이를 보이지 않는다.

여기서 우리가 가장 주목할 점은 국정운영과 직무수행 전반에 대한 평가보다 훨씬 높은 지지율을 햇볕정책에서 얻고 있다는 점이다. 이는 표 <4>와 같이 직접비교를 해보면 보다 분명해진다. 보수 언론이든 자유주의 언론이든 간에 산술평균을 보면 김대중 대통령의 국정수행에 대한 국민의 지지율은 채 50%가 안되는 것으로 나온다. 그러나 햇볕정책에 대한 지지율은 보수언론이 평균 65.5%, 자유주의 언론이 평균 71%대의 여론조사 결과를 보여주고 있다.

햇볕정책에 대한 지지율이 국정수행에 대한 지지율 보다 거의 20% 포인트이상 높다는 점은 햇볕정책 이 그토록 많은 비난을 받아 왔다는 점에 비추어 보면 대단히 의외의 결과라고 할 수 있다. 달리 말하면 그만큼 폭 넓은 지지를 받아왔음을 알 수 있다.

또한 햇볕정책에 대한 높은 지지율은 김대중 정부가 다른 분야에서 저지른 실책으로부터 감수했어야 할 정치적 부담을 상당부분 덜어주었음을 알 수 있다. 그것은 이 자리에 일일이 소개할 수도 없을 만큼 많은 여론조사에서 김대중 정부가 제일 잘한 일이 무엇이냐는 질문에 언제나 햇볕정책이 첫손으로 꼽히고 있다는 점에서 잘 확인된다 (2000년 8월 24일 조선일보 여론조사 참조).