朴·文·安의 대북정책, 어떻게 다른가

[경남대 극동문제연구소 '한반도포커스'] 제21호 <4>

1. 대북·통일정책의 기로: 국내외 환경변화와 과거의 교훈

대통령 선거전이 가열되면서 대북·통일정책에 대한 세 후보의 정책도 점차 발표되고 있다. 그러나 선거전의 쟁점은 후보자의 이미지부각과 경제민주화에 집중되어 있으며 대북통일정책은 상대적으로 조명을 받지 못하고 있다. 그럼에도 불구하고 국내외 환경을 고려할 때, 이번 대선은 향후 대북·통일정책에서 중요한 전환점이 될 것이다.

다음 정부의 대북·통일정책은 국제적 차원, 북한차원, 국내차원에서 진행되고 있는 환경의 변화를 반영해야 한다. 첫째, 국제환경의 변화에 대한 고찰이 필요하다. 세계적 냉전체제의 해체 후 20여년이 경과하면서 새로운 변화의 양상들이 서서히 나타나고 있으며 향후 이러한 변화의 조짐들이 어떤 방향으로 자리 잡을지를 주목해야 한다. 냉전체제의 해체 후 신자유주의에 입각한 세계화가 추진되면서 유럽의 쇠퇴, 미국의 침체, 일본의 하락 등이 나타나는 한편, 중국의 부상으로 G2 시대의 서막이 올랐다. 중국의 부상은 동아시아 및 한반도에서 중국의 영향력 확대로 인해 우리의 대북·통일정책을 근본적으로 재검토해야 하는 요인이 되고 있다.

둘째, 북한의 향후 진로에 대한 고려가 필요하다. 북한은 사회주의권의 붕괴라는 위기에 직면한 후 핵개발, 세습체제의 구축, 폐쇄체제 고수, 중국과의 관계 강화 등에 의존하여 가까스로 생존하고 있다. 그러나 김정은체제가 구조적 경제난, 국제제재, 주민들의 지지 약화 등의 장벽을 극복할 수 있는 길은 요원해 보인다. 김정은 체제의 정책적 선택과 향후 진로는 염두에 두어야 할 중요한 요인임에 틀림없다.

셋째, 국내 여론을 고려해야 한다. 대북·통일정책을 둘러 싼 남남갈등이 정치적 대립과 이념갈등으로 고착화되어 어느 후보가 대통령이 되든지 다수의 국민적 지지를 확보하기 어려운 실정이다. 더욱이 사회적 양극화와 실업난이 심각해지면서 실리적 관점에서 대북·통일정책을 바라보는 사회적 요구가 증대하고 있다.

한편, 2000년대 들어, 특히 10년 동안 포용정책과 5년 동안 원칙에 입각한 대북정책을 시행하면서 여러 가지 교훈과 시사점을 얻었다. 포용정책과 원칙에 입각한 대북정책은 각기 다른 배경, 철학, 전제, 목표, 정책수단 등을 지니고 있음에도 불구하고, 어느 방안도 북한의 비핵화, 한반도평화정착, 남북협력의 제도화, 북한의 변화 등의 목표를 그다지 달성하지 못했다. 여기에는 한반도문제의 구조적 제약, 정책수단의 한계, 국민적 합의의 부족, 국제협력의 한계 등 여러 가지 원인이 있다. 아울러 중요한 한 가지 문제는 어느 정책이든지 정책효과가 나타날 만큼 충분한 기간동안(?) 실행되지 못했다는 점이다. 이것은 대통령 5년 단임제가 지닌 근본적 문제이기도 한다.

이러한 점에도 불구하고 그동안 대조적인 정책을 통해서 정책효과를 가늠할 수 있는 여러 가지 경험이 축적되었다. 그동안 대북·통일정책에 대해 다양한 대안이 제시되었으며, 사안별로 북한의 반응, 시행착오, 성과와 한계 등에 대해 다양한 자료가 축적되었다. 따라서 후보들은 그동안의 대북정책의 한계와 문제점을 충분히 고려한 바탕위에서 새로운 정책을 모색해야 한다.

2. 기본방향 비교

지금까지 세 후보는 단편적으로 대북·통일정책에 대한 입장을 밝혀왔다. 따라서 현 시점에서 세 후보의 대북·통일정책을 일관된 기준에 의해서 비교하기는 쉽지 않다. 세 후보의 정책이 일관된 철학과 이론에 근거해서 만들어진 것이 아닐 뿐만 아니라 각자의 시각과 주안점이 상이하기 때문이다. 또한 세 후보는 당면한 도전들에 대한 인식을 바탕으로 이에 대한 체계적인 해법을 제시하고 있지도 않다. 어떻게 보면 그동안 대북·통일정책에서 수많은 정책들이 제시되었기 새로운 아이디어가 필요한 것이 아니라 어떤 정책을 어떤 상황에서 어떤 전략적 판단에 의해서 실행에 옮기느냐 하는 것이 중요한 측면도 있다. 이러한 한계에도 불구하고 지금까지 발표된 내용을 중심으로 큰 틀에서 세 후보의 정책을 비교하면, 각기 출발점과 기본방향이 다르다는 것을 알 수 있다.

박근혜 후보: 신뢰외교와 균형정책

박근혜 후보는 신뢰의 문제로부터 출발한다. 박근혜후보는 남북관계의 문제와 동아시아 긴장의 원인을 신뢰의 결여에서 찾는다. 그리고 신뢰외교(trustpolitik)를 대북정책 및 대외정책의 핵심 키워드로 설정한다. 북한과의 관계도 일반적인 외교관계의 연장선에서 파악한 것이다. 또한 국제관계에서 통상 적용되는 권력관계, 영향력, 상호의존 등의 개념 대신 신뢰라는 심리적 개념을 사용했다. 이론적 관점에서 보면, 신뢰라는 심리적, 문화적 가치를 화두로 제시한 것은 구성주의시각을 반영한 것으로 해석된다.

한편, 신뢰는 상호적 개념이다. 신뢰는 어느 한편의 합의준수나 의무이행에 의해서 형성되는 것은 아니며 상호 합의 이행에 의해서 향후 이익의 교환관계에 대한 기대가 가능함으로써 생기는 것이다. 그런데 박후보는 북한의 합의 이행을 통한 신뢰조성에 더 많은 비중을 두고 있다. 박후보에 의하면 신뢰는 무조건적이거나 일방적인 것이 아니며 북한에게 새로운 인센티브를 제공하는 것이 아니라는 것이다. 신뢰형성을 위해 첫째 북한은 약속을 이행해야 하며, 둘째, 평화파괴행위에 대해서는 대가를 치러야 한다는 것이다. 박후보는 신뢰형성의 개념을 원용하여 북한의 의무이행과 북한의 의무 불이행시 제재가 부과되어한다는 점을 강조한다.

그리고 신뢰형성은 점진적이고 누적적 개념이다. 신뢰는 하루아침에 형성되지 않으며 지속적인 합의이행과 이익의 교환관계가 축적되어 안정적 관계가 이루어짐으로써 가능하다. 이런 점에서 박후보는 남북관계의 점진적이고 단계적 진전을 중시한다.

박후보의 두 번째 키워드는 균형정책(alignment policy)이다. alignment의 의미는 산술적 의미의 균형보다는 조정, 배합에 가깝다고 할 수 있다. 따라서 박후보는 대조적 개념의 적절한 조정 또는 배합을 염두에 두고 균형이라는 용여를 사용한 것으로 여겨진다. 상황에 따라 구체적 내용의 신축적 조합이 가능할 수 있다는 것이다. 균형의 내용으로 첫째 안보와 교류협력사이의 균형, 둘째 남북대화와 국제공조 사이의 균형, 셋째, 협상과 압박의 균형을 예로 들었다. 이 세 가지 사항은 엄밀하게 보면, 다른 차원의 문제로 동일한 범주에서 논의되기에는 적절하지 않다. 박후보는 세 가지 균형을 통해 대북정책의 주요 쟁점에 대해 전략적 신축성을 모색하려 한 것으로 보인다. 그런데 이러한 전략적 신축성은 보기에 따라서는 쟁점에 대한 모호성이나 쟁점들 간 연계를 의미하는 것으로 해석될 여지도 있다.

문재인 후보: 평화·경제의 선순환과 포괄적 접근

문재인 후보의 출발점은 참여정부의 대북정책이다. 참여정부의 동북아평화번영정책과 10.4 정상선언을 토대로 이를 업그레이드한 것이다. 문재인 후보의 대북·통일정책의 첫 번째 특징은 평화와 경제의 선순환이다. 세 후보가 다 같이 평화와 경제의 선순환을 강조하고 있지만, 문재인 후보가 경제를 통한 평화의 정착, 평화를 통한 경제협력 촉진이라는 선순환논리를 가장 구체적으로 제시하고 있다. 이것은 핵문제 및 북한의 대남도발로 인한 한반도 긴장의 고리를 경제협력이라는 수단으로 풀겠다는 논리이다.

둘째, 문후보의 구상은 북핵문제와 남북관계를 분리하거나 연계정도를 느슨하게 함으로써 북핵문제 해결과 남북관계 진전을 병행하겠다는 논리로 이어진다. 문후보가 핵문제와 남북관계의 분리론을 주장한다는 점에서 박후보의 연계론과 대비된다.

셋째, 문후보는 북핵문제와 평화체제 정착, 남북관계 개선에 대해 포괄적 접근을 하고 있다. 포괄적 접근도 참여정부의 시각을 반영한 것이다. 문후보는 북핵문제는 북한체제 보장, 북한의 경제난 해결 등과 함께 한반도평화체제 전환, 북한의 대미·일관계 정상화 등과 함께 포괄적으로 다루어져야 한다고 인식하고 있다. 이러한 문제들이 분리된 사안이 아니라 종횡으로 연결되었기 때문에 복잡하게 얽힌 실타래를 풀기 위해서는 일괄적 타결방안이 모색되어야 한다는 것이다.

넷째, 이론적 관점에서 보았을 때, 문후보는 각종 회담 및 기구설립을 제안한다는 점에서 신제도주의적 시각을 반영하고 있다. 문후보는 취임 1년차 남북정상회담에 중요한 비중을 두고 있을 뿐만 아니라, 4개국 포럼 구성, '한반도인프라 개발기구' 및 '북한개발투자 공사'의 설립, 남북경제연합 구성, 동북아다자안보협력기구 발전 등 제도설립을 제안한다. 이것은 회담의 이니셔티브를 통해서 새로운 타개책을 모색하고 제도건설을 통해서 남북관계를 제도화하겠다는 시각을 나타낸 것이다. 문후보가 제도적 이니셔티브를 통한 관계 격상을 강조한다는 점에서 점진적 신뢰구축을 강조하는 박후보와 대비된다.

안철수 후보: 국내경제 활로를 위한 북방경제 모색

안철수 후보의 대북·통일정책은 다른 후보에 비해서 상대적으로 구체화되어 있지 않다. 본격적인 대선운동의 시기가 늦은 점도 있지만, 정책의 주안점이 경제분야에 있기 때문이기도 한 것으로 여겨진다.

안후보의 대북·통일정책의 특징은 첫째, 경제민주화와 복지를 위한 바탕으로 한반도평화를 다루고 있다는 점이다. 경제민주화와 복지가 자전거의 두 바퀴라면 한반도평화는 자전거의 두 바퀴가 달릴 수 있는 길이라는 것이다. 안보불안이 해소되고 평화가 정착되어야 경제민주화와 복지국가가 가능하다는 것이다. 안후보에게 있어서 한반도평화는 그 자체가 목적이라기보다 경제와 복지를 위한 조건으로 인식되고 있다.

둘째, 국내경제의 활로 모색이라는 차원에서 북방경제의 과제를 제시하였다. 안후보는 세계적 금융위기 및 재정위기와 성장의 병목현상에 직면한 한국경제의 출구를 모색하기 위해서 북방경제에서 출구를 모색하고 있다. 안후보는 그동안 해양경제권과의 협력을 통해서 산업화시대를 열었다면, 북방경제에 의해서 제 2의 도약을 열겠다는 표현도 하였다.

셋째, 북방경제는 대기업중심의 산업불균등과 지역불균형을 해소하기 위한 방안으로 인식되고 있다. 중소기업을 살리고 새로운 일자리를 창출하며, 상대적으로 낙후된 서해안, 동해안, 접경지역의 경제적 기회 창출을 위해 북방경제가 제안되었다. 안후보는 산업 간 불균형, 지역 간 불균형, 기업 간 불균형을 해소하기 위한 방안으로 북방경제의 화두에 접근한다.

넷째, 안후보는 평화, 안보, 경제의 선순환논리를 주장한다. 선순환논리는 문재인 후보와 안철수 후보가 공통점을 지닌 점이기도 한다. 그러나 문후보가 평화정착에 우선순위를 두고 평화와 경제의 상호작용에 중점을 둔 반면, 안후보는 경제를 위한 조건으로 평화정착의 선순환효과를 강조한다.

3. 각론의 주안점

박근혜 후보: 신뢰구축의 프로세스

박근혜 후보의 각론은 신뢰구축의 프로세스를 제시한 것이다. 박후보의 각론은 정교하기보다는 몇 개의 대표적 분야를 예시한 것이다. 첫 번째 우선순위는 북한의 핵프로그램의 폐기에 대한 것이다. 북한의 핵무장과 장거리미사일 개발, 핵기술 및 핵관련 물질의 해외 이전을 막아야 한다는 점이 강조되었다. 박후보는 억지, 설득, 협상에 의해 북한이 핵을 포기하도록 해야 하며, 추가 핵실험 시 모든 정책수단을 고려해야 한다고 주장한다. 박후보는 북한의 핵폐기를 강조하지만, 대안을 구체화하지는 않았으며, 핵문제와 다른 사안들과의 관계를 어떻게 설정할지에 대해서도 분명하지 않다.

두 번째는 인도적 문제와 호혜적인 교류사업은 정치적 상황의 변화에 관계없이 지속되어야 한다는 것이다. 이를 위해 대화와 상호 신뢰형성이 중요하다는 것이다.

셋째, 신뢰조성을 바탕으로 다양한 경제협력과 북한의 인프라사업에 대한 투자도 가능하다는 것이다. 남북한 양자간, 그리고 주변국 및 국제기구와의 대규모 공동협력사업도 가능한 것으로 고려되었다.

박후보는 분야별로 각론을 나열하기보다 시종일관 신뢰형성에 중점을 두고 있다. 이것은 신뢰가 결여된 상황에서 여러 가지 사업을 나열하는 것이 실효성이 없다고 판단한 결과라고 해석된다. 신뢰가 형성되면 낮은 단계의 사업부터 대규모의 사업까지 할 수 있다는 가능성을 열어두는 것으로 충분하다고 여긴 것으로 보인다.

문재인후보: 남북경제연합을 통한 한반도경제권 형성

세 후보가운데 문재인 후보의 각론이 가장 구체적이다. 이것은 문후보가 참여정부의 대북·통일정책을 수용하여 이를 발전적으로 재구성하였기 때문이다. 그러나 이 점 때문에 문후보의 구상은 참여정부의 정책에 대한 비판을 어떻게 극복하느냐 하는 과제도 안고 있다.

문재인 후보는 남북경제연합을 위한 5대 핵심과제를 제시하였다. 첫 번째 논의의 출발점은 남북경제연합 시대의 실현이다. 남북경제협력공동위원회를 가동하여 남북경제협약을 체결함으로써 남북한 간 무관세 거래와 투자를 보장받는 남북경제연합을 실현하겠다는 것이다. 남북경제연합 구상은 경제분야에서 남북연합을 실현하겠다는 것으로 다른 후보와 차별성이 두드러지는 점이다. 남북연합을 실현하기 위해서는 정치, 군사, 경제, 사회문화 등 여러 분야의 협력과 제도화된 기구가 필요하다. 그런데 문후보는 복잡한 남북연합을 경제분야에서부터 시작함으로써 정치, 군사 분야의 남북연합 형성을 위한 환경을 조성하려는 것으로 해석된다.

그리고 남북경제연합을 형성하기 위한 방안으로 10.4 정상선언 합의내용의 선별적 이행, 5.24 조치의 해제 및 개성공단 확대, DMZ의 비무장화 등을 제안하였다. 이 가운데 가장 많은 중점을 두는 것이 서해 평화협력 특별지대의 실현이다. 이것은 서해 NLL지역의 분쟁을 해소하고 서해와 발해만을 연결하는 남·북·중의 삼각협력을 위한 토대라는 것이다. 이것은 10.4 정상선언에 포함되었던 사항으로 10.4정상회담을 준비했던 문후보가 개인적으로 애착을 느끼는 사업인 것으로 보인다.

둘째, 문후보의 구상은 한반도경제권 형성을 지향한다. 한반도경제권은 동해안과 중국, 러시아를 연결하는 환동해경제권과 서해와 중국을 연결하는 환서해경제권을 포함하는 광역경제권이다.

셋째, 한반도경제권은 동북아협력벨트 형성으로 이어진다. 인구 6억 명이 포함되는 동북아경제권은 남북한과 중국, 일본, 러시아를 포함하며, 이를 위해 물류, 자원, 에너지의 인프라 건설을 제안하고 있다. 한반도경제권 및 동북아경제권 형성도 참여정부에서 검토된 사업이다. 또한 안철수 후보도 강조점은 약간 다르지만 북방경제 구상을 통해 비슷한 내용을 제안하고 있다.

넷째, 북한산업기반 구축을 위해 기구 설립을 제안하고 있는 점이 주목된다. 북한의 인프라건설에 중점을 둔 것은 남북경협의 수준을 높이고 북한을 개방으로 이끌기 위한 것으로 보인다. 특히 공공부문의 북한 인프라 건설을 담당하는 기구로 '한반도인프라개발기구' 설립과 민간부문의 북한개발사업을 총괄하는 기구로 '북한개발투자공사'설립을 제안한 점이 주목된다.

다섯째, 북핵문제와 한반도평화체제에 대한 구상이다. 6자회담을 통한 핵문제 해결과 4개국 포럼을 통한 한반도평화체제문제를 논의하겠다는 것이다. 이를 통해 정전협정을 평화협정으로의 전환과 북한의 대미·일관계정상화가 추진될 수 있는 여건을 조성하겠다는 것이다. 이러한 구상도 새로운 것은 아니다. 다만 한반도평화체제를 논의하기 위해서 6개국이 참가하는 포럼이 아니라 러시아와 일본이 배제된 4개국 포럼을 제안한 것이 이색적이다.

안철수 후보: 남북경협 및 북방경제사업의 과제

안철수 후보의 각론은 경제분야 사업에 집중되어 있다. 첫째, 안후보는 남북경제협력의 3대 과제를 제시하였다. 3대 남북경협과제는 주로 국내경제의 활로 및 균형발전을 위해 제안되었다는 특징을 지니고 있다. 우선 중소기업의 애로를 해소하고 일자리를 창출하기 위해서 남북경협을 통해서 한국경제의 1% 추가성장, 1만개의 중소기업에 새로운 기회 제공, 9만개의 새로운 일자리 창출이라는 소위 '119 프로젝트를 제안하였다. 그리고 남북경협의 제도화를 위한 법적 토대 강화와 남북경제공동위원회의 가동을 추진하겠다는 것이다.

또한 남북관계의 경색으로 인해 어려움에 처한 서해안, 동해안, 접경지역의 발전을 위해 환황해·환동해경제권 및 접경지역 발전전략을 추진하겠다는 것이다. 이러한 경제권 발전전략은 문후보와 비슷하나 출발점이 한국의 균형발전을 위한 전략이라는 점에서 차이점이 있다.

둘째, 북한 및 대륙을 겨냥한 경협사업으로 북방 경제 3대사업이 설정되었다. 우선 한반도와 대륙을 연결하는 철도·도로·해운 복합형 물류망 구축을 추진하겠다는 것이다. 또한 북방지역과 자원·에너지 협력의 실크로드를 건설하겠다는 것이다. 그리고 남북한의 농업을 살리기 위해 북방농업협력을 추진하겠다는 것이다. 농업협력에는 농업인력의 재교육, 기계화 지원, 공동 영농 및 축산단지 조성 등 다양한 사업이 포함된다.

안철수 후보의 북방경제 사업은 새로운 제안들은 아니며, 많은 부문 문재인 후보의 제안과 중첩되고, 또한 부분적으로 박근혜 후보의 제안과도 접목될 수 있는 점이 있다. 다만 안후보는 남북경협의 과제를 국내경제문제 해결의 관점에서 재구성한 특징을 보인다.

4. 실현가능성의 검증

세 후보의 대북·통일정책은 공통점과 함께 차별성을 지니고 있다. 대북·통일정책의 연속성과 변화라는 관점에서 보면, 대체로 박근혜 후보는 이명박정부의 대북정책과 연속성을 유지하면서도 정책의 신축성과 점진적 관계 진전에 역점을 두고 차별화를 시도했다고 볼 수 있다. 문재인 후보는 참여정부의 정책을 계승한 가운데 경협의 제도화에 중점을 두었다. 안철수 후보는 크게 보면 문재인 후보와 비슷한 맥락에 놓여 있지만 국내 경제문제의 해결이라는 시각에서 문제를 바라보고 있다.

어느 후보가 대통령에 당선되든지 이러한 정책구상은 냉혹한 시험대에 오를 것이다. 우선 신 정부의 대북·통일정책은 북한의 김정은 정권을 상대해야 한다. 어느 정책이든지 북한이라는 다루기 힘든 상대를 접하면서 많은 우여곡절과 시행착오를 겪게 될 것이다. 또한 신 정부의 대북·통일정책은 미국을 비롯한 중국 등 주변국 및 국제사회와 협의를 거치는 과정에서 실현가능성을 검증받게 될 것이다. 그리고 신 정부의 대북정책은 국내적으로 다른 이념과 관점을 지닌 정치세력과 다양한 스펙트럼을 지닌 시민사회를 상대로 소통해야 하는 과제에 직면할 것이다.

* 경남대 극동문제연구소(소장 이수훈)가 발행하는 <한반도포커스> 2012년 11·12월호(제21호)에 실린 글입니다. 이번 호의 전체 주제는 '2012 대선후보의 외교안보대북정책 평가'입니다.

* 원제 : 세 후보의 대북통일정책 비교: 신뢰구축, 남북경제연합, 북방경제 블루 오션의 변주곡