"평화 담론이 실종된 시대, 발상의 전환이 필요하다"

[한반도평화아카데미]<4강> 문정인 연세대 교수

인제대학교와 한반도평화포럼, 프레시안이 공동 주최하는 제1기 한반도평화아카데미 '한반도 평화체제: 피스메이커들이 보는 쟁점과 과제' 제4강이 지난 1일 서울 중구 인제대학원대학교에서 열렸다.

이날 강연은 문정인 연세대 교수가 '이명박 정부와 한반도 평화체제'를 주제로 진행했다. 프레시안은 지난 1~3강에 이어 문 교수의 강연 내용을 정리해 지상 중계한다.

오는 8일에는 임동원 전 통일부 장관(한반도평화포럼 이사장)이 '남북 화해·협력과 한반도 평화 프로세스'를 주제로 종강 강의를 할 예정이다. 한반도평화아카데미에 관한 문의는 한반도평화포럼(www.koreapeace.co.kr 02-707-0615)으로 하면 된다. <편집자>

평화체제의 개념 1 : '평화'란?

먼저 '평화 체제'라는 개념에 대해 짚어 볼 필요가 있다. 국제정치학적인 개념에서 평화는 적극적 평화와 소극적 평화로 구분된다. 케네스 볼딩이나 요한 갈퉁과 같은 학자들의 주장에 따르면 소극적 평화는 분쟁의 발발을 억제하는 것이다. 반면 적극적 평화는 전쟁의 구조적 원인 자체를 없애는 것이다. 이와 더불어 평등하고 정의롭게 살 수 있어야 적극적 평화가 실현된 것으로 볼 수 있다. 적극적 평화의 상태는 우리가 지향해야 할 이상이지만 역사상 실현된 경우는 없다.

평화를 이루기 위한 단계적 접근에는 세 가지가 있다. 평화 유지(pece-keeping)와 평화 만들기(peace-making), 평화의 구조화(peace-building)가 그것이다. 평화 유지는 전형적인 소극적 평화의 확보 개념으로 군사력을 통한 도발의 억제를 의미한다. 전통적인 군사 '억지'(deterrence)와 동맹 강화가 이것을 가능케 해준다.

임동원 전 통일부 장관의 책 제목이기도 한 '평화 만들기'는 이보다 한 단계 위의 개념이다. 신뢰 구축이 평화 만들기에서는 핵심이 된다. 경제, 사회, 정치적 신뢰 구축의 단계를 거쳐 군사적 신뢰 구축이 있어야 평화 만들기가 가능하다. 군사적 신뢰 구축은 군사 훈련의 상호 통보 및 참관, 핫라인(직통 전화) 개설, 정보·군사 인력 상호 교류, 통합 위기관리 센터 설치 등으로 나타난다. 나아가 공세적 무기의 후방 배치 등도 중요한 군사적 신뢰 구축의 하나이다. 여기에 새로운 첨단무기의 수입 금지를 포함한 군비통제나 감축, 그리고 평화협정 등도 '평화 만들기'의 주요 내용이다. 그러나 넓게 보면 평화 만들기 또한 불안정한 상황을 관리한다는 면에서 소극적 평화 유지책으로 볼 수 있다.

궁극적으로 지향해야 할 바는 평화의 구조화다. 이는 분쟁의 구조적 원인을 없애는 것이다. 적대적 쌍방이 하나의 국가로 통합되거나 선린 관계가 형성되는 것이 이에 해당한다. 독일 철학자 임마누엘 칸트는 그의 저서 <영구 평화론>에서 평화의 구조화와 관련하여 세 가지를 지적한 바 있다.

ⓒ프레시안(최형락)

첫째로는 자본주의 평화론이다. 무역을 하는 국가 간에는 전쟁이 발생할 가능성이 적다는 것이다. 전쟁이 일어나면 무역에서 손실이 발생한다. 그런데 무역을 하는 사람은 각국의 정책 결정에 영향을 미칠 수 있는 엘리트로 자국 정부의 전쟁 선포를 막을 수 있는 힘이 있다. 영국의 '맨체스터' 학파가 주장하는 '무역을 통한 평화' 이론이 여기에 해당한다.

둘째로는 공화정 국가 사이에서는 전쟁이 일어나지 않는다는 이른바 '민주평화론'이다. 민주주의 국가 사이에서 전쟁이 일어나지 않는 것은 권력 간 견제와 균형이 발생하기 때문에 지도자의 자의적인 전쟁 선포를 막을 수 있다는 이유에서다. 상대국도 민주주의 국가일 경우 2중의 잠금 장치가 작동한다. 실제로 경제협력개발기구(OECD) 국가들 사이에서는 전쟁이 일어난 적이 없다.

다음으로는 시장경제와 민주주의라는 공동의 가치를 공유하는 국가들 사이에서는 안보 공동체를 쉽게 만들 수 있다는 것이다. 그런 국가들은 전쟁의 위험을 피하기 위해 '세계 평화 연방'을 설립할 수 있을 것이고 이를 통해 영구적인 평화가 가능하다는 것이 칸트의 설명이다. 궁극적인 평화 구조화는 집단 안전보장 체제(집단안보체제)를 통해 가능하다는 것이다.

다만 여기서의 '집단 안보'(collective security)란 집단 방위(collective defence)와는 구분되는 것이다. 집단 방위는 나토(NATO) 시스템 같은 것이다. 유엔 헌장에서 밝히고 있는 집단 안보체제는 유엔 회원국은 하나의 공동체이며 회원국 중 하나가 침략행위를 했을 때 나머지 모두가 응징을 가한다는 것이다. 이는 역사상 한국전쟁에서 유엔 회원국 16개국이 참전함으로써 단 한 번 작동했었다. 이 체제에서는 편 가름이 없게 되므로 구조적 평화를 이룰 수 있다.

평화체제의 개념 2 : '체제'(regime)란?

'평화' 다음으로는 '체제'다. 일부에서는 평화 '시스템'이라고 하지만 '체제'(레짐. regime)라는 단어를 쓰는 것이 좋은 것 같다. 레짐의 어원은 요리법·처방을 뜻하는 '레서피'(recipe)다. 프랑스 대혁명 이전과 이후를 앙시앙 레짐(구체제)과 누보 레짐(신체제)로 나누듯 레짐은 헌법을 기준으로 구분될 수 있다. 헌법이란 것은 통치와 관련된 원칙이다. 헌법이 바뀌면 체제가 바뀌고 권력의 소재에 대한 규정이 달라진다. 4공, 5공 등 한국 현대사를 봐도 알 수 있다.

이렇게 볼 때 평화체제를 '평화를 유지하고 만들며 구조화하는 일련의 원칙, 규범, 규칙, 절차로 정의내릴 수 있다. 여기서 원칙이란 헬싱키 프로세스에서 밝힌 주권 존중, 무력 불사용, 국경 불가침, 영토 존중, 분쟁의 평화적 타결, 내정 불간섭, 인권과 사상·양심·종교의 자유 존중, 민족 자결, 국가간 협력, 국제법의 준수와 같은 것이다. 임동원 전 장관이 '남북한 화해와 상호 불가침 및 교류 협력에 관한 합의서'(남북기본합의서)를 준비할 때 헬싱키 프로세스에서 영향을 많이 받은 것으로 알고 있다.

규범이란 표준화된 행위로서 평화 공존, 당사자주의 등을 들 수 있다. 규칙은 휴전협정, 종전 선언 등 행위자에게 특정한 행위를 처방하기도 하고 금지하기도 하는 것들이다. 절차는 합의된 것들을 이행하는 과정에서 발생하는 일련의 규정으로 이해할 수 있다. 중립국감시위원회, 남북군사공동위원회 등은 절차에 해당한다.

한반도 평화체제의 합의 유형별 분류

기존의 한반도 평화체제를 그 유형별로 분석하면 조약, 협정, 합의서, 선언, 성명, 공동보도문 등의 형태로 나눌 수 있다. 국가와 국가 간의 가장 높은 수준의 합의인 조약에는 '조·러 친선·선린 및 협조에 관한 조약(2000.2.9)', '조·중 우호협조 및 호상원조에 관한 조약(1961.7.11)', '한·미 상호방위조약(1953.10.1)' 등이 있다.

협정으로는 한국전쟁 정전협정이 있고 합의서로는 2.13 합의, 제네바 합의, 남북기본합의서 등이 있다. 선언에는 6.15 공동선언과 10.4 공동선언, 조·일 평양 선언(2002.9.17), 한반도 비핵화에 관한 공동선언(1992.1.20) 등이 있으며 2005년의 제4차 6자회담 9.19 공동성명이나 7.4 남북 공동성명, 조·미 공동 콤뮤니케(2000.10.12) 등은 성명에 속한다.

이를 돌아보면 조약들은 주로 평화를 만들려는 것이 아니라 동맹을 구축함으로써 지금의 현상을 유지하려는 '평화 유지'에 초점을 둔 것임을 알 수 있다. '평화 만들기'에 해당하는 발전적 의미가 있는 내용들은 주로 합의나 선언에서 나왔다.

한반도 평화체제의 당사자별 분류

또한 기존의 평화체제를 당사자별로 살펴봐도 재미있는 결과가 나온다. 어떤 국가가 일방적으로 '무장해제하겠다'고 하지 않는 이상 혼자서는 불가능하고 기본적으로 둘 이상의 국가가 합의해야 하는데, 우선 양자형을 들수 있다. 이는 남한이 주장하는 남북 간, 또는 북한이 주장하는 북미 간 평화체제다. 다음으로는 3자형이 있는데, 이는 전에 북한의 김일성이 주장했듯 남북한과 미국이 동등하게 합의하는 구도 또는 이스라엘과 이집트의 캠프 데이비드 합의처럼 남북한이 합의하고 미국은 이를 보증하는 구도다.

ⓒ프레시안(최형락)

3자 구도 다음으로 볼 수 있는 것은 남북한과 중국, 미국이 참여하는 4자 형태의 구도다. 휴전협정 당사국 간에 종전선언을 하고 평화협정을 체결할 수 있을 것이다. 그러나 이 경우, 남한의 법적 지위가 문제시 된다. 왜냐하면 한국은 정전협정의 법적 당사자가 아니기 때문이다. 북진 통일을 희망했던 이승만 대통령은 투르만 대통령의 정전협정 조인에 반대했기 때문이다.

그러나 엄격히 말해 정전협정에 주권국가를 대표해 서명한 것은 북한밖에 없다. 협정서에 서명한 미국 측 대표는 미국이 아닌 유엔군을 대표해서 한 거다. 말하자면 국제기구 자격으로 서명한 것이다. 중국측의 펑더화이(彭德懷)는 '중공의용군을 대표하여'라고 서명했는데, 이건 뭐 NGO아닌가.(웃음) 그런 점에서 한국의 법적 지위에 대해 문제 제기하는 것은 바람직하지 않다.

남북한과 미국, 일본, 중국, 러시아가 참여하는 6자 구도도 있다. 지금의 6자회담처럼 당사국 형태로 참여하는 방법도 있고 김대중 전 대통령이 주장했던 것처럼 남북한이 합의하고 4개 국가가 보증하는 형태의 4대국 보장론도 나왔다. 6자 안보 협의체라는 다자간안보협의체 내에 남북 간의 문제를 내재화시킴으로서 해결할 수 있다는 의견도 제시됐다.

현 정부에서는 5자간 합의를 중시하는데 이는 북한이 붕괴될 경우나 북한이 대화에 나서지 않을 경우를 상정해 북한을 제외한 6자회담 당사국 간의 합의를 말하는 것으로 전문가들 사이에서는 거의 수용되지 않고 있다.

이처럼 당사자 유형별로 봐도 여러 의견이 얽혀 있다. 심지어 일부에서는 20자형을 말하기도 한다. 남북한과 유엔 참전국 16개국에 중국과 러시아를 합쳐 한국전쟁에 관여한 모든 나라가 참여해야 한다는 것이다. 국제법을 연구하는 사람들은 이렇게 해야 한다고 주장하기도 한다.

한반도 평화체제의 기능별 분류

한반도 평화체제를 기능별로 분류해볼 수도 있다. '분쟁 예방형' 체제는 기존의 조약들과 유사하게 현상 유지에 초점을 맞춘 것이다. '평화 유지'의 방법 또는 소극적 평화의 개념이라고도 볼 수 있다.

다음으로 볼 수 있는 '분쟁 규제형'은 7.4 공동성명, 6.15 선언과 같이 신뢰 구축을 통해 평화를 달성하려는 것으로 '평화 만들기'의 방법에 해당한다. 다만 이 유형 내에는 '선 군축(북핵 폐기) 후 신뢰구축'과 '선 신뢰구축 후 군축' 간의 입장별 차이가 존재한다. '분쟁 타결형' 역시 평화 만들기의 방법으로 볼 수 있다. 이는 전쟁 상태를 평화의 상태로 바꾸는 것으로 종전선언을 통한 정전협정 폐기 및 평화협정 체결을 중시하는 것이다.

마지막으로 '분쟁 해소형' 체제는 점진적 합의를 통한 통일 또는 일부의 주장처럼 흡수통일을 통해 통일국가를 이룸으로써 분쟁의 근원을 종식시키는 것이다. 이 유형 안에서도 남북연합, 연방제 등을 놓고 입장 차이가 엇갈리고 있다. 우리는 이 지점에서 평화통일이야말로 가장 명확한 평화 구축의 방법임을 알 수 있다.

이명박 정부와 한반도 평화체제

이명박 정부는 한미동맹 강화를 통한 군사적 억지력 확보를 평화체제 구축의 기본 틀로 받아들이고 있는 것처럼 보인다. '평화 만들기'나 '평화 구조화'가 아닌 '평화 유지'에 역점을 두고 있는 것이다. 이는 이 정권이 남북기본합의서나 6.15 공동선언, 10.4 공동선언 이행을 거부하고 있는 것에서도 잘 나타난다.

정권이 바뀌면서 평화 담론이 사라진 것도 이런 흐름의 반영으로 볼 수 있다. 이번 정권 들어 '평화'라는 말 자체가 실종됐다. 이전 정권에서는 일종의 전쟁수행능력 연습인 '워 게임'(war game)도 일부러 '피스 게임'(peace game) 또는 '평화 연습'이라고 바꿔 불렀지만 그런 흐름이 없어졌다.

일각에서는 공세적 또는 적극적 억지라는 말이 나오고 있는데 이는 사실상 선제타격론과 다를 바 없다. 상대방이 적대적 의도를 보이는 것만으로 선제 타격한다는 것은 국제법상 문제가 있을 수 있다.

최근 이른바 북한 급변사태론, 붕괴론과 흡수통일론이 힘을 얻고 있는데 이런 발상이 어떻게 가능한지 모르겠다. 설사 (북한 붕괴라는) 그런 일이 실제로 벌어진다 해도 유엔의 인도적 개입이나 평화유지군 파병이 수순이지, 한미 연합군이 북한에 들어가서 안정화시킨다는 것은 국제법상 침략이나 점령행위가 될 수 있다. 이라크와 아프가니스탄 등지에서 미군의 안정화 정책이 모두 실패했다는 사실에 대해서도 주목할 필요가 있다.

또한 이명박 대통령은 북한이 2차 핵실험을 강행하자 워싱턴을 방문해 '확대 억지 (extended deterrence)'와 핵우산을 명문화하는 '성과'를 거뒀는데, 오히려 그것이 북한의 핵 보유를 정당화하는 의미가 있지 않나 고민해야 한다. 왜냐하면 북한이 핵 시설과 물질은 6자 회담의 2.13 합의에 의해 검증가능하게 해체할 용의가 있지만 이미 확보한 핵무기는 미국이 한국과 일본으로부터 핵우산을 철수하지 않는 한 포기할 수 없다고 주장하고 있기 때문이다. 상황이 어려워졌다.

발상의 전환이 필요하다

평화의 가장 큰 전제 조건은 신뢰이다. 거기에서 생겨나는 마음의 '안심' 상태가 평화의 본질이라 할 수 있다. 그런 면에서 지난 1965년 한일 국교정상화에 대한 기본조약처럼 북미간에도 국교정상화에 관한 기본조약이 체결되고 거기에 평화 관련 조항을 집어넣으면 된다는 것이 개인적인 견해다. 북한과 미국이 적대관계를 청산하는 것이 선결과제이다.

남북관계에 있어서는 남북기본합의서처럼 좋은 문건이 없다. 이행이 안 돼서 그렇지 헬싱키 협약의 주요 내용이 다 들어가 있다. 남북기본합의서를 이행하고 6.15 공동선언, 10.4 공동선언을 이행하면 남북 간에는 평화에 관한 조건을 모두 만족시킬 수 있다.

남북간, 북미간 적대관계가 이런 방식으로 해소되면 정전협정은 사실상 사문화된다. 종전협정이고 뭐고가 다 필요 없어지는 것이다. 굳이 형식에만 매달릴 필요가 없다. 종전선언이나 평화협정을 백 번 해봐야 서로 신뢰하고 안심할 수 없으면 소용이 없다.

따라서 북미간 국교정상화가 먼저 이뤄져야 하고 남북 간에는 남북기본합의서와 6.15. 와 10.4. 공동선언을 이행하면 된다. 이를 아우르는 큰 틀에서는 동북아 다자안보체제가 구축돼야 하고 여기서 북핵 문제가 병행하여 해결되어야 한다. 이어서 북일 국교정상화도 평양 선언에 따라 하면 된다.

4대국 보장론은 1970년대 냉전 상황에서 나온 것이기에 그 의미와 정당성이 있지만 지금 시점에서는 굳이 주변 강대국 개입이 필요하지 않다. 오히려 협상에 참여하는 국가가 많을수록 좋은 결과를 얻기 어려운 면이 있다는 것이 국제정치의 기본 원리다.

남북한이 모두 잘 먹고 잘 살고 서로 비슷해져서 다툴 일 없으면 평화가 온다. 북한의 개혁 개방도 먼저 마음이 안심돼야 가능하다. 중국이 개혁·개방에 들어간 것은 1979년 미중 국교정상화 이후다. 베트남도 도이모이 개혁, 개방 노선을 걸을 수 있었던 것도 미국과의 관계 개선에 힘입은 바 크다. 북한 문제도 그런 식으로 풀어나가야 할 것이다.

형식 논리에 매달리지 말자. 길을 쉬운 데서 찾자. 발상의 전환을 해야 할 때다.