<한반도포커스>는 극동문제연구소의 교수진과 외부 전문가들이 참여하는 한반도 문제 관련 정책소식지입니다. 이번 8호는 '임기 중반 이명박 정부의 외교안보대북정책: 평가와 과제'를 주제로 4편의 글이 실렸습니다. 7월 첫째 주 동안 매일 1편씩 소개됩니다.
1972년 설립된 경남대 극동문제연구소는 북한·통일 문제에 관한 연구와 정책 제안 활동을 활발하게 벌이고 있는 최고의 민간 연구기관입니다. <편집자>
성숙한 세계국가(Global Korea)와 한미 전략동맹
이명박 정부 출범 이후 2년 반 동안 한미관계는 긴밀한 관계를 유지하면서 크고 작은 외교안보 현안을 해결하는 데 있어 그 어느 때보다도 양국 간 공조체제를 유감없이 발휘하고 있다.
이러한 양국의 공조체제는 비단 북핵 문제 해결과 한반도 및 동북아 안보관리 차원에만 그치지 않고 국제금융위기, 대테러전쟁, 핵 및 대량살상무기 확산 방지 등 지역적·지구적 안보 현안 문제 해결과정에서도 두드러지고 있다. 이처럼, 출범 2년 반 동안 한미관계가 기대 이상의 굳건한 신뢰관계를 유지할 수 있는 기저에는 무엇보다도 양국의 동맹정책에 대한 이해와 합의가 깔려있기 때문이다.
21세기 국제안보환경의 급격한 변화와 더불어 지난 정부에서 한미 양국은 본격적으로 동맹조정에 착수하였다. 그러나 당시 진행되었던 동맹조정의 결과는 '미시적 차원의 합의 이행과 거시적 차원의 정치적 타협'을 가져 왔다.
이러한 동맹조정의 결과는 특정 정부의 문제라기보다는 당시 한미 양국의 국가안보전략과 동맹정책의 상이함에서 기인한 것이었다. 그렇기 때문에 지난 정부에서 추진되었던 동맹조정은 한미 양국 모두에게 부분적 성과만을 부여하고 변화된 안보환경에 부합할 수 있는 동맹의 새로운 정체성을 모색·정립해 나가는 거시적 차원의 동맹조정은 미완의 과제로 남겨놓을 수밖에 없었다.
한미동맹의 새로운 좌표를 설정하는 데 정치적 타협을 볼 수밖에 없었던 이전 정부의 유산을 물려받고 출범한 이명박 정부는 새로운 외교안보의 비전과 전략으로 성숙한 세계국가(Global Korea)를 천명하였다. 성숙한 세계국가 대한민국은 범세계 차원에서 지구촌 공통 관심사에 관해 적극 협력하고 처방을 내리는 나라로 더 넓은 시야, 보다 능동적인 자세로 국제사회와 교류하고 이를 통해 세계의 평화와 발전에 적극적으로 기여하는 세계국가를 지향하는 것이다.
이는 한반도의 범주에 국한된 소극적이고 축소지향적인 외교의 관성에서 벗어나 대한민국의 대외관계와 국가이익을 세계차원의 공간에서 설정하는 개방적이고 진취적인 자세에서 출발하며, 성숙한 세계국가로서의 대한민국은 보다 안전한 한반도, 보다 풍요로운 아시아, 보다 정의로운 세계를 추구하는 것이다.
성숙한 세계국가라는 비전과 전략의 일환으로 이명박 정부는 2008년 4월 19일 한미 정상회담을 통해 새로운 한미동맹의 미래비전으로 한미 전략동맹을 제시하였고, 이에 양국은 한미동맹을 전통적 우호관계에서 21세기 전략동맹으로 격상하기로 합의하였다. 한미 전략동맹은 21세기 새로운 국제환경에 직면하여 한국과 미국은 한반도와 아시아의 평화, 그리고 번영에 기여할 수 있는 관계라고 설명하면서 전략동맹의 핵심으로 가치동맹, 신뢰동맹, 평화구축동맹을 표방하였다.
이러한 흐름에 발맞춰 이명박 정부는 2009년 6월 16일 한미 정상회담을 통해 21세기 변화하는 환경에 부합하는 동맹미래비전을 채택하여 한반도, 아시아·태평양지역 및 세계의 평화롭고 안전하며 번영된 미래를 보장하기 위한 동맹, 개방된 사회 및 자유 민주주의와 시장경제에 대한 신념, 공동의 가치와 상호 신뢰에 기반한 양자·지역·범세계적 범주의 포괄적인 전략동맹을 추구하기로 합의하고 자유민주주의와 시장경제 원칙에 입각한 평화통일 비전을 명문화하였다.
따라서 한미 전략동맹은 성숙한 세계국가라는 외교안보비전과 전략의 산물이자 지난 정부에서 미완의 과제로 남겨 놓았던 거시적 차원의 동맹조정을 큰 틀에서 매듭짓는 결과물이기도 하다.
한미 전략동맹의 성격과 현안 문제
이명박 정부 출범과 더불어 나타난 한미 전략동맹은 9·11 테러 이후 소위 '군사 변환'에 따라 지구적 동맹 네트워크를 구축하여 자신이 설정한 안보정책의 효율적 추진을 위해 동맹의 성격과 역할 확대를 추진해 온 미국의 동맹전략과 성숙한 세계국가라는 외교안보비전 하에서 미국과의 동맹관계를 강화하고 이와 더불어 변화된 한국의 역량과 위상을 고려하여 지역적·국제적 역할 확대를 통해 국가의 위상을 높이고자 하는 한국의 동맹전략사이에 존재하는 차별성보다는 두 전략 간의 공통분모 강조에 따른 합의의 결과이다.
그러므로 한미 전략동맹의 성격과 역할은 과거의 그것과는 많은 점에서 근본적인 변화 양상을 보일 것이다. 즉, 기존의 한미동맹이 한반도 차원의 대북 억지력 강화에 초점을 둔 집단방위였다면, 현재의 한미 전략동맹은 동맹미래비전에서 확인할 수 있듯이 기존 동맹의 역할을 성공적으로 수행하는 가운데 변화된 안보환경 및 우리의 역량 고려, 성숙한 세계국가를 추구하는 주요 동력의 한 축을 담당할 것으로 예상된다.
궁극적으로, 한미 전략동맹은 동맹의 정체성을 새롭게 모색·정립해 가는 가운데 동맹의 역할과 활동영역의 확장을 도모해 나가는 것으로 기존의 집단방위와 미래의 기능적 안보 역할을 병행하면서 동맹의 포괄성(?)을 강조하고 있는 것이다.
그러나 동맹의 포괄성을 강조하는 한미 전략동맹은 큰 틀에서는 동맹의 목표와 정체성을 새롭게 규정하는 동맹미래비전을 채택했음에도 불구하고 여전히 해결해야 할 현안이 산적해 있는 것도 사실이다. 이는 기본적으로 지난 정부의 동맹조정 결과의 유산과 한미 전략동맹에 부합하는 동맹조정의 새로운 현안 문제들이 발생했기 때문이다.
이런 점에서 이명박 정부가 출범한 지 2년 반이 지난 현 시점에서 한미 양국이 직면해 있는 중요한 동맹조정 쟁점들을 간략히 살펴보면 다음과 같다.
우선적으로, 한미 전략동맹의 비전과 목표, 그리고 성격을 규정지을 수 있는 동맹의 미래비전을 구체화하는 작업이다. 비록 2009년 6월의 한미 정상회담에서 동맹미래비전에 대한 대체적인 윤곽이 나타났지만, 이제는 이를 보다 구체적으로 담아낼 수 있는 작업이 진행되어야 할 것이다. 즉, 한미 양국은 동맹미래비전의 구체화 작업을 통해 공통의 전략목표를 설정하고 동맹의 군사적 역할과 임무, 그리고 동맹의 안보활동의 영역 등을 담아내는 로드맵(roadmap)을 완성해 나가야 한다.
둘째, 전시작전통제권(전작권) 전환을 위한 구체적인 준비 작업이다. 지난 정부에서 한국은 2005년 제4차 한미안보정책구상(SPI) 회의에서 전작권 전환문제를 공식 제기하였고, 미국도 이에 원칙적으로 공감을 표시하여 2005년 10월 제37차 한미연례안보협의회의에서 한미 양국은 지휘관계와 전작권에 대한 협의를 가속화하기로 합의하였다. 또한 2006년 9월 제6차 정상회담에서 한미 양국은 이를 재확인하였다.
이에 따라 제38차 한미안보연례협의회의에서 한미 국방장관은 전작권 전환을 포함하는 지휘관계 로드맵의 합의를 선언하고, 이에 기초하여 실무급 협의채널을 통해 진행된 전작권 전환문제는 2007년 2월 24일 한미 국방장관 회담을 통해 전환시점이 2012년 4월 17일로 확정되었다.
그러나 2009년 5월 북한의 2차 핵실험 및 장거리 로켓발사 실험이 있은 후 한미 양국은 전작권 전환 연기에 대한 인식을 갖게 되면서 전작권 전환문제를 재검토해 왔다. 결과적으로 지난 27일 캐나다 토론토에서 열린 한미 정상회담에서 양국은 전작권 전환 일자를 2015년 12월 17일로 연기한다는 데 합의하였다.
이번 전작권 전환 연기에 대해 국내에서는 찬반의 목소리가 존재하는 것도 사실이지만, 이 시점에서 중요한 것은 한미 간에 새롭게 약속한 전작권 전환 일정이 이번에는 차질 없이 이행될 수 있도록 만반의 준비를 해 나가야 한다는 점이다. 왜냐하면 전작권 전환문제는 한미 전략동맹의 동맹미래비전과도 불가분의 관계에 있는 핵심 현안 쟁점 중의 하나이기 때문이다.
셋째, 전략적 유연성 및 파병 문제이다. 가치동맹·신뢰동맹·평화구축동맹이라는 3각 편대로 이루어진 한미 전략동맹에서 현실적으로 가장 중요한 핵심 요소는 평화구축동맹이며, 이는 주한미군의 전략적 유연성 문제뿐만 아니라 한국군의 해외 파병과 불가분의 관계에 있다.
먼저, 전략적 유연성 문제로 이는 2005년 6월 10일 제4차 한미 정상회담에서 미국 측이 공식 제의하여 2006년 1월 19일 워싱턴에서 개최된 제1회 장관급 전략대화에서 "한국은 미국의 세계 군사전력 변화에 따라 이루어지는 주한미군의 전략적 유연성을 존중하되, 미국은 주한미군의 세계 분쟁 동원과정에서 한국이 한국민의 의지와 관계없이 동북아 지역분쟁에 개입되는 일은 없을 것이라는 한국의 입장을 존중키로 합의"하였던 것이다.
그러나 이러한 한미 간의 합의는 원론적 수준에서의 정치적 타협이기 때문에 전략적 유연성의 핵심이라 할 수 있는 주한미군의 유출과 유입에 관한 세부적인 가이드라인이 작성되어야 할 것이다.
다음으로 해외 파병문제이다. 이와 관련하여 이명박 정부는 2008년~2009년간 연간 400명 수준의 유엔 PKO 참여 및 유엔 PKO 참여법 제정을 통해 유엔 PKO 참여 확대를 위한 제도적 기반을 마련한 바 있다. 2009년 현재 12개국 13개 지역에 710명이 부대단위(동명부대 및 청해부대) 및 개인자격으로 참여 중이며, 2010년 2월 240명 규모의 아이티 재건·복구 PKO 파견이 이루어졌다. 해외 파병과 관련해서 보다 중요한 것은 실제적인 군사력 투사와 관련된 것으로 현재 직면한 파병문제는 아프가니스탄과 직결되어 있다.
2007년 11월 제39차 한미연례안보협의회의 이후 미국 측이 다양한 경로를 통해 지속적으로 한국에게 요구해 온 아프간 파병과 관련해서 한국 정부는 아프간에서 활동할 지방재건팀(PRT: Provincial Reconstruction Team) 인원의 경호와 경비를 담당하는 국군부대의 파병 동의안을 2009년 12월 11일 국회에 제출한 바 있다. 현재 아프간 파병과 관련해서는 지난 15일 오쉬노 부대 선발대가 출국한 상태이고 상반기를 전후로 해서 본대가 합류할 예정이다.
이외에도 한미 전략동맹으로의 동맹조정 과정에서 주요 현안으로 부상할 수 있는 문제로는 과거에도 주기적으로 나타났던 미사일 방위(MD) 참여문제와 2009년 10월 제41차 연례안보협의회의에서 명문화된 확장된 억지(extended deterrence)의 구체화 작업 등 동맹의 성격과 역할을 규정하는 중요한 현안 문제들이 남아 있다.
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| ▲ 아프간 파르완 PRT 오쉬노 부대 본진이 출격을 앞두고 지난달 30일 환송식을 거행하고 있다. ⓒ연합뉴스 |
한미 전략동맹을 구현하기 위한 동맹조정 과정은 과거와 마찬가지로 현재도 진행형 상태이고, 어떤 측면에서는 앞으로의 향후 과제가 보다 중요하다고 생각된다. 따라서 향후 전개될 동맹조정과 관련해서 우리가 체계적이고 전략적인 대응책을 사전에 준비하여 이에 대비하는 것은 아무리 강조해도 지나치지 않을 것이다. 한미 전략동맹으로의 변화·발전이 한미 양국의 동맹전략 간의 공통분모에서 출발하였다 할지라도 양국의 능력 편차에서 파생되는 전략의 차별성은 여전히 존재하기 때문에 이에 대한 한국의 체계적인 동맹전략은 그 어느 때보다도 중요하다.
이 시점에서 한미동맹의 전략동맹으로의 변화·발전과 관련하여 한국의 입장에서는 무엇보다도 국가이익과 동맹이익의 갈등을 조정하고 이를 치유하여 동맹정책의 선택지와 자율성을 높일 수 있는 동맹관리전략의 구축이 그 어느 때보다도 절실히 요청된다 하겠다.
왜냐하면 앞에서도 간략히 언급했듯이 기본적으로 한미 전략동맹의 성격과 역할, 그리고 활동영역의 확장은 동맹 탄생의 법적 토대인 한미상호방위조약에 구체적으로 명시되어 있지 않을 뿐만 아니라 향후 전략동맹의 발전과정에서 나타날 수 있는 제반 문제점들은 한미 양국의 새로운 협의를 통해 조절하고 해결해나가야 하기 때문이다. 바로 이러한 부분에서 한미 양국은 각자의 기회비용과 동맹관리의 거버넌스 비용을 계산하고 그에 따라 잉여통제권(rights of residual control)의 정도가 달라질 수 있기 때문이다.
일반적으로 둘 이상의 국가가 안보(동맹)계약을 맺을 때에는 각 상황에서의 의무나 권리관계를 명시하지만, 사적 영역에서 발생하는 계약과는 달리 안보영역에서 이루어지는 계약은 기본적으로 완벽하지 못하다. 따라서 안보(동맹)계약에서 명확하게 규정하지 않은 영역에서 잉여통제의 문제가 발생하고, 이에 대한 권리는 동맹 회원국가들 간의 상호의존도에 따라 달라지고, 또한 그에 따라 동맹 회원국의 안보관계도 다양한 형태로 변화될 수 있다.
그러므로 비대칭적 동맹관계를 고려했을 경우, 한미동맹의 전략동맹으로의 변화과정에서 우리는 잉여통제의 문제를 반드시 고려해야 할 것이다. 한미 전략동맹에서의 잉여통제권 문제는 한미 양국의 안보 및 동맹정책에 중차대한 영향과 함의를 갖고 있는 문제이다.
아직까지는 구체적으로 나타나지는 않았지만 한미 전략동맹의 평화구축활동은 불가피하게 한미 전략동맹에 있어서 안보활동영역의 확장에 따른 잉여통제권의 문제를 야기할 것이다. 잉여통제의 문제는 동맹에 대한 한미 양국의 상호의존도를 반영하기도 하지만 다른 한편으로는 잉여통제의 정도에 따라 동맹의 안보 딜레마를 보다 부각시킬 수 있다.
따라서 향후 한미 전략동맹으로의 발전과 관련하여 우리는 잉여통제의 영역 확대와 그에 따른 동맹의 안보 딜레마를 최소화하기 위해서는 이제부터라도 동맹관리 매뉴얼을 체계적으로 만들어 나가야 할 것이다. 동맹관리 매뉴얼의 작성은 한미 전략동맹이 보다 건강하고 상호의존의 관계로 발전할 수 있는 출발점이 될 것이다.
* 원제 : 한미 전략동맹의 현황과 과제
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