한국당이 자기몸통에서 깃털 하나를 뽑아내고 후~ 입김을 불어넣은즉 위성정당이 잉태되었다더라. 그 이름을 비례한국당으로 붙였다가 미래한국당으로 바꿨다더라. 5천 명의 당적을 통째로 오려붙이길 거듭하며 창당서류를 급조하였다더라. 미래한국당으로 위장 간판을 단 한국당의 2중대가 마침내 세상에 나오자 정치권은 정당설립자유를 노래하며 우왕좌왕했다더라. 곧 총선 경주가 시작하였다더라.
여기서 다른 정당은 모두 1당1각으로 콩콩거리고 가는 데 한국당만 1당2각으로 성큼성큼 내달렸다더라. 덕분에 한국당이 좋은 성적을 올려 개헌 저지 의석을 넘어 패스트트랙 저지 의석마저 확보하였다더라. 촛불개헌과 촛불개혁을 목 빼고 기다리던 국민이 뒤늦게 후회막급이었다더라. 그 후 대한민국이 다시 일어나는 데 제법 세월이 지났다더라. 나는 혹시라도 이런 사설로 시작하는 창작판소리 ‘한국당 꼼수 대첩가’가 나올까 걱정되는 마음으로 이 글을 쓴다.
한국당은 공공연하게 위성정당 서류창당을 마무리 중이다
지난1월13일 중앙선관위는 한국당의 위성정당 창당과 관련해서 유사당명 사용금지를 결정했으나 위성정당 창당의 적법여부에 대해선 여태까지 공식안건으로 다룬 적이 없다. 일단 합법성의 외관을 부여받은 한국당은 하루 만에 위성정당 이름을 미래한국당으로 바꾸며 서류창당 작업을 서둘러 이제 중앙당창당만 남겨두고 있다. 선관위는 한국당의 위성정당 창당을 더 이상 문제 삼지 않음으로써 기정사실화를 돕고 있다. 한국당에 우호적인 조중동매 중앙일간지와 조중동매 종편TV도 미래한국당 창당을 기정사실로 전제하고 효과예측과 전망을 쏟아낼 뿐이다.
한국당은 위성 종이정당의 창당과정을 조금도 거리끼거나 부끄러워하지 않는다. 위성정당 창당이 한국당의 공식 총선전략으로 채택돼 당대표, 정책위의장, 사무총장 등 지도부의 결정과 독려 속에서 추진되기 때문이다. 물의를 빚자 바로 바꿨지만 실무책임을 맡은 한국당사무부총장은 자기아내를 첫 창당준비위 대표로 신고했었다. 창준위 소재지로는 자유한국당 서울주소를 써냈다. 부산시당 창당대회에선 자유한국당의 ‘자유’를 가리고 ‘미래’를 덧댄 재활용 플랭카드가 중앙단상을 장식했다. 어차피 선관위용 서류만 만들어내자는 생각이라 창당대회는 요식행위에 맞춰 초스피드로 진행된다. 축제분위기나 격정연설 따위는 약에 쓸래도 없다.
어떤 국민이 이런 일련의 작태를 정상적인 창당과정으로 볼까. 살다 살다 제1야당의 분신변장 창당 쇼까지 보게 될 줄은 꿈에도 상상하지 못했다. 21세기도 20년이나 지난 백주대낮에 때 아닌 위성정당 소동을 지켜보는 마음은 참담하다. 우여곡절 끝에 간신히 국회를 통과한 연동형선거법이 능멸 받고 빛이 바래는 모습에 씁쓸하기 그지없다. 한국당이 끝까지 능멸하는데도 제대로 대응하지 못하는 민주당 등 4+1 연동형선거법 산파역들의 무책임에도 공분이 치민다. 마땅히 중앙선관위가 나서서, 위성정당은 정당법상의 정당이 갖춰야하는 자주독자성을 못 갖춰서 법의 보호를 받을 수 없다고 선언하고 위성정당 창당 쇼를 중단시켰어야 했다. 그러나 현실의 선관위는 지금까지도 위성정당의 적법성 판단을 회피한다.
법질서는 탈법행위 꼼수에 쉽게 굴복하지 않는다
선관위가 아무리 눈감아줘도, 미래한국당이 비례의석용 자유한국당이라는 사실이 바뀌진 않는다. 자유한국당이라는 동일정당의 후보들이 지역구선거에서는 자유한국당 간판으로, 정당투표에서는 미래한국당 간판으로 출마한다는 사실도 바뀌지 않는다. 자유한국당의 위장 분당을 뻔히 지켜보는 국민들은 정신분열이 올 지경이다. 자유한국당의 분신변장 창당꼼수 앞에 법질서는 정녕 속수무책인가? 다른 정당들은 모두 한발로 뛰는데 혼자서만 두발로 뛰어가서 남의 몫으로 책정된 상금까지 가로채겠다는 한국당의 불공정선거의지를 원천 차단할 법원칙이 정녕 없다는 말인가? 그럴 리 없다. 법질서는 겉으로 보기만큼 성기질 않다. 탈법행위를 솎아내지 못할 정도로 무능하지 않다. 원칙이라는 이름의 불문율과 종합적인 체계해석이 도처에서 브레이크를 걸기 때문이다.
이런 관점에서 나는 이글에서 정당은 공공연하게 분신정당이나 위성정당, 종이정당을 만들 자유가 없으며 이것이 헌법의 불문율이라고 주장한다. 또한 자유설립주의와 형식심사주의 등 일련의 정당보호법리는 모두 자주성과 독자성을 갖춘 진성정당을 염두에 두고 발전해왔기 때문에 자주성과 독자성이 없는 분신정당과 위성정당, 종이정당에는 적용되지 않는다고 주장한다. 결론적으로 나는 미래한국당은 분신정당과 위성정당, 종이정당의 속성을 다 갖추고 있으므로 법의 보호대상이 아니라 금지대상으로서 선관위가 정당등록을 받아주면 안 된다고 주장한다.
법무부장관의 위헌정당해산심판청구? 법리와 전망
민주주의국가에서 정당설립과 정당활동의 자유는 최대한 보장되어야 맞다. 우리나라에서도 법무부장관의 심판청구로 헌법재판소가 해산결정을 내리지 않는 이상 정당을 강제로 해산시킬 합법적 방법은 없다. 두터운 정당보호를 위해 창당과정 중에도 동일하다고 해석된다. 미래한국당을 상대로 법무부장관이 헌법재판소에 위헌정당해산심판을 청구해야한다는 주장이 SNS에서 심심치 않게 개진되는 이유다. 헌법상 법무부장관은 “정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서를 위배”할 때만 정당해산심판을 청구할 수 있다.
한국당은 1당2간판으로 총선에 임해 개정선거법상의 연동성 제약을 면탈하고 비례의석을 확보할 목적으로 미래한국당 창당에 나섰다. 만약 한국당의 위성정당 전술이 민주적 기본질서에 위배된다고 판단되면 법무부장관이 정당해산심판청구권여부를 검토하지 못할 바는 아니다. 본래 헌법재판소의 위헌정당해산심판제도는 폭력혁명주의정당, 파시스트정당, 인종주의정당 등 민주공화국 헌법의 관점에서 위험성과 폭발력이 강한 극단적 이념정당들을 솎아낼 목적으로 마련됐다. 이들과 달리 두어 달 시한부 종이정당에 지나지 않는 미래한국당 해산에 위헌정당해산제도를 원용하는 걸 주저하게 되는 이유다. 호미로 할 일에 쟁기를 동원하는 것과 다르지 않아서다.
탈법목적의 위성정당은 민주적 기본질서에 반한다
개정선거법을 무력화하기 위한 위성정당 창당을 민주적 기본질서 위배행위로 볼 수 없는 건 아니다. 정당자유설립주의와 복수정당제는 민주적 기본질서의 중요한 구성요소로서 독립적이고 자주적인 진성정당을 전제한다. 자주성과 독자성이 전무한 위성정당은 자유설립주의의 보호대상이 될 수 없다. 아무리 생겨도 국민의 정치의사 형성에 기여하지 않기 때문이다. 정치체제를 분류할 때에도 위성정당은 중요하지 않다. 위성정당이 아무리 많아도 진성정당이 하나면 1당 독재체제고 둘이면 복수정당체제로 분류된다. 아무도 위성정당을 복수정당체제의 정당한 구성원, 즉, 진성정당으로 쳐주지 않는다.
한국당이 그러듯이 공당이 탈법행위를 공개적으로 감행하며 지지자들의 탈법행위 가담을 호소하는 행태도 민주적 기본질서의 당연한 일부인 공당의 헌법준수의무에 위배된다. 공당은 입법과정에서 아무리 치열하게 반대투쟁을 벌였더라도 법이 제정되는 순간부터 일단 법에 승복하고 법 개정운동을 벌여야지 지지자들에게 탈법행위를 선동하며 법을 악용해서는 안 된다. 이것이 정당의 헌법존중의무가 요구하는 바다. 요컨대, 개정선거법 면탈목적의 위성정당 창당과 운영은 민주적 기본질서에 위배된다.
만약 추미애 법무부장관이 미래한국당을 상대로 정당해산심판청구권 행사여부를 검토한다고 가정해보자. 현실적으로는 민주당 대표 출신 법무부장관이 미래한국당 해산심판청구권한을 행사할 경우 총선을 앞두고 야당탄압논란과 선거개입시비를 불러일으켜 득보다 실이 더 클 수 있다. 총선이 끝나면 사정이 달라질까? 비례의원까지 주렁주렁 달린 미래한국당에 정당해산심판청구권을 행사하는 순간 현 정권은 집권후반기 내내 한국당의 협력을 전혀 기대할 수 없다. 그렇기 때문에 총선결과 한국당이 위성정당의 비례의석 덕분에 제1당이 되거나 패스트트랙 단독저지의석을 확보하는 위기상황이 오지 않는 이상 뽑아들기 어려운 카드라고 할 수 있다.
선관위의 정당등록거부가 해법이다
실은 선관위도 창당준비위 결성신고를 접수하지 않거나 정당등록을 거부하는 방법으로 창당과정 중의 정당을 사실상 해산할 수 있다. 사법기관도 아닌 선관위 결정으로 헌재결정에 의한 정당해산과 동일한 효과를 내기 때문에 이 권한은 몹시 예외적인 경우에 한해 엄격하고 신중하게, 또한 최후적으로만 인정될 수 있다. 그렇지 않으면 정당설립의 자유가 빈말이 되고 헌재의 정당해산심판권이 창당이후로만 제한되기 때문이다. 같은 취지로 정당법도 정당설립의 “형식적 요건을 구비하는 한” 선관위가 정당등록을 거부하지 못한다고 규정한다.
여기서 구별이 필요하다. 미래한국당처럼 자타공인 위성정당에 대해서는 자유설립주의나 형식심사주의 등 진성정당을 염두에 두고 발전된 일련의 강력한 정당보호법리가 적용될 여지가 없다. 진성정당은 최대한 보호하되 독자성의 실질을 조금도 갖추지 못한 위성정당은 처음부터 정당행세를 못하게 막아야 한다. 요컨대, 법리적으로는 진성정당이 민주적 기본질서에 어긋나면 헌법재판소를 통해 정당해산을 추진하되 독자성이 없는 위성정당에 대해서는 선관위가 창당시점에 정당등록을 거부하는 게 바람직하다.
선관위는 헌법기관답게 법원칙에 충실하라
중앙선관위는 문재인 정권이 출범한지 2년8월이 지난 지금까지도 박근혜 정권 시절의 보수성향 위원들이 과반수를 차지하고 있는 매우 이례적인 헌법기관이다. 2014년3월과 15년 박근혜정권의 한가운데서 임명된 위원 4인과 2인의 6년 임기가 아직 끝나지 않아서다. 이 가운데 국회 몫 민주당 추천 1인만 빼고 확실한 보수성향이다. 김명수 대법원장이 취임 두 달여 만에 지명권을 행사한 권순일 위원장도 전임 양승태 대법원장 키드로 소문난 확실한 보수성향이다. 지명당시 모든 대법관이 똑같은 조건이라 불가피했다. 아직도 6대3으로 보수우위 선관위지만 금년3월에 위원들 넷이 바뀌면 역전된다. 위성정당으로 판을 뒤흔들 생각을 할 때 한국당지도부는 당분간 선관위의 인적구성이 보수우위로 유지된다는 사실을 파악하고 선관위가 위성정당 자체를 문제 삼진 않을 것으로 낙관했을 가능성이 높다.
중앙선관위가 지금과 같은 구성이 아니라면 과연 위성정당의 위헌불법여부를 정면에서 다루지 않고 고작 유사명칭을 사용하지 못하게 하는 선에서 그쳤을까? 나는 이 대목에서 보수성향 중앙선관위원들의 팔이 한국당 쪽으로 일제히 굽었다는 의심을 거두지 못한다. 물론 위성정당 창당이 정당자유설립권의 권리남용에 해당하는지, 공당이 탈법행위에 앞장서고 지지자들의 가담을 호소해도 되는지는 선관위원의 정치성향과 무관하게 법원칙에 따라 결정되어야 한다. 하지만 위성정당문제 뿐 아니라 모의선거교육문제에서도 한국당의 입장과 궤를 같이해온 선관위의 최근 행태는 선관위의 현재 인적 구성을 따로 떼어놓고 이해하기 어렵지 않나 싶다.
중앙선관위는 대통령과 국회, 대법원장이 각각 선관위원을 3인씩 지명해서 구성하는 독립헌법기관이다. 겉보기와 달리 실제로는 인적 구성에서 여권프리미엄이 무지 강하다. 대통령 몫 3인과 여당추천 국회 몫 1인, 그리고 (대통령이 임명한) 대법원장 몫 3인이 대체로 비슷한 정치성향을 갖기 때문이다. 만약 논쟁적인 사안에서 선관위원이 정치성향을 앞세워 판단할 경우 결과는 대체로 집권세력이 7대2로 우세하게 돼있다. 선관위원은 이 사실을 깊이 인식하고 더더욱 법원칙을 판단기준으로 삼아야한다. 이것이 선관위원에게 주어진 최상급의 정치중립의무가 요구하는 바다. 중앙선관위원들은 과연 자주성과 차별성이 전무하고 탈법목적으로 급조된 1회용 위성정당마저도 헌법과 정당법의 보호대상이 되는지를 가슴에 손을 얹고 정직하게 자문자답해보기 바란다.
유권자 심판에 맡기자는 주장은 진성정당에만 유효하다
이쯤에서 유권자심판론, 즉, 나쁜 정당으로 의심되더라도 등록거부나 정당해산을 최대한 피하고 유권자의 심판에 맡기는 게 최선이라는 주장을 검토해보자. 나쁜 정당도 표로 심판해서 사라지거나 쪼그라지게 놔두면 되지 굳이 공권력을 동원할 이유가 없다는 주장도 진성정당에나 통하지 위성정당엔 통하지 않는다. 위성정당이 받을 표는 위성정당을 보고 찍은 표가 아니라 배후의 진성정당을 보고 찍은 표다. 진성정당과 달리 위성정당에 대해선 표의 심판이 이뤄질 방법이 없다.
분명히 하자. 미래한국당은 간판만 미래한국당일 뿐 실질은 100% 자유한국당이다. 한국당 지지자들과 일반국민들은 미래한국당이 비례의석을 확보하기 위해 잠시 간판만 바꿔달은 자유한국당이라는 사실을 잘 알고 있다. 그렇기 때문에 미래한국당이 획득할 정당투표는 100% 자유한국당 표일 뿐 미래한국당 표가 아니다. 다시 말해서 정당투표에서 유권자의 심판을 받는 정당은 미래한국당이 아니라 자유한국당이다. 미래한국당을 놓고 총선에서 국민심판을 받으면 된다고 두둔하는 얘기는 하지말자. 어떻게 봐도 지금은 선관위가 나서야 할 시점이다.
선관위, 미래한국당의 정당등록을 거부하라
정당설립의 자유는 민주적 기본질서의 중대한 한 축으로 최대한 보장해야 마땅하다. 정당법은 정당의 개념을 첫째, “국민의 이익을 위해” 정책과 후보를 내고, 둘째, “국민의 정치의사” 형성에 참여하는 “국민의 자발적인 조직”으로 정의한다. 다시 말해서 헌법과 정당법의 보호를 받는 진성정당은 국민의 이익을 위해 국민의 정치의사에 참여하는 국민의 자발적 조직을 일컫는다. 이러한 정당은 당연히 다른 정당에 대해 창당이념과 정강정책, 지도자와 지지기반, 현안입장 등에서 나름의 독자성과 자주성을 갖는다.
미래한국당은 경우가 다르다. 미래한국당은 국민의 이익이 아니라 한국당의 이익을 위해 급조된 한국당의 2중대다. 국민의 자발적 조직이 아니라 한국당의 결정에 따라 간판만 바꿔 단 위장 분신조직이다. 한국당의 분신 아바타로서 정당법의 정당개념이 상정하는 독자적이고 자주적인 정당이 아니다. 한국당도 미래한국당은 자기들과 한뜻으로 움직이는 “위성정당”이라고 공공연하게 말해왔다. 선관위가 미래한국당 창당을 정당설립자유법리로 옹호하거나 묵인할 수 없는 이유다.
선관위는 위성정당은 정당설립자유법리에 의해 보호받는 정당법상의 정당이 될 수 없어서 정당등록을 받아줄 수 없다고 선언해야 한다. 이때 선관위는 위성정당 금지법리는 정당법의 불문율이라는 점과 위성정당은 정당의 개념요건을 못 갖췄기 때문에 시정보완대상이 아니라 등록거부대상이라는 점을 명확하게 밝혀야 한다. 다시 말해서 등록거부 사유가 시정과 보완이 가능한 창당서류요건 미비에 있지 않고 시정과 보완이 불가능한 정당개념요건 불비, 즉, 위성정당성 자체에 있음을 선언해야 한다.
위성정당 금지법리가 정당법의 불문율이라는 사실은 정당법의 유사당명 금지법리에 의해서도 뒷받침된다. 정당법이 유사당명 사용을 금지하는 이유는 유권자의 혼동을 막기 위해서다. 그런데 신생정당이 유사당명을 내거는 이유는 많은 경우 기성정당과 별다른 독자성과 차별성이 없는 유사정당이기 때문이다. 유사당명 사용금지를 유사정당 창당금지로 이해해도 무방한 이유다. 그렇다면 유사정당보다 더 자주성과 차별성이 없는 복제 위성정당이나 분신 위성정당을 정당법이 허용할 리 만무하다고 봐야 한다.
4+1협의체, 위성정당금지법안을 공동발의하고 여론전에 나서라
미래한국당에 대해선 선관위가 위와 같은 법해석을 통해 정당등록을 거부하는 게 최선의 대응책이라고 생각한다. 그러나 선거법개정을 이뤄낸 민주당, 바른미래당, 정의당 등 4+1정당이 개정선거법을 무력화할 임박한 위협을 속수무책으로 지켜만 보고 있는 건 도무지 이해할 수 없는 정치적 직무유기다. 실은 선거법개정의 막판협상국면에서 4+1의 누구라도 위성정당금지조항을 내놓았더라면 미래한국당 따위가 등장하진 않았을 게다. 당시 위성정당금지조문이 제출됐더라면 4+1의 최종합의안에 반영하는 데 아무런 어려움이 없었을 것이다. 법내용으로 보나, 법감정으로 보나 누구도 반대할 수 없는 당연한 원칙규범이기 때문이다.
위성정당금지원칙은 헌법과 정당법에 명문의 규정이 없었어도 계속해서 불문율로 존재해왔다고 할 수 있다. 정당법상의 정당개념요건도 위성정당을 원천 배제하는 것으로 해석되기에 충분하다. 그럼에도 불구하고 민주당, 바른미래당, 정의당 등 4+1정당들이 명문의 금지조항을 당장 공동 발의하는 건 현 상황에서 두 가지 의미를 갖는다. 첫째, 한국당을 제외한 4+1정당들의 대표와 소속의원(재적과반수)이 위성정당은 금지대상이라고 믿는다는 사실을 국민과 선관위에 분명하게 알릴 수 있다. 4+1이 위성정당금지법리를 공유하고 한국당에 십자포화를 집중하면 강한 금지여론이 일어날 수 있다. 둘째, 법안공동발의를 계기로 압도적인 위성정당금지여론을 조성하는 데 성공할 경우 4+1은 한국당의 막판포기를 이끌어내고 민주당의 막판편승을 막아낼 힘을 가질 수 있다. 이렇게 되면 선관위에도 엄청난 국민여론의 압력이 가해져서 선관위가 움직이기도 쉽다.
어둠이 빛을 이길 수 없다
특정정당을 위한, 특정정당에 의한, 특정정당의 위성정당 창당은 헌법과 정당법, 개정선거법이 결단코 용인할 수 없는 탈법목적의 권리남용행위다. 설마하니 2020년의 대한민국 법질서가 분신변장술을 동원한 특정정당의 탈법행위에 속아 넘어갈 만큼 멍청하진 않을 것이다. 누구보다도 선거 및 정당 전문 헌법기관인 중앙선관위가 하루바삐 나서서 이 사실을 보여줘야 한다.
선관위는 지금에라도 한국당의 ‘위성정당’ 전술이 정당한 권리행사인지 부당한 권리남용인지, 미래한국당이 정당법상의 정당개념에 부합하는 진성정당인지, 위장정당인지를 지체 없이 판단해야 한다. 물론 이건 드물게 ‘답정너’ 문제이긴 하다. 4+1정당도 하루바삐 위성정당 금지법안을 공동발의하고 위성정당 금지여론 확산에 팔을 걷어붙임으로써 선관위의 위성정당 불허판정과 한국당의 위성정당 포기선언을 이끌어내야 한다.
두말할 것 없다. 개인의 위장전입도 최장 3년의 징역형으로 엄벌하는 대한민국의 법질서가 최소한 5천명의 당원을 위성정당으로 위장전입시켜 비례의석을 도둑질하겠다는 한국당의 놀부 심보에 더 이상 농락당할 수는 없다. 미래한국당은 다음 주중으로 중앙당 창당을 마치고 중앙선관위에 정당등록을 신청할 예정이다. 이때 중앙선관위가 위성정당의 실질을 꿰뚫어보고 정당등록을 단호하게 거부함으로써 민주적 선거질서 교란행위를 바로잡아야 한다. 그래야만 어둠이 빛을 이길 수 없다는 소박한 믿음이 다시 살아날 수 있다.
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