전경련, 대통령 4년 중임제 등 요구

<전경련 정책보고서:'차기 정부 정책과제'- 1>

전국경제인연합회 산하 한국경제연구원(한경연)은 정치 행정 사법 공공 재정 금융 산업 기업 노동 인적자원 복지 환경대외부문 정부조직 등 13개 부문 1백10개 과제로 구성된 `차기 정부 정책과제-모두 잘사는 나라 만드는 길' 보고서를 22일 발표했다.

이번 보고서는 연말 대통령선거를 앞두고 재계가 발표한 공식 정책방향이자, 차기 대선주자들에 대한 일종의 주문이라는 점에서 주목할 만하다.

이번 보고서 작성에는 전문가 27명이 참여해 25개 각론으로 구성하고, 외부 전문가 48명이 평가에 참여했으며 당초 5월말 발표될 예정이었다. 그러나 최근 여야의 대선후보가 사실상 확정됨에 따라 한경연은 보고서중 일부 수정을 거친 정치, 행정, 사법, 공공.재정 등 4개 부문의 정책과제를 담은 자료부터 공개했다. 한경연은 이 보고서에서 "정치는 고비용 정치구조 타파와 정치능력 제고, 행정은 작지만 유능하고 투명한 정부, 사법은 법치주의 확립을 위한 선진사법 구현, 공공.재정은 법인세 폐지등 조세개혁이 시급하다"고 촉구했다. 보고서 요지와 전문을 소개한다. 편집자

***보고서 요지**

***<정치부문>**

-고비용 정치구조 개선을 위해 차기정부가 정치지도자들이 불법정치자금에 대한 고해성사를 한 뒤 특별법을 통해 사면받고 이후 고해성사에 포함되지 않거나 새로운 불법행위에 대해서는 가중처벌해 엄단해야 한다.

-5년 단임제인 대통령 임기를 4년 중임제로 전환해 국회의원, 지방자치단체장, 지방의원과 임기를 일원화한 뒤 대통령과 지자체장 선거, 국회의원과 지방의원 선거를 2년의 격차를 두고 번갈아 실시해 중간평가의 성격을 부여해야 한다.

-정치자금 지출에 대한 신용카드 및 수표사용을 의무화해 투명성을 높이고, 정치자금을 국고에서 보조하는 선거공영제의 확대와 막대한 정치자금이 소요되는 대규모 군중동원과 정당연설회를 축소한다.

-함량미달인 국회의원은 `리콜제'를 실시해 퇴출시키고 정당의 공천권독점을 폐지하는 한편 중앙당 규모를 축소하고 지구당을 폐지해야 한다.

***<행정부문>**

-국정원장, 검찰총장 등 특수권력기관장의 인사청문회를 의무화하고 3급이상 고위직 임용의 전면개방 및 공무원 보수 현실화를 추진하는 한편 검찰의 중립성 확보를 위해 검찰총장을 국회청문회를 거쳐 임명한다.

-행정고시제도를 부처별 자율임용제로 전환해야 한다.

***<사법부문>**

-법치주의 실현과 선진수준의 사법제도 구현을 위해서는 사법고시제도 대신 법학전문대학원을 거친 뒤 법률전문가 자격시험을 통해 법률가를 양성하고 법관의 직급을 축소.폐지하는 한편 일정한 경륜의 법률가중에서 법관을 임용한다.

***<공공.재정부문>**

-합리적 조세정책을 위해 법인세의 단계적 폐지와 지자체파산제도의 도입 등 조세정책을 개혁한다.

-공적자금 운용의 최대 맹점인 투명성과 책임성에 대한 원칙을 천명한다는 차원에서 회수가 불가능하다고 판단된 부분만이라도 국채로 전환한다.


***연구 배경**

<외환위기 이후 구조개혁 평가>

○ 1990년대 들어와 본격적으로 추진된 대외개방과 세계화 추세속에서 구조적으로 취약했던 우리나라는 미증유의 외환위기를 맞았고, 현 정부에서 이를 극복하기 위한 각 부문의 구조개혁이 추진되었음.

- 현 정부는 외환위기 이후 경제위기 극복에는 성공적이었으나 정치.행정.사법.교육 등 사회전반의 개혁은 미진하였던 것으로 평가됨

○ 부문별로 보면, 금융 및 기업개혁은 많은 성과가 있었으나, 정치.행정.사법 그리고 공공부문 개혁은 미흡하여, 구조개혁이 여전히 성과를 가시화하지 못하고 있음.

- 국가운영의 기본틀에 해당하는 정치권, 행정부, 사법부 구조개혁이 제대로 진행되지 않은 상태에서 금융 및 기업개혁을 추진하는 것은 경제체질의 근본적인 개선과 국가시스템의 총체적인 경쟁력 제고에는 제한적인 성과밖에 거둘 수 없음.

- 정치의 조정능력 상실로 인한 사회적 갈등 증폭 및 경제적 부담의 증대, 경제에 대한 직접적 정부개입 확대와 민간부문의 위축, 조합주의적 접근으로 인한 개혁과정의 이해갈등 조정 실패는 국가경쟁력 제고의 주요 장애물이 되고 있음.

<현상황에 대한 인식 및 대내외 환경>

○ 글로벌화와 정보화의 급속한 진행으로 시장과 민간의 창조적 역량에 의존하는 경제운영이 불가피해지고 있음.

- 그러나 정부, 금융, 기업 등에 대한 시장적 외부규율 확대를 위한 법제도의 부분적인 개선에도 불구하고, 경제 각 부문에 깊게 뿌리내려 온 정부주도적 경제시스템은 여전히 지속되고 있음.

- IMD보고서에 따르면 49개 비교 대상국가 중에서 한국 정부의 주요 경제분야에 대한 규제강도는 가장 높으며, 특히 기업경영환경은 44위로 열악한 상황에 있음.(<표1> 참조)

<표 1> 한국 국가경쟁력 순위(49개국 대상)

○ 대내외적 환경은 차기정부가 이끌어갈 향후 5년간 우리가 직면하게될 도전이 심각할 것임을 예고하고 있음.

- 도하개발아젠다에 입각한 경제통합이 가속화되고 있으며 Megacompetition이 심화되고 있음.

- 미국, 유럽, 일본의 경기침체와 회복지연 및 아시아와 남미 금융위기 빈발은 대외의존도가 높은 한국경제에 향후 커다란 부담으로 작용할 것으로 전망됨.

- 일본과 중국의 동아시아 주도권 경쟁과 Nut Cracker 상황 지속은 우리나라의 지속적인 성장에 심각한 도전이자 기회가 될 것임.

- 2003년부터 본격적으로 시작되는 170조원에 달하는 공적자금 상환의 경제적 파급효과가 대단히 불투명함.

○ 차기정부 5년은 국경을 뛰어 넘는 기업간 경쟁은 물론 국가간 시스템 경쟁이 치열하게 전개되어 우리나라가 선진국으로 도약할 수 있을 것인가를 결정하는 중요한 시기가 될 것으로 전망됨.

- 세계화, 정보화, 분권화 등 새로운 변화 조류속에서 펼쳐지는 무한경쟁시대에는 강한기업, 강한국가만이 생존할 수 있다는 명제를 정부가 인식해야 함.

- 국가단위 경쟁력의 원천은 기업 경쟁력을 비롯한 사회 각 부문의 효율성과 경쟁력임.

- 창의적인 민간부문의 역할을 증대하는 방향으로 정부역할을 재설정해야 하며 사회 각 부문의 구조개혁을 위한 치밀한 청사진을 마련해야 함.

<시장경제의 정착과 법치확립이 국가시스템 혁신의 열쇠>

○ 21세기 선진국가로 도약하기 위해 일대 국가혁신을 추진해야 할 차기정부는 시장경제의 창달, 법치주의 확립을 국정기본방향으로 설정해야 함.

- 헌법을 포함한 모든 법과 제도에 시장경제원리와 법치가 관류되어야 하며, 시장질서와 법치에 적합하지 않은 법.제도의 개선 및 보완에 정책초점을 맞추어야 함.

- 시장경제와 법치는 동전의 양면으로, 자생적 질서인 시장과 인위적 질서인 법은 끊임없이 상호작용하며 더 나은 질서를 창출함.

- 시장경제원리와 상충하는 법질서는 실제로 시장에서 작동하지 않으며 사문화되기도 하고 경제주체들이 이를 회피하는 데 불필요한 거래비용을 발생시킴.

- 올바른 법질서는 시장경제의 작동을 원활히 해주며 경제전반의 효율성을 증대시킴.

- 시장의 경쟁과정에서 자연적으로 일어나는 차별화에 대해 정부가 인위적인 간섭을 시도한다면 그것은 자원배분을 왜곡시키며 필연적으로 정부실패로 귀결

- 시장의 보이지 않는 손invisible hand에 대한 신뢰를 갖지 못하고 섣불리 시장에 간섭하는 정부의 보이는 손visible hand은 원래 정책의도와는 다른 부작용을 일으키며 성과없는 죽은 손dead hand으로 귀착되기 쉬움.

○ 법제도가 투명하게 그리고 자본주의 시장경제원리에 부합되게 잘 정착되어야 거래비용이 낮아지고 국가경제의 효율이 향상됨.

- 따라서 한 국가가 어떤 법제도를 갖느냐에 따라 경제가 보다 발전해 갈 수 있는지 아니면 쇠퇴의 길로 들어설 것인지가 판가름나기도 함. 지난번 아시아의 경제위기가 법의 지배가 제대로 기능하지 못하는 국가에서 발생했다는 사실은 제도적인 요인과 경제적 효율성의 관련성에 대해 관심을 갖는 계기를 만들었음.

- 우리 사회나 경제는 이미 인치․관치가 가능한 영역을 벗어나고 있어 법치의 확립이 긴요함.
인치.관치는 복잡한 현대적 시장경제를 규율하는 장치로서 적합하지 못하며, 법치에 비해 더 높은 거래비용을 초래하고 나라경제의 경쟁력을 저해하는 결과를 낳음.

- 제정된 법 자체는 정부의 모든 활동을 구속해야만 하며, 정부가 법에 의해 구속된다는 것이 법치의 핵심적인 개념임.

○ 대부분의 정부정책이 법과 제도를 통해서 실행되므로 올바른 정부정책의 설정은 올바른 법과 제도를 갖고 있느냐에 달려있음.

- 이를 위해서는 정치시장에서 법의 제정과정이 투명하고 합리적으로 이루어져야 하며, 법제도의 내용이 현실을 반영한 적절한 것이어야 하며, 공정한 법집행이 확보되고 이를 가능하게 하는 법적 인프라가 갖추어어야 함.

- 법제도의 내용이 원칙적으로 시장원리와 양립되어야 하며 일반적이고 보편적인 원칙과 규범이 지배하는 법치사회로 나아가야 함.

- 법치주의 실현을 위해 모든 경제주체가 주어진 법과 제도를 공통의 행위기준으로 간주하고 그것을 준수해 나가야 하며, 현존하는 법과 제도가 경제주체들의 사회후생을 극대화시키는 방향으로 제정되어야 하고 또 그와 같이 집행될 수 있어야 함.

***제언 1. 정치부문**

고비용 정치구조 타파와 정치능력 제고

I. 현황 및 문제점
○ 고비용 정치구조로 인해 사회전반의 부패구조와 비효율 고착화
- 후진적 정치관행인 불투명한 정치자금 조성은 부패의 근원이자 비효율적인 국가구조 개혁에 최대의 걸림돌로 작용
- 부패 먹이사슬의 정상에 군림하고 있는 정치권의 고비용 정치구조는 불법정치자금을 고리로 한 관료와 기업인의 부패유인에 결정적인 영향을 미침.

○ 정치시장의 경쟁체제 미비로 인한 정치서비스의 질 저하
- 현직자의 유리함과 당내 소수지도자들에 집중된 공천권은 높은 진입장벽으로 작용하여 정치시장에서 경쟁력 있는 정치인을 배출시키지 못함.
- 정치경쟁력을 갖추지 못한 정치인 양산은 정치서비스 질을 낮추고 국가시스템 경쟁력을 저하시킴.

○ 국가 의사결정구조의 상층부인 정치권의 정치능력 부재
- 정치력 부재로 인한 이익집단간 갈등조정 실패는 사회적 균열과 주기적인 국정마비 초래
- 이해갈등 조정과정에서 준거부권을 가진 이익집단의 불법행위에 대한 묵인은 정치지도자의 정치능력에 결정적인 타격을 주고 있음.
- 민주화 이후 국가차원의 정치를 책임지고 있는 지도자인 대통령들의 정치실패의 중심에는 법치실패가 자리잡고 있음.


II. 정책과제 및 대안

○ 고비용 정치구조와 정치자금의 부패고리 해체

- 불법적인 정치자금에 대한 정치지도자들의 대국민 고해성사 및 특별법을 통한 사면과 정치인, 관료, 기업인 스스로의 자정 노력 긴요

․정치권 대타협을 전제로 고해성사 및 사면을 제도적으로 뒷받침하기 위해 구체적인 절차와 방법을 포함하는 '특별법' 제정
․정치지도자들의 고해성사와 일괄사면 시점 이후 적발된 고해성사되지 않은 불법정치자금 조성행위나 새롭게 발생하는 불법정치자금 조성 행위는 가중처벌하여 엄단

- 유세장 청중동원, 홍보물 배포, 사조직 운영, 익명의 정치자금 제공 등 고비용 정치구조를 유발하는 정치관행을 최소화하는 방향으로 선거법과 정치자금법을 개정

- 당비와 당지원금 내역과 정치자금 기부자 정보를 정기적으로 공개하며, 정치자금 회계를 단일화하고, 정치자금 지출에 대한 신용카드 및 수표 사용을 의무화

- 정치자금의 철저한 투명화와 실명화가 이루진 후 선거공영제 대폭 확대. 대규모 군중동원과 막대한 정치자금이 소요되는 정당연설회를 축소.

- 정당 재정에 대한 규제를 집행하는 기관이 실질적인 권한을 가져야 하기 때문에 선관위의 실사권을 강화하고 선관위에 제한적인 처벌권 부여

○ 정치시장의 진입.경쟁.퇴출 활성화

- 공천권 독점 폐지 및 상향식 공천 제도화 및 지구당 폐지, 중앙당축소 등 고비용 유발적 정당구조 개편

- 창당을 위해서는 특정 수의 지구당과 지구당원수를 구성할 것을 요구하는 현행 규정을 폐지하고, 득표율에 비례하도록 국고보조금을 배분하는 수준에서 정당의 진입장벽을 완화

- 선거를 앞둔 시기에 실시되는 정당활동과 의정보고 행사에 대한 규제를 강화하는 한편, 비선거기간 후원회 운영을 허용하는 등 비현직/무소속 입후보 예정자의 정치활동에 대한 제한을 완화

- 공천과정에서부터 의정활동에 이르기까지 정치시장 참여의 전과정이 법치에 의해 투명하고 공정하게 그리고 개방적으로 이루어져야 함.

- 국회의원 겸직허용과 출마 후 본업으로의 복귀가 용이하도록 정치시장의 진입비용을 감소시켜 우수한 후보자들이 선거에 출마할 수 있는 여건 조성

- 국회 의정활동에 대한 정보의 투명성 제고로 의정활동 감시비용을 낮춰 국민의 대리인인 국회의원의 도덕적 해이 축소와 의원 Recall제도를 통한 경쟁력 없는 국회의원의 퇴출 촉진

○ 법치주의 확립을 통한 정부의 국정운영 능력 회복

- 이해갈등 조정과 입법과정에서 법치확립은 이익집단의 부당한 준거부권과 집단행동에 대한 문제 해결에 효과적인 방안임.

- 이익집단간의 분쟁과정에서 발생하는 불법, 폭력 행위, 물리적인 공식 의사결정을 방해하는 행위 등은 행위자의 사회적 지위와 관계없이 원칙에 따라 제재

○ 다원주의적 이익갈등 조정 및 중재제도의 정착

- 분쟁해결 전문가를 양성할 교육기관과 훈련 프로그램을 개설함으로써 분쟁과정에서 민간분쟁 해결기관의 개입을 권고 또는 의무화함으로써 분쟁해결과정을 제도화하는데 역점을 두어야 함.

- 로비활동에 대한 규제를 대폭 완화하여 전문적이고 투명한 로비와 정치홍보 문화의 정착을 유도

○ 권력경쟁에서 정책생산경쟁으로의 전환

- 정당의 정책경쟁을 유인하기 위해서는 우선 국회 상설화, 의정활동 지원확대 등 국회의 위상을 제고하여 정당이 정책개발에 기여할 수 있는 제도적 장치를 마련해야 함.
국고보조금을 국회발의 안건, 입법건수 및 전문가의 입법내용에 대한 객관적 평가를 고려하여 배분

- 국회의 전문성 제고 및 연구역량을 지원하기 위해서는 국회내 Think-tank 설립 혹은 일부 국책연구소를 국회에 이관시켜야 함.

○ 대통령 4년 중임제 채택
- 정책의 일관성 유지 및 조기레임덕 방지

○ 각급 선출직 공직자의 임기 표준화와 선거시기 조정
- 대통령, 국회의원, 지방자치단체장, 지방의회의원 등 선출직 공직자 임기를 4년으로 일원화
- 대통령.지방자치단체장 선거 그리고 국회의원.지방의회의원 선거를 같은 날짜에 동시에 시행하여 선거비용 및 사회적 비용 최소화
- 중간평가 성격의 선거를 위해서 2년의 격차를 두고 대통령.지방자치단체장 선거와 국회의원.지방의회의원 선거를 번갈아 실시