용산, 공공성 강화한 새로운 개발 주체 구성해야

[창비주간논평] 용산의 위기는 한국 개발 사업의 현주소

용산국제업무지구 개발 사업이 이자 채무를 상환하지 못해 부도 위기에 몰렸다. 우리나라에서 가장 발전 가능성이 높은 전략적 중심지에, 개발 지구 내 토지의 대부분을 소유하고 있는 공기업 코레일과 서울시의 의지가 실린 SH공사, 국내 최고 기업 30개사가 참여한 개발 사업이기에 충격이 크다. 앞으로 이보다 좋은 입지에서, 이보다 신뢰할 만한 주체들이 참여하는 도시 개발 사업이 나타나기가 쉽지 않을 것이기 때문에 문제는 더욱 심각하다.

그러나 한발만 물러나서 생각해보면, 상황은 달리 보인다. 우선, 사업의 규모가 지나치게 컸다. 사업비 31조 원으로 단군 이래 최대라고 불렸던 이 사업은 부지만도 51만6692㎡로 상암 디지털미디어시티(DMC)의 90%에 달한다. 서울시가 토지만 개발하고 각종 방송국과 신문사, 민간 기업들이 땅을 사고 직접 사옥을 지어 입주했던 DMC와 달리, 용산은 사업 시행자가 건축과 분양까지 맡은 사업이다. 건설하는 시설의 연면적만도 335만㎡이며 오피스 건설 면적은 서울시 전체의 한 해 공급 면적을 상회한다. 오세훈 전 서울시장이 한강 르네상스 사업을 추진하면서 안 그래도 큰 부지에 서부이촌동의 주거 지역까지 포함시켜 덩치는 더 커졌다.

▲ 용산국제업무지구에 편입된 서부이촌동 ⓒ프레시안(최형락)

시장 예측과 토지 가격 조절 실패가 원인

또 다른 문제는 시장 상황을 충분히 고려하지 않았다는 점이다. 이 사업은 현재 건설 중인 잠실의 롯데월드타워 외에도 용산국제업무단지, 상암DMC, 뚝섬, 잠실운동장, 삼성역, 중구 등 7개의 100층 이상 초고층 빌딩 건설 사업이 검토되던 시기에 등장했다. 정부청사와 공공 기관의 지방 이전이 본격화되고 저성장 시대에 돌입한 서울의 상황에서는 이러한 규모의 개발 사업을 뒷받침할 만한 수요가 나타날 수 없다. 서울시 내에서는 여전히 상암DMC, 마곡첨단산업단지, 문정미래형업무단지, 위례신도시 등이 개발 중이다. 게다가 31개의 재정비촉진지구와 약 1300개의 정비 사업도 추진되고 있다.

이 사업의 가장 핵심적인 문제는 토지 가격 조절에 실패했다는 점이다. 이 지역의 토지 가격은 2001년부터 2010년 기간 동안 872%가 올라 같은 기간 서울시 지가 상승율 61%의 14배에 달한다. 이 때문에 당초 장부가액으로 8000억 원대에 불과했던 철도기지창의 토지 가격은 최종 낙찰 가격 8조 원, 분할 납부 이자를 포함하면 9조2000억 원으로 부풀려졌다. 나중에 포함된 서부이촌동 부지는 전체 면적의 11%에 불과하지만 보상비만 3조 원에 이르렀고, 사업이 장기화하면서 금융 비용을 더욱 키우는 원인이 되고 말았다.

이러한 문제를 예측하고 관리하지 못한 것은 개발 주체가 제 역할을 하지 못했기 때문이다. 당초 코레일은 공기업 경영 정상화 차원에서 만성적인 부채 상환을 위해 철도기지창 매각을 추진했으나, 경험에 비해 과도하게 규모가 큰 개발 사업을 주도하다가 오히려 문제를 악화시키고 말았다. 개발 주체인 드림허브프로젝트금융투자에 출자한 기업들은 사업의 장기적인 운영 수익보다는 단기적인 분양 수입이나 시공 이윤, 프로젝트 금융 수수료에 관심이 있었다. 개별 출자자의 이익은 전체 개발 사업의 이익과 상충하기 때문에 갈등이 쉽게 해소되기 어려웠고, 그 때문에 해외 투자자를 안정적으로 유치하는 데도 실패했다.

공공성 강화한 새로운 개발 주체 구성해야

용산은 서울의 5대 부도심의 하나일 뿐 아니라 도심, 여의도, 상암, 강남으로 연결된 다이아몬드형 국제업무지구의 중심에 입지해 있다. 이미 호남선 KTX 시발역일 뿐 아니라 앞으로 신분당선, 인천국제공항철도 등으로 연결될 서울의 상징적인 공간이다. 이 지역을 어떻게 활용하느냐에 따라 서울의 발전 방향과 경쟁력이 좌우된다. 따라서 용산국제업무지구 개발 사업은 수요와 사업성 부족, 사업 관리 실패로 중단되도록 방치해서는 안 된다. 그렇다고 일시적인 사업성 부족을 보완하기 위한 정부의 출자나 서울시의 토지 상환 채권 발행으로 문제를 근본적으로 해결할 수도 없다.

그렇다면 용산국제업무지구에 대한 새로운 비전을 세우고 계획을 다시 마련해야 한다. 초고층 빌딩과 최고급 주택으로 들어찬 서울에서 가장 값비싼 공간이 아니라 용산민족공원과 연계하여 공공성과 개방성을 지니면서 서울의 전략 산업 성장의 토대가 되는 업무 공간을 창조해내야 한다. 이 일을 민간 개발 주체에만 맡길 수 없다. 중앙정부와 서울시가 주도하여 용산 지역을 개발하고 관리할 수 있는 특별법을 제정하고 사업을 주관할 수 있는 개발공사를 설립해야 한다. 이 개발공사의 운영에는 토지 소유자와 지역 주민이 참여해야 한다.

부동산 시장의 현실을 고려하면 장기에 걸쳐 단계적으로 개발 사업을 추진해야 한다. 이를 위해서는 초기에 토지 매각 대금과 보상금이 과도하게 투입되는 사업 구조를 근본적으로 개편해야 한다. 전체 토지 가격을 재평가하고, 매각 대금을 사업 후에 회수하거나 지분으로 출자하는 방식으로 전환해야 한다. 이를 기반으로 단기적인 분양 수입이 아니라 토지를 임대하거나 건축물을 건설·관리하면서 장기적인 운영 수입을 통해 꾸려갈 수 있도록 사업을 재설계해야 한다.

용산의 위기는 오늘날 우리 개발 사업의 현주소이다. 뉴욕의 배터리 파크 시티는 공공이 개발하고 토지를 임대해서 경쟁력 있는 공간을 만들었다. 도쿄의 롯본기힐즈는 모리빌딩이 주민들과 오랜 협의를 거쳐 창조적인 공간을 만들었고 지금도 관리·운영하고 있다. 분양 수입을 위해 '먹튀'하던 시대는 갔다. 저성장 시대에 맞는 새로운 개발 계획을 수립하고 그에 맞는 개발 주체와 방식을 도입하는 것만이 유일한 용산의 해법이다.