특별지방행정기관 지방이관 정책분석을 통해 효과적인 추진전략을 담은 연구서가 발간됐다.
제주도의회 김인성 행정자치전문위원은 10여 년간 정책 연구위원으로 활동하면서 '특별지방행정기관 지방 이관의 운용실태와 전략 방안'을 발간했다.
김인성 전문위원은 역대 정부마다 지방자치 분권을 국정과제로 채택하지만 제대로 추진되지 못하는 구조적인 원인을 재해석했다.
우선 국가의 지방자치･분권 정책이 제대로 추진되지 못하는 이유를 지방자치제도가 오랜 기간 중단된 데서 비롯됐다고 진단했다. 그는 1961년 5월부터 1990년 4월까지 지방자치제도가 중단된 약 30년 동안 지금의 지방자치단체 사무를 중앙부처와 해당 각종 산하기관들이 추진해왔다. 하지만 본격적인 지방자치제도의 부활로 지방자치단체의 자치권을 구성하는 고유 자치사무와 자치구역 등에서 기존의 정부기관 사무와 사무범위가 중복되면서 자치권과 충돌하고 갈등이 생기기 시작했다는 것이다.
이 중 대표적인 사례가 각종 특별지방행정기관 분야다. 학계는 지방자치분권 차원에서 특별지방행정기관 이관 필요성을 제기했고 2006년 7월 1일 제주특별자치도 출범 시 시범 정책 차원에서 7개 특별지방행정기관이 제주특별자치도로 이관됐다. 이후 '지방자치분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법'(이하: 지방분권법)에 따른 특별지방행정기관 정비(제12조) 과제가 국정과제에 계속해서 포함됐으나 전국적으로 확산되는 가시적인 성과가 나타나지 않았다.
김 위원은 제주특별지방행정기관 사례 분석을 통해 정부의 지방자치분권 차원에서 효과적인 전략을 제시했다.
그는 제주특별지방행정기관 이관 후 제기되는 문제점은 주로 정부 예산 지원 규모는 줄어들고 도비 부담이 늘어나는 재정적 측면이 강하고 재정적 부담이 늘어나기 때문에 중앙정부로 환원해야 한다는 목소리는 일견 타당성이 있으나 그 이전에 제대로 된 진단과 함께 대책을 마련할 필요가 있다고 했다. 모든 문제를 재정의 문제로 귀결시키면서 유･불리를 논하면 제주특별자치도를 완성하는 데 정책적 선택지가 많지 않기 때문이라는 분석이다. 또한 국가 균특회계에서 차지하는 제주특행기관 비중을 ‘07년 기준(2.03%)을 적용할 경우 2019년까지 총 4255억 원의 정부 지원이 줄어든 것으로 분석됐다.
제주특별지방행정기관에 대한 부정적 평가가 주를 이룬 원인에는 중앙정부와 제주특별자치도 모두 책임에서 자유로울 수 없다고도 했다.
중앙정부는 제주특별자치도가 요구했던 제주특별법 제도 개선 과제 수용에 소극적이었고 국비지원과 인사 교류 등 정책소통이 미흡해 참여 정부가 적극적으로 추진했던 제주특별지방행정기관 이관정책이 정권이 바뀌면서 소극적 행태를 보였다는 해석이다.
특히 제주특별자치도에서는 이관된 제주특별지방행정기관에 대한 정책 성과를 높이기 위한 노력이 미흡했다. 추가 사무 이관을 위한 지속적인 노력은 기울였으나 전문성 강화를 위한 조직 운용, 인사제도 및 교육훈련 제도 운용은 미흡했고 또한 중앙정부 예산절충을 위해 제주특별법에 있는 제도적 근거를 활용한 성과 있는 노력도 하지 못했다.
그는 연구의 특징 중 하나는 제주특별지방행정기관으로 이관될 때 같이 소속이 변경된 인원(이관정원 142명, 실제 이관 정원 125명)을 대상으로 설문조사를 실시한 것이라고 밝혔다.
설문조사 결과 ▲특별지방행정기관 이관 당시 제주도의 정책의지가 높았고 이관 방식은 포괄적 위임 방식으로 추진 ▲제주특별자치도 설치라는 제주의 행정여건과 제주특별자치도 입장을 고려해 추진 ▲제주특별지방행정기관 이관은 제주도민의 삶의 질 향상과 제주발전에 긍정적인 영향을 미치는 사무 ▲제주특별지방행정기관 이관 후 지속적인 제도 개선과 정부 예산 확충을 위해 노력했으나 기관 전문성 강화와 이관사무 활용 등 이관 후 정책의지 미흡 ▲제주특별지방행정기관 이관 추진 시 정책 이해관계자 공감대 형성 미흡 ▲도민들의 행정서비스 접근성에 기여 ▲도 조직으로 통합 운영하는 조직운영은 어느 정도 성과가 있는 것으로 평가했다.
김인성 전문위원은 "제주특별지방행정기관 문제가 제주에 국한된 문제가 아닌 우리나라 지방분권 정책이 봉착하고 있는 문제로 해결 방안을 제시하기 위해 노력했다"고 밝혔다.
먼저 특별지방행정기관 이관 정책이 저조한 이유 중 하나는 중앙에서 지방으로 기능을 이관해야 하는 단편적 차원의 보충성 원칙 등을 강조하면서 중앙정부의 공감대를 얻지 못하는 데 있다는 분석이다.
특히 정부의 특별지방행정기관 이관 정책을 원활히 하기 위해서는 정부 조직인 특별지방행정기관도 '민주주의-지방자치-지방분권’이란 정치･행정 철학에 닿아 있으면서 '완전한 보충성의 원칙'에 입각한 정책적 의사결정이 이뤄져야 한다고 강조했다.
우선 민주주의-지방자치-지방분권 철학은 정부 조직 중 하나인 특별지방행정기관도 최종 인사권자가 국민에게 선출된 대통령이며 헌법에 따라 대통령 의무 중 국민의 복리증진을 위해 정책수단인 정부 조직도 같은 목적으로 운영해야 하는 한다는 주장이다.
기존의 보충성의 원칙의 한계는 지역이 능률적으로 처리할 수 없을 경우 중앙정부가 해당 사무를 수행하는 것이 낫다는 결론으로 귀결되면서 특별지방행정기관 이관을 둘러싼 이론･논쟁이 명확한 결론을 내릴 수 없었다는 결론이다.
그는 정책의 생애 주기와 정책 이해관계자의 입장을 고려한 전략을 제시했다.
이는 특별지방행정기관 이관 정책을 포함한 지방자치분권 정책 추진전략에 적용할 수 있음을 강조하고 있다. 특별지방행정기관 이관 정책을 추진하기 위한 전략으로써 총 5단계를 제시했고 각 단계는 생애 주기적 정책과정과 연계시켜 11개 정책방향과 23개 정책 과제를 도출했다.
한편 김인성 전문위원은 "이번 연구결과에 대한 정책 시사점을 현재 제주특별자치도의회 차원에서 추진하고 있는 제주특별법 전부 개정 과정에 적용하고 있다"고 밝혔다. 또한 "추진전략과 주요 과제별 설득 논리 등에 연계시켜 실무적으로 지원하고 향후 제주특별법 제도 개선 등 지방자치분권이 지속적이고 원활한 추진과 관련한 조례 제･개정을 지원해 나갈 계획"이라고 덧붙였다.
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