얼마전 많은 이들이 분노했던 삼성 이재용 부회장 재판 결과를 포함한 사법부의 문제, 세비만 축내는 것 같은 '부적격 국회의원' 문제, 안전과 건강, 노동, 평등 등 국민으로서 기본적인 권리 문제 등 모두 개헌에 있어 중요한 쟁점이다.
하지만 대한민국 헌법은 1987년 이후 30년간 바뀌지 않았다. 군사독재의 '그늘' 탓이다. 국회의원 3분의 2가 찬성하고 국민투표까지 치러야 하는 헌법 개정 절차는 어느 정권에서나 충족시키기 어려웠다. 노무현 정권 때부터 개헌의 필요성이 언급됐지만, 매번 시기를 놓쳤다. 이런 이유로 문재인 정권의 집권 1년 차에 논의 중인 '개헌' 이슈가 중요하다.
박근혜 정부의 '국정농단'을 국민의 힘으로 끝장 낼 수 있었고, 그런 이유로 촛불집회에 나선 국민들에게 '빚'이 있는 문재인 정부는 "집으로 따지면, 지금 대한민국은 집을 대수리해야 하는 상황"을 위해 개헌을 추진할 책임도 있어 보인다.
문재인 정부는 오는 6월 지방선거에서 개헌 국민투표를 동시에 치르는 것을 목표로 개헌 논의를 이끌어 가고 있다. 국민헌법자문특별위원회를 구성하고 개헌에 대한 국민의견을 온.오프라인을 통해 수렴하는 절차를 진행하겠다는 것도 이 때문이다.
하승수 국민헌법자문특별위원회 부위원장은 지난 21일 <프레시안>과 인터뷰를 통해 "이번 시기를 놓치면 대한민국은 '개헌 불능 국가'가 될지도 모른다"며 국민들의 관심을 촉구했다.
"1987년 9차 개헌 이후 30년 동안 개헌안이 발의가 안 된 과정을 보면, 어느 대통령이든 집권 초기에는 개헌안 추진을 꺼렸고, 그 이후 대통령이 개헌 이야기 꺼내면 야당의 반대로 번번이 국회에서 가로막혔다.
20대 국회도 지난 1년 동안 개헌안에 대해 논의했지만, 합의를 못 하지 않았나. 이대로 가면 또 개헌 시기를 놓친다. 이 상태로라면 대한민국은 '개헌 불능 국가'가 될지도 모른다. (중략) 개헌 없이 현 민주주의 시스템으로 계속 간다면, 대한민국의 미래는 어둡다."
국민헌법자문특위는 현재 '내 삶을 바꾸는 개헌, 국민헌법'이라는 홈페이지를 열고 온라인을 통해 다양한 의견을 받고 있다. 또 3월 1일부터 4일까지 전국을 4개 권역으로 나눠 각 권역별로 200명씩, 또 청년세대 200명 등 총 1000명의 국민들을 대상으로 숙의 토론회를 개최할 예정이다.
특위는 국민 의견수렴 과정을 거쳐 오는 3월 13일까지 대통령에게 관련 내용을 보고할 예정이다. 하 부위원장은 6.13 지방선거에서 개헌을 국민투표에 부치기 위해서는 문 대통령이 3월 20일 안으로 개헌안을 발의하는 것이 바람직하다는 입장을 밝혔다.
다음은 인터뷰 전문이다.
의견도 올리고 토론도 하고, '개헌 놀이터'에서 놀자
프레시안 : 국민헌법자문특별위원회(이하 '특위')가 지난 19일 개헌에 대한 국민 의견을 수렴하기 위해 온라인 홈페이지 '내 삶을 바꾸는 개헌, 국민헌법'(이하 '국민헌법')을 열었다. 소개한다면? (☞ '국민헌법' 홈페이지 바로 가기 : www.constitution.go.kr)
하승수 : 개헌이라고 하면 전문가나 정치권의 영역이라는 인식이 있는데, 사실 개헌은 국민의 참여가 있어야 가능한 일이다. 그래서 개헌과 관련한 주요 안건 22개를 카드뉴스로 정리하고(향후 추가 예정), 각 안건에 대한 의견을 댓글로 개진할 수 있게 했다. 또한 국민이 직접 개헌 안건을 제안할 수도 있다. 국민헌법 홈페이지는 일종의 '국민개헌안 놀이터'다. 이를 통해 국민의 관심이 어디에 쏠려 있고, 또 어떤 불만이 있는지 가늠할 수 있을 것으로 기대한다.
프레시안 : 국민들이 특히 주목하는 안건은 검사의 독점적 영장 청구권, 국민 소환권, 국민 발안권, 정부형태, 기본권 등 5개다.
하승수 : 며칠 전 한 시민이 대한민국 사법부는 문제가 너무 많다며 '유전무죄 무전유죄(有錢無罪無錢有罪)' 이야기를 하더라. 그렇게 사법개혁의 필요성에 대해 열변을 토하길래, 현행 헌법에 문제가 있어 그렇다고 설명을 해줬다.
예를 들어, 현행 헌법 제12조와 16조는 "검사의 신청에 의하여 법관이 발부한 영장"이라는 표현이 있는데 이는 체포·구속·압수·수색을 위한 영장 신청을 검사만 할 수 있도록 한 것이다. 검찰의 무소불위 권력이 바로 여기에서 나오고, 헌법에 이렇게 명시해 놓은 것은 너무 경직됐다는 비판이 있다. 그래서 영장 신청 주체를 헌법에 정하지 말고 법률로 정할 수 있도록 할 것이냐 말 것이냐가 이번 개헌 논의 주제 중 하나이다.
프레시안 : 최근 이재용 삼성전자 부회장이 2심에서 집행유예로 석방되면서 정형식 판사 파면 요청이 쇄도하지 않았나. 시민들은 '유전무죄 무전유죄냐?'라며 상식적으로 이해할 수 없다고 분노했다.
하승수 : 또 2008년부터 시범적으로 실시되고 있는 국민참여재판이 미국의 배심원 제도처럼 배심원들의 평결로 유무죄가 확정된다고 생각하는 경우가 있는데, 아니다. 현행 헌법 제27조는 "법관에 의하여" 재판을 받게 되어 있다. 국민이 재판에 참여해도 국민 의견은 참고용일 뿐 법관만 재판권을 행사할 수 있다.
하지만 '이재용 집행유예'와 같은 일반적으로 납득하기 어려운 판결이 나오지 않으려면 개헌을 통해 국민참여재판의 근거를 마련해야 하지 않을까? 이런 문제의식에 이 역시 논의 주제로 포함된 것이다.
'수도(首都)' 규정 명시 여부에도 관심이 많던데, 현행 헌법에는 수도에 관한 명문의 규정은 없다. 다만, 2004년 헌법재판소가 '관습헌법'상 대한민국의 수도는 서울이라고 결정하면서 서울이 수도로 인정되고 있다. 수도 규정 명시 여부는 국가의 미래 방향에 중요한 영향을 끼칠 뿐 아니라, 사회경제적 영향도 무시 못 한다. 그렇기 때문에 개헌을 통해 수도에 대한 헌법적 근거를 마련할지 말지는 매우 중요한 문제이다.
헌법, 가치 판단의 기본이 된다
프레시안 : 그 외에 국민이 관심을 보였으면 하는 안건이 있다면?
하승수 : 현행 기본권(행복추구권, 자유권, 평등권, 사회권, 참정권, 청구권) 외에도 생명권, 정보기본권, 사회적약자 기본권 등의 신설이 논의되고 있다. 또 노동권 강화는 개헌 이슈가 나올 때마다 제기되는 문제다. 왜냐하면, 하위 법률을 만드는 데 기준이 될 뿐 아니라 사회규범적으로 중요한 가치 판단의 기본이 되기 때문이다.
프레시안 : 국민헌법 홈페이지에 따르면 노동에 대한 개헌, 즉 '근로' 용어를 '노동'으로 수정하고 '동일가치노동 동일수준임금' 원칙을 명시하는 데 대해 찬/반 의사 표시 참여자 827명 중 664명이 찬성하고 있다.(2월 22일 오전 7시 현재) 또 '평등권'도 매우 중요한 이슈다.
하승수 : 현행 헌법에서 평등과 관련한 조항이 미흡하다는 지적은 계속 있었다. 최근 다른 나라 헌법을 보면, 여성과 소수자에 대한 적극적인 차별 시정 조치를 명시한 곳이 많아졌다. 우리도 '모든 국민은 법 앞에 평등하다'(헌법 제11조)로 끝나는 게 아니라 '실질적 평등'이 이뤄져야 하고, 이를 위해 더욱 적극적인 조항을 헌법에 담아야 한다는 주장이 있다. 여기에 대해서도 국민이 의견을 주면 좋겠다.
평등권에 대해서는 87년 6월 민주항쟁 이후 학계와 시민사회에서는 많은 논의가 있었다. 사실 '평등' 하나만을 주제로 이야기해도 정말 할 말이 많은데….
프레시안 : 일부에서는 '동성애 반대'를 내세워 개헌을 반대하고 있다.
하승수 : 국민헌법 홈페이지가 특정한 하나의 의견으로 좌우되지는 않을 것이다. 몇몇 언론에서 '온라인의 특수성 상 과잉대표될 수 있는 것 아니냐'며 우려하던데, 특위에서도 특정 조직의 관여나 확대 포장 움직임이 있는지를 모니터링하고 있다. 또한 오프라인상에서도 의견을 수렴해 국민 의견을 종합적으로 정리할 것이다.
현재 세대와 미래 세대가 직접 숙의한다
프레시안 : 오프라인 의견 수렴은 어떤 방식으로 하나.
하승수 : 특위도 '신고리 5·6호기 공론화위원회'가 공론화 과정을 거친 것처럼 오는 3월 1일부터 4일까지 숙의 형식으로 토론회를 연다. 수도권/영남권/호남권/충청권 등 전국을 4개 권역으로 나눠 각각 200명씩 무작위로 추출해 쟁점에 대해 토론하고 논의할 것이다.
또한 전국의 만 15~34세(잠정적) 청소년과 청년 200명이 참여하는 별도의 숙의 토론회를 계획하고 있다. 청소년/청년 세대가 가진 개헌에 대한 생각이 있을 것이다. 지금은 청소년/청년 세대의 사회 참여가 폭넓게 이뤄져야 한다.
이렇게 총 1000여 명이 하루 동안 숙의 토론회에 참여하게 된다. 대한민국 역사상 헌법에 대해 전국에 있는 전 세대가 숙의(熟議)해본 적이 있나? 없다. 국민의 개헌 참여 과정 중 아주 의미 있는 시도가 될 것으로 생각한다.
프레시안 : 국민헌법 홈페이지뿐 아니라 국민 1000명이 참여하는 숙의 토론회 등 온오프라인상에서 국민이 직접 참여할 수 있는 통로가 마련된다는 것 자체가 처음이다. 민주주의 교육에 아주 중요한 이정표가 될 것 같다.
하승수 : 그렇다. 사실 한 번도 시도한 적이 없기 때문에 걱정이 되면서도 '정치권이 합의하지 못한 안건에 대해서 국민은 어떤 의견을 제시할까?'와 같은 기대도 있다.
87년 이후 개헌안이 발의된 적도 없지만, 1948년 제헌헌법이 만들어진 이후에 이렇게 국민 의견을 광범위하게 들어가며 개헌안을 만든 적도 없다. 그에 비추면, 지금 특위는 이전과 다른 개헌 과정을 밟고 있다. 특히 국민들이 참여하는 숙의 토론회를 거치려면, 사안을 국민 눈높이에 맞게 정리하고 설명해야 한다. 국민헌법 카드뉴스가 그중 하나이다. 무엇보다 대한민국 정치개혁을 위해 개헌을 논의하고 선거 제도를 이야기할 수 있는 좋은 기회다.
대한민국에 적합한 정부형태는?
프레시안 : 문재인 대통령은 대선 당시 대통령 4년 중임제를 공약했고, 국회의원 중 상당수는 이원집정부제나 의원내각제를 선호하는 분위기이며, 국민은 4년 중임제가 적합하다고 보고 있다. 전문가 입장에서는 어떤 정부형태가 적합하다고 보나.
하승수 : 특위는 아직 정부형태와 관련해 정한 내용이 없다. 개인적으로 정부형태는 선거제도와 연관된 문제라서 국민이 선거제도에도 관심을 가졌으면 한다. 정부형태에 대해서는 국민이 참여하는 숙의 토론회와 여론조사 결과, 특위에서의 논의 결과 등을 모두 수렴해 최종안을 낼 것이다.
프레시안 : 정치권도 적합한 정부형태에 대해 합의하지 못했다. 김성태 자유한국당 원내대표는 지난 9일 '분권형 대통령제'를 당론으로 도출하겠다고 했는데, 지적했듯이 정부형태는 선거제도와도 연관된 문제라 합의하기 어려울 수밖에 없다. 반면, 국민은 이런 사실을 잘 모르고 있다.
하승수 : 권력구조 개편과 선거제도 변화가 연관된 문제라는 것에 대해 많이 알려지지 않았기 때문에 관심도 상대적으로 덜한 것 같다. 그렇기 때문에 더더욱 숙의 토론회와 같은 의견 수렴 과정을 거쳐야 한다. 정보를 제공하고 설명하고 논의하는 과정이니까.
개헌에 색깔론? 미래를 망치는 일
하승수 : 1987년 9차 개헌을 거친 헌법 전문에 이미 "대한민국 임시정부의 법통과 불의에 항거한 4.19 민주이념을 계승하고"라는 역사적 사건이 명시되어 있다. 이후 30년 동안 역사적으로 중요한 일이 얼마나 많았는가.
헌법 전문에 어떤 역사적 사건을 명시하는 것은 대한민국 헌법이 어떤 토대 위에 만들어졌는지를 상징적 보여주는 일이다. 그래서 국민들 의견을 충분히 받을 것이다. 민주주의는 딱 한 가지로 정리되지 않는다. 늘 격렬한 논쟁과 갈등이 있다. 그게 민주주의의 본 모습이다.
프레시안 : '자유 민주적 기본질서'라는 표현이 현행 헌법 전문과 통일 관련 조항인 제4조 두 곳에 나오는데, '자유'를 뺄지 말지도 해묵은 논쟁이다. 정의당은 빼자는 입장인 반면, 민주당과 한국당은 유지하자 입장이다. 하지만 한국당은 북한이 '조선민주주의인민공화국'이라는 민주주의 호칭을 쓰고 있어서 빼면 안 된다는, 일종의 색깔론이다.
하승수 : '자유'를 뺄지 말지를 가지고 개헌 논의 전체를 색깔론으로 몰아가는 것은 지나치다.
이번 개헌의 본질은 헌법에 시대의 변화를 반영해 국민의 기본권을 어떻게 신장시키고 확장할 것인가 하는 점이다. 그리고 정권마다 반복되는 국정농단이나 부정부패를 없애고, 어떻게 하면 제대로 된 민주주의 시스템을 만들 것인가 하는 점이다. 보수정당 역시 이 같은 점을 잘 알고 있으리라고 본다.
스스로 민주주의자라고 생각했던 사람도 이명박 정권과 박근혜 정권을 거치면서 '국가'나 '국가공동체'라는 말을 많이 쓴다. 내가 살고 있는 공동체를 어떻게 잘 이끌어 갈 것인가를 고민하는 사람이 늘었다는 이야기다. 정치권 논의도 그런 방향으로 갔으면 좋겠다. 진보/보수 할 것 없이 서로 합의점을 찾아 좀 더 나은 헌법을 만들고 좀 더 나은 시스템을 만드는 데 집중했으면 좋겠다. 시민의 한 사람인 나의 간절한 바람이다.
'개헌 불능 국가' 되지 않으려면…
프레시안 : 특위가 3월 13일까지 문재인 대통령에게 보고하기로 했다. 시간이 너무 촉박한 것 아닌가.
하승수 : 그렇게 느낄 수 있지만, 특위가 개헌 논의를 백지에서 시작한 게 아니다. 지난 1년 동안 국회 헌법개정 및 정치개혁 특별위원회와 국회 개헌특위 자문위원회가 운영됐다. 국회 개헌특위는 합의를 못 했지만, 자문위원회는 내용과 쟁점을 정리한 보고서를 냈다.
그리고 학계나 시민사회가 만들어 제안한 개헌안도 많다. 이런 자료를 기본으로 토론이 더 필요한 부분은 분과별로 토론하고, 국민 의견이 필요한 부분은 온오프라인상에서 수렴과 숙의의 과정을 거쳐 최종안을 만들면 된다.
프레시안 : 정해구 특위 위원장이 지난 13일 "(6.13 지방선거에서 개헌안을 국민 투표에 부치려면) 대통령은 3월 20일 안으로는 발의해야 할 것 같다"고 했다. 대통령이 개헌안을 직접 발의하는 것에 대해 어떻게 생각하나.
하승수 : 같은 생각이다. 정치권이 개헌안에 합의할 전망이 안 보이면 대통령이 직접 발의하는 수밖에 없다고 생각한다.
1987년 9차 개헌 이후 30년 동안 개헌안이 발의가 안 된 과정을 보면, 어느 대통령이든 집권 초기에는 개헌안 추진을 꺼렸고, 그 이후 대통령이 개헌 이야기 꺼내면 야당의 반대로 번번이 국회에서 가로막혔다.
20대 국회도 지난 1년 동안 개헌안에 대해 논의했지만, 합의를 못 하지 않았나. 이대로 가면 또 개헌 시기를 놓친다. 이 상태로라면 대한민국은 '개헌 불능 국가'가 될지도 모른다.
대한민국은 불행한 군사독재정권을 겪으면서 헌법 개정 절차를 어렵게 만들어 놨다. 국회의원 3분의 2가 찬성하고 국민투표까지 치러야 한다. 어떤 대통령이 개헌안을 발의한다고 해도 국회의원 3분의 2의 찬성을 끌어내기란 쉽지 않다. 만약 대통령 소속 정당 국회의원이 전체의 3분의 2가 되면 모를까. 하지만 그런 의회 구성은 사실상 독재나 다름없다. 바람직하지 않다.
집권 초반부터 개헌을 하려고 하는 것은 문재인 대통령이 사실상 처음이다. 비록 국회 상황이 여의치 않지만, 시도는 해야 한다고 생각한다. 최대한 국민이 동의하고, 야당도 포용할 수 있는 개헌안을 만드는 수밖에 없다.
프레시안 : 총 300석 중 민주당 121석, 한국당 116석, 바른미래당 30석, 민주평화당 14석, 정의당 6석, 새민중정당 1석, 대한애국당 1석, 무소속 4석으로 2월 13일 현재 국회의원 의석수는 총 293석이다. 293석의 3분의 2는 194석이다. 문재인 대통령 소속 정당인 여당을 제외한 야당은 172석으로, 개헌안 통과를 위한 3분의 2에 못 미친다.(22석 부족)
하승수 : 개헌 없이 현 민주주의 시스템으로 계속 간다면, 대한민국의 미래는 어둡다. 따라서 진보/보수 할 것 없이, 세대 구별 없이 최대한 좋은 개헌안을 만들어 국회 통과 가능성을 높이는 데 집중하는 것이 공동체를 위한 일이다. 그리고 개헌안 발의가 끝이 아니라, 이를 계기로 개헌이 다른 의미의 사회적 공론화가 될 수 있다고 본다.
대한민국, 집을 대수리해야 한다
프레시안 : 대통령이 3월 20일 개헌안 발의해도 6.13 지방선거까지 석 달이 채 안 된다. '6·13 지방선거'와 '개헌 국민투표', 오는 6월 13일에 가능할까?
하승수 : 특위가 구성돼 국민헌법 홈페이지를 열고 국민 숙의 과정을 거쳐 대통령의 개헌안 발의가 논의되고 있다는 것만으로도 이미 여건은 마련됐다고 본다. 평창올림픽이 끝나고 전국 권역별 숙의 토론회가 열리면 개헌에 대한 국민적 관심은 자연스럽게 높아질 것이다.
이전과 비교하면 개헌에 대해 수세적이던 한국당도 바뀌었다. 3월 중순까지 자체 개헌안을 만들겠다고 발표하지 않았나. 대통령의 개헌안 발의 이야기가 나오니까 서두르는 것이다. 개헌을 향한 역동적인 정치 과정은 이미 시작됐다. 정치는 '살아있는 생물'이자, '가능성의 예술'이라고 하지 않나. 현재 상황만 보고 고정적으로 판단하지 않았으면 좋겠다.
민주주의는 사람만 잘 뽑는다고 되는 것이 아니라, 시스템도 잘 마련해야 한다. 집으로 따지면, 지금 대한민국은 집을 대수리해야 하는 상황이다. 그런데 집에 사는 사람들이 '집 고치자'는 논의 한 번을 못 해봤다는 게 말이 되나.
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