교육의 국가책임제, 기득권 저항에 부딪친다

[좋은나라 이슈페이퍼] 대학체제 대전환 위한 고등교육재정 지원체제 혁신

새 정부가 교육의 국가책임제를 제시하였다. 기존의 신자유주의적인 교육정책에 대한 반발로서 교육에 대한 국가의 역할과 지원을 강화하겠다는 의미이다. 이를 통해 신자유주의 교육정책이 안겨다 준 개인 간·지역 간·학교 간 교육양극화의 심화, 승자독식 교육문화의 확산으로 희망이 없는 좌절의 교육의 심화, 이념적 갈등으로 인한 교육공동체의 해체, 교육경쟁과 학생정원 감축으로 고교 및 대학서열화 심화, 지방교육의 기반 붕괴 위기 등 교육의 난맥상이 해결되기를 기대해 본다.

이 중에서 대학서열구조, 대학학벌체제는 초·중등교육의 비정상성, 사교육 팽창과 학벌지향의 고용구조 문제를 동시에 안고 있는 교육문제의 핵심 고리인 만큼 정부의 적극적인 해결 의지가 필요하다. 하지만 학교서열체제 해소 문제는 기득권층의 저항이 만만치 않을 것이다. 고교 다양화 정책에 의한 고교서열화, 대학구조개혁 정책, 대학재정지원사업 등으로 공고화된 대학서열구조는 기득권 집단이 권력을 이용하여 법과 제도를 자신에게 유리한 방향으로 이끌어 교육 관련 이득이나 혜택을 추구하는 지대추구행위가 작동된 결과이기 때문이다. 결국 학교서열구조는 교육적 가치 충돌이 아닌 교육이권과 관련된 문제이기도 하다.

문재인 정부는 대학서열구조와 학벌체제를 강화시키고, 대학에게는 순응주의를 확산시킨 대학구조개혁 사업을 폐기하고, 대학구조의 지형과 체질 변화를 지향하는 대학체제 개편과 그것을 유도하는 대학재정 지원체제 개편에 역점을 두어야 한다. 이러한 대학체제 개편의 지향점은 첫째, 대학서열구조 및 대학학벌체제 개편을 통한 초중등교육 정상화와 사교육비 경감 유도, 학벌중시 고용구조 개편 둘째, 제4차 산업혁명, 초연결사회 도래에 따른 연계 협력 지향의 대학경쟁력 패러다임으로 전환 셋째, 고등교육의 공공적 가치 확대 넷째, 고등교육재정의 안정적 확보와 재정지원체제 개편을 통한 교육비 부담 경감을 통한 교육양극화 해소와 대학재정의 충족성·성장성 확보 등을 설정해야 한다.

지난 이명박 정부와 박근혜 정부를 돌이켜보면, 학령인구 감소 현상을 이유로 교육투자가 축소 지향적으로 운영되었다. 또한 정부 주도의 특수목적 중심의 각종 대학재정지원사업 확대, 국립대 기성회계 폐지 등으로 고등교육의 재정지형이 크게 변화되었다. 여기서는 대학재정 지원체제 개편을 대학체제의 개편을 위한 필수적인 조치로 인식하고, 대학재정 확보와 효과적인 정부 재정지원체제 개편 방향에 대해 논의하고자 한다.

국제 비교를 통해 본 고등교육재정의 구조적 문제점

OECD 국가와 비교했을 때, 한국의 고등교육재정 규모와 운영은 구조적인 문제점을 안고 있다. 구체적으로 첫째, 고등교육예산의 경직적 구조로 인한 실질 투자액이 매우 미흡하다는 점이다. 고등교육예산 중 국립대학 운영 지원과 국가장학금 지원을 제외하면 실질적으로 지원되는 재정 규모는 매우 열악한 수준이다. 실제로 2017년도 고등교육 예산은 9조2807억 원으로서 2016년 9조2034억 원에 비해 772억 원(0.8%) 정도 밖에 증액되지 않은 상황에서, 국가장학금 지원 3조9451억 원, 국립대학 운영지원 2조3539억 원을 제외하면 2조9817억 원만으로 4년제, 2년제 대학에 지원하는 상황이다. 이러한 상황에서 교육·연구 관련 국고지원금의 10%인 1조5000억 원 정도는 소위 SKY 대학에 지원하고 있어 투입물 역진적 배분(박정원, 2017) 현상이 발생되고 있다.

둘째, 부족한 대학투자로 인해 대학생 1인당 공교육비 수준은 하위권에 속해 있다는 점이다. 2013년 기준 한국 GDP 규모는 1조6620억 달러로서 세계 11위권이지만, 한국 대학생 1인당 공교육비 수준은 $9323로서 23위권(OECD 평균의 59.1% 수준)에 머물러 있다. 더욱 주목할 것은 정부부담 대학생 1인당 공교육비 수준이 한국은 $3684(29위권)로서 OECD 평균 $9719의 37.9% 수준에 불과하다는 점이다.

셋째, 한국 대학생 1인당 공교육비 수준이 낮은 것은 낮은 정부부담, 높은 민간부담 구조에 있다는 점이다. 한국은 대학 공교육비 총 재원 중 정부재원이 차지하는 비중 29.3%로서 OECD 국가 중 최하위인 34위이고, 반면에 민간재원이 차지하는 비중은 70.7%로서 세계 1위권이다. 아울러 2013년 기준으로 한국은 GDP 대비 고등교육 공교육비 비율 중 정부부담은 0.9%, 민간부담은 1.3%로서 OECD 평균에 비해 정부부담 비율은 0.2% 낮았고, 민간부담 비율은 1.3% 높았다. 그 결과 한국의 대학등록금 수준은 2013~2014학년도 기준으로 국·공립대학은 미국, 일본, 다음으로 3위권, 사립대학은 미국 다음으로 비싼 세계적인 수준이었다. 이러한 결과는 한국 정부가 고등교육에 대한 공적 투자 노력이 매우 미흡하기 때문이다.

넷째, 고액 대학등록금에 의한 대학생 학자금 대출 규모는 증가하는 구조적 문제를 안고 있다. 물론 정부는 국가장학금 지원을 확대하고 있지만, 한국장학재단을 통한 학자금 대출은 2010년 3조 1478억 원에서 2015년 3조6360억 원으로 대학생들의 학자금 대출 규모는 줄어들지 않고 있는 상황이다.

한국과 OECD 국가 간 고등교육재정 자료 차이에 대한 문제점

모든 국가는 경제성장, 노동생산력 향상, 개인과 사회의 발전을 촉진시키고, 사회적 불평등 감소 등의 이유로 교육기관에 투자하고 있다. GDP 대비 공교육비의 비율은 다양한 공공 및 민간 주체의사로 다른 우선순위에 따라 달라질 수 있지만, 대부분의 OECD 국가는 공교육비 지출의 3/4 이상을 정부재원으로 조달하고 있다. 실제로 경제위기 시기인 지난 5년 동안(2008~2013), 가용 자료가 있는 35개 OECD 회원국의 GDP는 2008년에서 2010년 사이에는 다소 감소하였으나 그 이후 3년 동안 4% 증가하였다. 대부분의 OECD 회원국은 GDP 대비 정부부담 공교육비 비율을 안정적 유지 혹은 증가시켰다(OECD, 2016, p. 244).

고등교육의 접근 기회 확대로 인해 OECD 국가들은 학생 수 변동에 영향을 받는 초․중등 및 중등후 비고등교육과는 다르게, 고등교육에서는 정부재원이 차지하는 비율이 평균적으로 GDP의 1.1% 수준이었다. 하지만 이 경우 한국은 0.9% 수준에 머물러 있다. 문제는 한국의 GDP 대비 정부부담 고등교육재원의 실질 규모와 비율이 OECD의 Education at a Glance에 발표된 한국의 자료와 차이가 나고 있다는 점이다.

<표 1>에서 보듯이, 2008년 이후 세계경제 위기에도 불구하고 한국의 GDP는 성장하였고, 한국의 정부부담 고등교육투자 규모는 명목상 증가하였다 하지만 여기서 제기되는 중요한 문제는 교육부 소관 고등교육예산 교육부 소관 고등교육예산과 타 부처에서 대학에 지원하는 R&D, HRD 비용을 각각 고등교육예산 규모로 산정하고, 이를 GDP 대비로 산출한 결과 자료와 OECD에서 발간하는 Education at a Glance의 자료와의 차이가 발생하고 있고, 이에 대한 이유가 명확히 무엇인지 모호하다는 점이다. 정부 자료에 근거한 GDP 대비 고등교육비 비율과 OECD에서 발표한 한국의 자료와 불일치하는 점을 주목해야 해야 하는 중요한 이유는 정부가 GDP 대비 정부 부담 고등교육재정 비율의 목표치를 OECD 평균(1.1%)으로 설계하는 과정에서 추가 재정 소요 규모에 차이가 발생하기 때문이다.

실제로 표에서 보듯이, 한국 정부자료에 근거한 GDP 대비 고등교육예산 비율은 지난 7년 동안(2010년~2016년) 타 부처 R&D 비용을 불포함한 교육부 소관 고등교육예산을 기준으로 0.38%~0.56% 수준이었고, 타 부처 R&D 비용을 포함하면 0.45%~0.80%이었다. 하지만 OECD에서 발표한 GDP 대비 고등교육예산 비율은 지난 4년 동안(2010년~2013년) 0.7%~0.9%이었다. 따라서 타 부처 R&D 비용을 불포함한 교육부 소관 고등교육예산을 기준으로 보면 한국 자료와 OECD 자료와의 차이는 0.3%~0.51% 차이가 발생되었고, 한편 타 부처 R&D 비용을 포함할 경우 한국 자료와 OECD 자료와의 차이는 0.12%~0.3% 차이가 있다.

<표 1> 연도별 GDP 대비 고등교육재정 비율의 차이 비교 (단위: 억원)

연도	GDP (A)	고등교육예산		한국 정부자료에 근거한 GDP 대비 고등교육예산 비율		GDP 대비 정부부담 고등교육비 비율(한국)	GDP 대비 정부부담 고등교육비 비율(OECD 평균)
		타 부처 R&D 불포함 (B)	타 부처 R&D 포함 (C)	GDP 대비 고등교육예산 (타 부처 R&D 불포함) (B/A*100)	GDP 대비 고등교육예산 (타 부처 R&D 포함) (C/A*100)
2010	12,653,080	50,467	56,526	0.40	0.45	0.7	1.1
2011	13,326,810	50,131	77,156	0.38	0.58	0.7	1.1
2012	13,774,567	56,838	89,301	0.41	0.65	0.8	1.2
2013	14,294,454	55,928	86,404	0.39	0.60	0.9	1.1
2014	14,860,793	80,124	110,317	0.54	0.74	-	-
2015	15,641,239	87,417	125,171	0.56	0.80	-	-
2016	16,374,208	92,485	-	0.56	-	-	-
주 1) GDP는 2017.04.01. 시점에서 추출한 한국은행, 국민계정 ‘명목 GDP’ 자료임. 2) 고등교육재정은 2016년 예산 자료이고, 그 이전에는 결산 자료임. 3) 고등교육재정(C)은 타 부처와 지자체에서 지원하는 대학재정지원사업비를 포함하였음. 4) OECD 최근 자료는 2013년임. 출처: 국가통계포털(http://kosis.kr/)의 국민계정(한국은행); 교육부․한국교육개발원(각 년도). 교육통계연보; 교육부(2016). 2017년도 교육부 소관 예산 및 기금운용계획 개요; 고등교육재정지원정보시스템; OECD(2013-2016). Education at a Glance：OECD Indicators. B.4.1.

<표 1>을 근거로 OECD에 발표된 한국의 GDP 대비 정부부담 고등교육예산 규모와 실제 고등교육예산 규모를 분석한 결과 <표 2>와 같다. 타 부처 R&D 비용을 포함하지 않은 경우 실제 고등교육예산과 OECD에 발표된 예산 규모와의 차이는 3조8000억 원에서 7조3000억 원 정도였다. 그리고 타 부처 R&D 비용을 포함할 경우 실제 고등교육예산과 OECD에 발표된 예산 규모와의 차이는 1조6000억 원에서 4조2000억 원 정도였다. 결국 이러한 자료의 차이가 발생되는 근거가 무엇인지 규명되어야 한다.

<표 2> 연도별 GDP 대비 고등교육재정 비율의 차이에 따른 재정 규모의 차이 (단위: 억원)

연도	OECD에 발표된 한국 정부부담 고등교육예산 (A)	실제 고등교육예산		OECD 자료와 한국 정부자료와의 차이액
		타 부처 R&D 불포함(B)	타 부처 R&D 포함(C)	타 부처 R&D 불포함(A-B)	타 부처 R&D 포함(A-C)
2010	88,572	50,467	56,526	38,105	32,046
2011	93,288	50,131	77,156	43,157	16,132
2012	110,197	56,838	89,301	53,359	20,896
2013	128,650	55,928	86,404	72,722	42,246

새 정부 고등교육공약 실현을 위한 추가 수요재정 추정

문재인 정부가 공약한 고등교육정책 중 대학체제 개편과 관련된 의제로는 국립대학 지원 강화 및 네트워크체제 구축, 공영형사립대학 운영, 건전 사학 지원 국고 지원 확대 의제와 교육비 부담 경감과 관련된 반값등록금 실현 및 대학생학자금 대출 이자보전 의제 등으로 축약된다. 이에 대한 소요예산 규모를 추정해 보면(<표 3>) 대학체제 개편 관련 4조6000억 원 정도 추가 소요되고, 교육비 부담 경감 관련 3조6410억 원 등 총 8조2431억 원 추가 소요재정이 요구된다.

무엇보다도 국가 책임형 국립대학의 비율을 현재 22.4%에서 40%로 확대하여 대학의 공공성을 향상시키고, 반값등록금 실현을 통해 고등교육의 기회 균등 확대를 실현하는 의제는 정부의 재정지원 확대 기본 전제가 되어야 한다. 대학 수는 한국의 경우 국·공립대학이 차지하는 비중이 22.4%로서 미국 주립대가 전체 대학에 차지하는 비율 33.7% 보다 낮은 수준이었다. 하지만 대학생 수에 있어서는 한국의 경우 국·공립대학에 재학하고 있는 학생 비중이 23.1%에 불과하였지만, 미국은 주립대에 재학하고 있는 학생 비율이 무려 82.7%로서 미국은 대부분의 학생이 정부가 지원하는 대학에 재학하고 있다. 따라서 한국은 국가 책임형 국립대학의 비율을 확대하여 대학의 공공성을 향상시켜야 할 정부의 강한 책무가 요구되는 상황이다.

<표 3> 새 정부, 대학체제 대전환을 위한 추가 수요재정 추정(2016년 기준)

구분	고등교육재정 관련 핵심 의제	추가 소요예산 추정
대학체제 개편	국립대학 네트워크체제 지원(2배 이상 지원 확대)	◦ 국공립대학 운영지원 규모 : 2조 2,826억원 - 2배 지원 확대 추가 예산 : 2조 2,826억원
	공영형사립대학 운영	◦ 공영형사립대학(30개교 기준) 대학운영경비(보수＋관리운영비＋연구학생경비＋교육외비용＋전출금)의 50% 지원 규모(‘15년 기준) - 792.6억원×0.5(50%)×30개교 - 1조 1,889억원
	건전 사학 지원 국고 지원 확대	◦ 전체 사립대 국고 및 지차체 지원금 : 2조 8,694억원 - 4조원 지원 확대에 따른 추가 예산 : 1조 1,306억원
	소 계	4조 6,021억원
교육비 부담 경감	반값등록금	◦ 대학등록금 규모 : 15조 621억원 - 반값등록금을 위한 추가 예산 : 7조 5,311억원에서 국가장학금 3조 9,446억원을 제외한 실질 추가 예산 3조 5,865억원
	대학생학자금 대출 이자보전	◦학자금 대출 규모(일반상환학자금, 든든학자금, 농어촌출신대학생학자금) : 3조 6,360억원 - 현재 대출이자 연 2.5%(변동금리)를 1%(고정금리) 수준으로 인하할 경우 - 이자보전 지원 : 545.4억원
	소 계	3조 6,410억원
합 계		8조 2,431억원

대학재정지원에 대한 국가책임제 실현

국·공립대학과 사립대학이 공생하며 대학경쟁력을 강화시킨다는 관점에서 고등교육재정의 안정적 확보 관련 법안 제정(고등교육재정교부금법)은 오랜 교육계의 숙원이기 때문에 반드시 현 정부에서 실현되기를 기대한다. 고등교육재정 확충 규모의 근거는 OECD 평균이고, 그에 따라 GDP 1.1%의 중앙정부부담 고등교육재정 확보이다. 한국은행 경제통계에 따르면, 2016년 한국의 국내 총생산(GDP)은 1637조4208억 원이었고, 동년 고등교육에 대한 국고지원 규모는 9조2485억 원이었다. 정부의 고등교육재정을 OECD 평균인 GDP 대비 1.1% 수준(2016년 기준)으로 단순 추정하면 2016년 기준 18조116억 원이다(<표 4>). 따라서 2016년 기준 고등교육예산 8조7631억 원 추가 확보가 가능하고, 이는 앞서 <표 3>에서 추정한 추가 소요예산 8조2431억 원이 충원 가능한 수치이다.

<표 4> 고등교육재정의 현재 규모와 추가재원 규모(2016년 기준) (단위: 억원)

2016년 대학재정 국고지원 규모	국립대학 운영지원	국가장학금	국·공·사립대학 재정사업재원	총계
	22,826	39,446	30,213	92,485
2016년 GDP 규모	16,374, 208
고등교육재정교부금법 제정에 의한 재원 규모	180,116 (GDP 1.1% 규모, 2016년 기준)
고등교육재정 GDP 1.1% 확보에 필요한 추가재원 규모	87,631
- 대학체제 개편 관련 의제 관련 추가 소요예산 : 4조 6천억원 정도 - 교육비 부담 경감 관련 의제 추가 소요예산 : 3조 6,410억원 - 총 8조 2,431억원 추가 소요예산 충당 가능

정부 주도의 대학재정지원체제 개편

교육부가 지금까지 진행했던 대학 줄세우기식 대학재정지원사업은 대학에게는 통제기제로 작용하고 있는 만큼 총체적으로 개편되어야 한다. 향후 대학재정지원의 다층화를 위한 새로운 패러다임 혁신이 필요하다. 지금까지 정부의 재정지원사업은 선택과 집중의 원칙에 따라 개별 대학 혹은 개별 대학내 사업단 중심의 경쟁 패러다임을 적용하였지만, 향후 초연결사회에 대비하여 대학간 혹은 사업단간(교수간) 컨소시엄을 통해 교육 및 연구의 시너지 효과를 얻을 수 있도록 협업 경쟁 패러다임으로 전환하고 이를 위한 지원 방식의 다층화를 모색할 필요가 있다.

그리고 대학재정지원 사업구조도 지금과 같은 특수목적지원사업의 비중을 축소하고, 교육·연구의 조성적 차원의 일반지원사업의 비중을 높여야 한다. 그리고 일반지원사업은 formula Funding system을 적용·운영하도록 대학재정지원 사업구조가 개편되어야 한다. 따라서 대학의 기본 요건을 갖춘 대학에게 일정 수준의 재정을 지원해 주는 일반지원사업 중심의 총괄지원(lump-sum) 방식을 도입·확대하고, 동시에 사업별로 경쟁을 유도하는 사업중심 지원방식을 운영하는 two-track 대학재정 배분 방식으로 개편해야 한다.

국가의 적극적 능동적 접근 필요하다

대통령의 국정농단으로 사상 초유의 대통령 탄핵 파면 이후 새 정부가 출범하였다. 이번 19대 대선에서 대통령 후보들을 통해 논의된 고등교육 관련 주요 공약의제는 대학입시 개편, 대학네트워크 구축 및 공영형 사립대 전환 육성, 대학재정지원 사업 개편, 대학등록금 획기적 경감 및 학자금 재출 제도 개편, 대학생 주거 부담 완화, 건전 사립대 정부 지원 확대, 지방대학 활성화 등이었다. 그 중에서 재정투자 확대가 요구되는 주요 고등교육정책으로는 대학체제 개편과 교육비 부담 경감과 관련된 의제이다.

새 정부는 지난 대선과정에서 교육의 국가책임제 맥락에서 GDP 대비 국가부담 공교육비의 비중을 임기 내에 OECD 평균이 되도록 하겠다는 공약을 반드시 수행하기를 기대한다. 지난 정부와 다르게 학령인구 감소에 따른 생산인구 감소와 경제침체 문제를 극복하기 위해 교육투자 확대를 통한 노동생산력의 질적인 향상을 유도하는 국가의 적극적이고 능동적인 접근이 필요하다. 이는 교육양극화 해소를 위한 교육비부담 경감을 위한 적극적 조치이기도 하다.

여기서 제안하는 고등교육재정 확대 방안은 예산점증주의에 근거한 것이 아니라 법적 장치 마련에 기초하기 때문에, 법률 제정을 위한 정부의 의지와 국회와의 협치가 관건이다. 문재인 정부가 이에 대해 강한 의지를 보인다면 야소야대의 국회 여건을 극복하고 대학체제의 대혁신을 유도한 최초의 정부로 남을 것이다.

[참고문헌]

교육부(2014, 2015, 2016, 2017). 교육부 소관 예산 및 기금운용계획 개요.

박정원(2017). “교육재정과 한국 대학재정지원의 불평등구조”. 한국대학학회 편, 『대학정책, 어떻게 바꿀 것인가』. 소명출판.

반상진(2017). “새 정부 고등교육재정의 쟁점과 과제”. 『교육재정경제연구』(제26권 제2호).

한국교육개발원·교육부(각 년도).『교육통계연보』.

New York Times (2017. 4. 11). New York’s Free-Tuition Program Will Help Traditional, but Not Typical, Students.

The New York Times Magazine (2017. 5. 16). Should Students Get‘Grades 13 and 14’ Free of Charge?

OECD(2010~2016). Education at a Glance; OECD Indicator.