문재인 정부 앞에 놓인 길은 험난하다. 특히 동북아시아의 긴장이 고조되고 있는 상황에서, 당장 사드 배치 문제와 중국과 관계 회복 문제, 무엇보다 6차 핵실험을 앞둔 것으로 판단되는 북한 문제 등은 문재인호(號)의 앞날에 불확실성을 더하고 있다.
위기는 곧 기회라고 했던가. 역으로 생각해보자. 트럼프 대통령의 당선 이후 그는 국제 정치의 '문법'에서 자주 일탈하는 모습을 보였다. 지난해 말부터 전문가들이 지겹게 입에 올려 왔던 수사는 바로 '불확실성'의 시대라는 것이었다. 예측 불가능한 시대다.
예측은 '시스템'이 만드는 것이다. 2차 세계대전 이후 70여년 간 국제정치는 셀수 없는 사건이 더께처럼 쌓여 하나의 거대한 시스템을 이뤄왔다. 이 경험의 축적에서 여러 법칙들이 도출됐고, 그에 따라 국제정치의 문법이 생성돼 왔다. 우리는 이를 통해 '미래'를 예측해 왔던 것이다. 그런데 그 '시스템'을 따르지 않는 자가 나타났다. 과거 역사적 맥락을 고려하지 않고 툭툭 말을 내뱉는 인물, 외교적 수사라고는 도저히 사용할 줄 모르는 인물이 미국의 대통령이 됐다. 시스템을 따르지 않는다면 '격변'도 가능할 수 있다. 물론 그 격변이 좋은 방향일지, 나쁜 방향일지 알 수 없다. 그렇다면 그 격변을 좋은 방향으로 이끄는 것이 우리에게 주어진 과제일 것이다.
불확실성의 시대, 문재인 정부의 출범을 맞아 차기 정부의 과제 및 국제 정세와 관련된 조언을 듣고자 고려대학교 명예교수인 임혁백 선생을 찾았다.
임 명예교수는 서울대학교 정치학과를 나와 미국 시카고대학교 정치학 석사, 박사학위를 받았다. 이화여대, 미국 조지타운대·듀크대 초빙교수 등을 지냈고, 1998년 고려대학교에서 정치경제론, 국가와 시민사회 등을 강의했다. '민주주의 이론'의 권위자로 미국의 정치 시스템 등에 깊은 조예를 가지고 있다. 김대중 정부에서 대통령 자문 정책기획위원을 지냈다. 다음은 임 명예교수 인터뷰 전문.편집자
프레시안 : 문재인 대통령 당선 이후, 시급한 과제는 많지만 정부의 의지만으로 되지 않으면서도, 매우 중요한 이슈가 바로 북한 문제다. 북한 문제는 곧 미국 문제와도 같다.
임혁백 : 문제는 외교다. 맥마스터 백악관 국가안보회의(NSC) 국가안보보좌관이 과거 1997년에 낸 책에 이렇게 언급돼 있다. "전쟁은 워싱턴에서 결정되었다" 존슨 대통령과 맥나마라 국방장관 등 수뇌부가 워싱턴에서 전쟁에 대한 정치인들간 의 컨센서스를 구축하고, 국민들을 설득하려하지 않고 오만하게 전투 능력만을 믿고 밀어부친 결과 베트남 전쟁에서 패배했다는 것이다.
"전쟁은 월남의 전장이 아니라 미국의 수도 워싱턴 DC에서 결정된다"는 맥마스터의 주장을 받아 들인다면 우리는 우리의 대북정책, 한반도평화정책을 관철하기 위해 워싱턴에서 전방위 외교를 강화해야 한다고 본다. 맥마스터의 말은, 북한문제, 중국문제를 푸는데 있어서 '워싱턴 외교'의 중요성을 일깨우는 경구다.
단, 한국은 워싱턴의 명령을 충실히 이행하는 동맹국이 아니다. 워싱턴의 정치를 움직여 트럼프가 우리의 정책과 공조하게 만드는 것이 중요하다. 사드는 사실 중요하지 않다. 그러므로 문재인 대통령은 후보 시 주장한 전략적 모호성 (strategic ambiguity)은 선거 시에는 훌륭한 정책이지만, 집권 후에도 유지해야할 정책은 아니다. 집권 후에는 문재인 대통령이 워싱턴을 움직여 트럼프로 하여금 우리의 "창조적 포용정책"에 공감, 공조할 수 있도록 설득해야한다.
프레시안 : 사드 문제가 일단 걸림돌일 것 같다. 해법이 무엇일까?
임혁백 : 사드 문제를 언급하기에 앞서 우리가 인식해야 할 부분이 있다. 트럼프 대통령을 정확하게 이해해야 하고, 미국을 정확하게 이해해야 한다. 가장 중요한 부분은 한미동맹이다. 한미동맹 하에 사드 문제를 비롯해 북한 문제를 어떻게 풀어갈지를 봐야 한다. 문재인 대통령의 외교 목표는 '제2기 햇볕정책' (Sunshine Policy II 또는 Neo-Sunshine Policy)을 통한 '한반도 평화 만들기'(Crafting Peace in the Korean Peninsula)이다. 이러한 목표를 달성하는 기본 수단은 한미동맹의 강화 또는 한미동맹의 재창조이다.
선거 기간에 문재인 대통령이 '대통령이 되면 먼저 북한에 가서 김정은과 대화해서 북한 문제를 풀고 평화를 회복하겠다'고 했다가, 미국 트럼프 대통령과 가급적 빠른 시일에 만나 한반도 문제 해법을 공동으로 찾겠다고 부분적으로 수정했다. 중요한 부분이다. 문재인 후보는 미국의 동의와 협조없이 북한문제를 해결할 수 없다는 것을 알고 있다. 한미정상회담을 먼저 추진하고 두 동맹국이 합의한 해법을 바탕으로 북한과의 협상에 나선다는 '워싱턴 외교'를 최우선 순위를 놓은 것이다.
문 대통령의 취임 선서 전, 대통령에 당선된 그날 트럼프는 문 대통령에게 전화를 걸어 한미동맹은 "위대한 동맹"(great alliance)이라고 높이 평가하고 가장 빠른 시일내에 워싱턴에서 만나자고 하면서 문재인 대통령을 초청했다. 지난 5년간 박근혜 정권이 경중안미(經中安美, 경제는 중국, 안보는 미국)라는 이름 하에 중국 우대 정책을 펴면서 소원해졌던 미국과의 관계가 다시 회복될 전기가 마련되고 있다.
프레시안 : 북핵 문제를 푸는 것은 결국 미국에 달려있다, 이 명제에 대해서는 진보든 보수든 누구도 부인하지 않는다. 그렇다면 어떻게 미국과의 관계를 설정해 북한 문제를 풀어야 하는지에 대한 방법론이 남는다.
임혁백 : 우리에게는 '서희의 외교'가 필요하다. 문재인 정부도 그 점은 이해하고 있는 것 같다. 세력균형을 통해 자주와 자립을 달성하는 방법에는 "내적 균형" (internal balancing) 전략과 "외적 균형" (external balancing) 전략이 있다. 북한은 내적균형전략을 채택하여 자력갱생을 추구하고 있으나, 한국은 외적균형전략 즉 한미동맹이라는 외부의 힘을 빌리고 보태어 중국, 북한, 일본과 균형을 취하는 외적균형 전략을 취해서 안보와 번영을 만들어 냈다.
한국이 외적균형전략을 통해 미국과 강력한 동맹을 유지하고 있을 때에는 북한이 도발하지 않았고, 일본이 독도가 자기 땅이라고 우기지 않았고, 중국이 북한을 옛 변방의 고토였던 고구려의 일부라고 주장하지 않았다. 한미동맹이 약해지고 이완될 때 마다 동북아의 이웃세력이 세력균형을 깨고 한국을 장기판의 졸로 여기는 일이 벌어졌다. 그러므로 한미동맹은 더욱 강력해져야한다. 미국으로부터 자립하려는 시도는 역설적으로 진정한 자립을 해치는 것이고, 미국의 영향력에서 자주를 부르짖는 것은 한국을 덜 자주적인 나라로 전락하게 만드는 길이다.
따라서 트럼프 시대에 맞는 한미동맹의 혁신 (reinventing)이 있어야한다. 지금 한미정상회담이 6월에 이뤄질 것으로 관측되고 있다. 마침 잘 된 일이다. 가치와 이념에 기반한 동맹 (value and interest based alliance)에서 이익에 기반한 실용적 동맹(national interest based alliance)으로 변환하여 한미동맹을 한국의 안전과 번영의 중심기둥으로 만들어야한다.
프레시안 : 한미동맹의 새로운 전기를 맞기 위해서 트럼프 대통령에 대한 분석이 필요할 것 같다.
임혁백 : 트럼프는 첫째, 21세기의 잭슨주의자 (Jacksonian)이다. 잭슨대통령은 보통평등선거권이 실시된 이후 당선된 첫 대통령으로 보통사람들의 표에 의해 선출되어, 그 이전의 워싱턴, 매디슨, 제퍼슨과 같은 엘리트주의 민주주의에서 대중 민주주의로 전환시킨 대통령이다. 그리고 트럼프의 특징은 상인정신 (merchant leadership)과 실용주의다. 이념 보다 이익을 중시한다. 그리고 미국 우선주의 (America First: from Offshoring to Reshoring)와 고립주의 (isolationism)도 들 수 있다. 경제적으로 보호무역주의, 정치적으로 동아시아에서 미국 힘의 철수를 예고하고 있다. 따라서 한미일 3각동맹은 오바마 정부 때보다 약화될 가능성이 있다.
즉 다자주의보다 양자주의를 선호하는 경향을 보인다. '오바마가 하는 것은 안한다'는 성향이 강하다. 대중국 외교에서는 이른바 '중국외주전략(Outsourcing China)'을 펴는 것으로 보인다. 중국 봉쇄, 억제 전략에서 실용주의적 거래외교(transactional diplomacy)로 전환한다는 것이다. 중국에게 북한비핵화를 비롯한 북한문제를 해결하라는 외주(outsourcing)를 주어서 중국이 자체 비용과 노력으로 북한문제 해결하게 한다는 것이다. 북핵 해결을 위한 중국외주전략은 트럼프-시진핑 정상회담에서 확인됐다. 시진핑이 외주역할을 맞는데 대해 미온적이자 트럼프는 정상회담 런천미팅에서 시리아를 폭격함으로써 시진핑에게 '신호'를 주었다. 북한이 아니라 중국이 다음 대상이 될 수도 있다는 '암시'다. 따라서 사드(THAAD) 문제는 부차적인 문제가 되었고, 새로운 G2 관계설정이 주요 의제가 됐다.
프레시안 : 그렇다면 이같은 '트럼프 정부'의 특성을 감안해 문재인 정부의 외교 목표는 어떻게 돼야 할까?
임혁백 : 문재인 정부의 외교 목표는 트럼프주의(Trumpism)를 활용한 "한반도 평화만들기"가 돼야 한다. 용미주의(用美主義) 외교가 필요하다. 대미 외교의 방향은 거래형(transactional)동맹, 이익에 기초한 동맹이 돼야 할 것이다. '가치와 이념에 기초한 동맹' (자유민주주의와 시장경제의 공유)에서 '이익공유에 기초한 동맹'으로 전환하는 것이 트럼프주의에 맞는 동맹 정책이다. 그리고 트럼프식 빅딜 외교에 조응하여 한국의 국익을 극대화해야 한다. 대미 외교를 추진하는데 있어서 유의할 점은, 부시정권 이래 ABC (Anything But Clinton)와 같은 형태가 부활했다는 점이다.
전통적 미국 외교는 초당적이고 연속성을 중시했다. 2001년 부시 정권 등장 전까지는 그랬다. 그런데 부시가 ABC 외교 정책을 전개한 이후 민주당의 오바마도 부시 정권 말기 한국과 북한간에 타결한 9.17선언, 2.13선언을 계승하지 않고 전략적 인내(strategic patience)라는 자신만의 북한 붕괴론에 입각한 대북정책을 8년동안 지속 시켰다. 그리고 트럼프 행정부가 들어선 이후 오바마의 '전략적 인내'는 폐기됐다. 일례로 사드 배치는 오바마의 정책이라는 이유로 폐기할 가능성이 높다고 보여진다. 사드를 어떻게 이용하느냐의 문제만 남은 것이다. SM-3와 같은 대체제를 구하거나 중국과 '주고 받기'를 해서 미중간에 적당히 타협할 가능성이 크다. 여기에 우리의 외교 정책을 대응시켜야 한다. 오바마의 한미일3각동맹 체제를 한미동맹 체제로 변환시켜야 한다.
프레시안 : 그런데 박근혜 정권이 외교에서 무능을 보임으로써 우리가 가진 대부분의 레버리지를 상실해버렸다는 말이 있다. 트럼프가 남중국해를 중국에 양보하고 중국이 북한 핵 문제를 아웃소싱하는 거래를 이미 성사시키고 있고, 미중간에 북핵문제 해결을 위한 모종의 거래가 있는 것 같은데, 우리는 여기에서 제외된 이른바 '코리아 패싱 (Korea Passing)' 현상에 말려들었다는 말이 나온다.
임혁백 : 대한민국이 미중간의 세기적 거래에서 제외되면 우리의 미래가 없다. 박근혜 정권은 우리의 외교적 레버리지를 다 태워버렸다. 적폐 정권은 개성공단, 금강산, 대륙횡단철도, 나진개발 등 우리가 갖고 있던 레버리지를 트럼프가 등장할 것을 예측도 못한채 태워버리고, 오바마의 제재와 압박 정책 (전략적 인내)에 편승한 결과 현재의 외교 대회전에서 우리의 처지가 참으로 곤궁해졌다.
정권교체기에 한국이 "협상 당사자에서 제외되고 있다"는 코리아 패싱이 발생하는데, 문재인 대통령은 코리아 패싱에서 코리아 이니시에이팅(Korea initiating)으로 전환시켜야 한다. 그러기 위해서, 대북정책은 스마트 포용 정책을 채택해야 한다. 먼 나라 미국에서의 '워싱턴 외교'를 통해 중국과 일본을 제어하는 원교근공(遠交近攻, 먼 나라와 친하고 가까운 나라를 쳐서 점차로 영토를 넓힘) 또는 호가호위(狐假虎威, 여우가 호랑이의 위엄을 빌려 세도를 부린다) 전략을 통해 미국의 힘을 빌어서 중국과 일본과 외적균형 (external balancing)을 구축하여 대외적 자주국가를 달성하는 '동맹을 통한 자주'를 외교 목표로 추구해야 한다.
이를 위해 문재인 정부는 대외 협상 레버리지를 키워야한다. 한국이 외교 주도권을 쥐기 위해서는 이념을 초월하여 트럼프의 미국과 동맹을 강화하여 한미동맹을 미일동맹을 능가하고 미영동맹 수준으로 높여서 미국의 힘을 업고서 중국, 일본, 북한과의 협상할 수 있어야한다. 트럼프의 등장으로 동아시아 안보지형이 '예측 불가능성'으로 빠진 것은 오히려, 재편이 불가피하다는 것을 의미한다. 오히려 새 대통령에게 하늘이 내려준 천시의 이점이 될 수 있다. 또한 문재인 대통령이 민주적으로 선출되었다는 정통성이 외교정책에 대한 국민적 지지를 확보할 수 있다. 이러한 국민적 지지는 대외 협상에서 어떤 다른 수단보다도 위력이 큰 레버리지가 될 것이다.
프레시안 : 쉽지 않은 일 같다. 한미동맹을 강화하는 방안은 어때야 할까?
임혁백 : 문 대통령은 한미동맹을 '새로운 시대에 새로운 동맹' (New Era New Alliance), 스마트한 동맹으로 재창조 (reinventing) 해야할 것이다. 그러기 위해서는 사드배치, 주한미군주둔비용분담, 한미FTA 재개정, 한일정보공유 없이 미국과 정보 공유 강화와 같은 현안을 패키지로 트럼프가 좋아하는 딜(거래)로 해결해야할 것이다. 사실 사드에 대한 대안은 많다. 주한미군 주둔비 분담금 인상을 받아들이는 대가로 사드배치 취소 그리고 사드를 해상요격미사일 (이지스함 발사 SM-3 요격미사일) 체제로 대체하는 딜도 하나의 예가 될 수 있다.
프레시안 : 트럼프 시대의 미중 관계는 어떻게 될까?
임혁백 : 트럼프는 북한문제 해결을 중국에 외주를 주고 그대신 중국에 대한 무역제재를 완화시켜주겠다는 구상을 유세중에 밝힌 적이 있다. 지난 미중 정상회담에서도 트럼프는 중국이 외주를 맡아줄 것을 요청한 것으로 보인다. 북한 문제의 중국외주 전략은 미국에게는 북한 핵폐기는 드는 비용을 절감할 수 있고, 중국에게는 북한이 자신의 영향권하에 있다는 것을 확인받았다는 명분상의 이익이 있고, 러시아의 푸틴에게는 중국이 외주를 거부했을 때 중국으로 하여금 외주를 받아들이도록하는 회초리의 역할을 함으로써 동북아 정치에 깊숙이 개입할 수 있는 기회라는 점에서 모두에게 이익이 되는 전략이라고 볼 수 있다.
한국의 신정부에게는 북한문제 해결이라는 큰 짐을 중국 손을 빌려 해결할 수 있는 잇점과 중국에 북한문제해결을 맡겼을 때, 중국은 적어도 전쟁은 일어나지 않게 할것이라는 점에서 한반도 평화에 기여할 것이라는 이익이 있다. 그러므로 중국에게는 미국이 피봇 투 아시아(Pivot to Asia, 아시아·태평양 지역으로 권력의 중심축을 이동하는 것) 정책을 통해 중국을 포위하는 "거대한 초승달" 전략 (Great Crescent, 중동에서 가라후토까지 거대한 초승달모양의 대 중국 포위선)의 공세로부터 벗어날 수 있는 방법을 제공하게 된다.
즉, NATO와 같은 미국이 참가하는 동북아지역안보공동체를 결성하여, 미국과 중국이 같이 동아시아 집단안보체제에 가입하여 공존하는 길을 모색하는데 한국이 앞장 서 준다면, 중국의 반한국 분위기를 누그려뜨리는데 기여할 수 있을 것이다.
프레시안 : 미일 간의 관계는 매우 좋은 것으로 보인다. 그런데 한미일 3각동맹 구상이 약화될 수 있을까?
임혁백 : 트럼프는 다자 관계가 아니라, 양자 관계를 선호하는 것으로 보인다. 가정을 했을 때, 트럼프가 오바마의 '재조정 정책'을 폐기하고 트럼프의 아시아에서의 철수가 가속화될 경우 한미일 3각군사동맹의 필요성은 감소하게 될 것이다. 3각동맹을 구축하여 동아시아에서 맹주가 되려하는 아베의 꿈도 날아가 버릴 수 있다. 오바마는 이념에 기초한 동맹을 주장해서 사회주의 중국을 포위하는 냉전적인 재균형정책을 들고 나왔으나 트럼프는 강력한 군사력을 유지, 확대하면서도 이익에 기반한 실용주의적 딜(deal)을 선호하기 때문에 그 만큼 일본의 중요성은 줄어들 수 있다.
아베는 부인의 부패스캔들과 함께 이제 지는 해가 될 것이다. 문 대통령은 일본이 국제주의적 근린외교로 돌아가지 않으면 한일관계의 개선은 없다고 단호히 못박아야 한다. 그러면서 동시에 한류을 염두에 두고 우리는 국수주의적 아베 정부와 한국을 사랑하는 한류 일본인들을 분리해서 다루겠다는 것을 명백히 할 필요가 있다. 김대중 전 대통령과 오부치 수상의 "한일 신시대 선언"은 아직도 유효하며 아베는 빨리 오부치 수상이 김대중 전 대통령과 같이 추진한 동아시아 이웃나라와의 국제주의적 근린정책으로 복귀하라고 선제적으로 압박해야한다.
(2편에서 계속)
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