지방분권, 지방재정부터 확충해야 한다

[다시 '지방분권'을 생각한다] ③과감한 지방세 전환으로 ‘자주 재원’ 만드는 것이 중요

매년 지방자치단체는 '예산' 때문에 허덕인다. '무상급식' 논란이 대표적인 예다. 무상급식을 시행하는 최종 집행자는 지자체다. 지자체는 현장에서 애로 사항을 청취하고, 꼼꼼하고 효율적인 집행을 위해 노력한다. '행정 서비스'가 가장 어려운 처지에 놓인 주민들에게 골고루 퍼지도록 한다. 현장 최일선에서 고생하는 지자체의 돈줄은, 그러나 정부가 쥐고 있다. 광역급 이하 한 일선 지자체장은 이렇게 토로한 적이 있다.

"중앙정부는 지자체를 그냥 하위 집행 기관 정도로 여기는 것 같다. 선출되지 않은 1급, 2급 공무원들, 장차관들이 국민에 의해 선출된 권력인 지자체장에게 '갑질'로 군림하는 것, 이상하지 않은가? 그 이상한 일들은 도처에 널려 있다.

'포퓰리즘'을 우려한다는데, 대통령은, 국회의원은 해도 되고, 지자체는 안된다? 오히려 지자체장은 합리적 재정 운영을 위해 노력한다. 감시의 눈이 많기 때문이다. 예산과 집행권은 함께 가야 한다. 지방분권을 제대로 하려면 지자체가 재정력을 가져야 한다. 비대한 중앙정부를 개혁하는 것도 '분권'에서 시작해야 한다."

개헌의 방향은 지방 분권에 방점이 찍혀 있어야 한다. 그리고 무엇보다 성공적인 지방분권을 위해서 지방재정의 확충이 필요하다. 한마디로 지방재정 확충없이 이뤄지는 개헌은 빛좋은 개살구일 뿐이다.

▲최문순 강원도지사가 작년 10월 <프레시안>과 한 인터뷰에서 ‘자치 분권형 개헌론’을 제기했다. ‘분권형 개헌’을 해야 하는 이유에 대해 “중앙 부처에서 내려 보내는 사업비의 70%가 행정 비용으로 사라져 지역 주민에게까지 효과가 도달하지 않는다”고 꼬집었다. 그러면서 “지금은 중앙과 지방의 권한이 8 대 2 정도인데, 적어도 6 대 4 정도는 예산과 사무가 지역으로 넘어와야 한다”고 강조했다. ⓒ프레시안(최형락)

중앙정부가 예산권을 틀어쥐고 있는 재정이 열악한 지방자치단체들은 제목소리를 내지 못한다. 대부분의 지방정부 재정자립도가 20~30％에 불과하고 나머지는 국고보조금이나 일반교부금으로 충당하는 데 이런 상황에서는 지방자치단체들의 자율과 책임있는 행정은 힘들다.

지방재정자립도는 지난 1995년 63.5% 수준에서 매년 지속적으로 하락하여 2016년 전국평균 지방재정자립도는 52.5%다. 그나마 서울, 경기도 등 대도시를 제외한 시·도 재정자립도는 10%~30%대를 지나지 않는다. 강원도도 겨우 21.3%의 재정자립도를 보이고 있는 실정이다.

지방자치단체가 충실한 재정기반을 갖추지 못한 상황에서 시간이 경과할수록 사회복지비 급증 등에 따라 지방재정 수요가 증가하면서 오히려 중앙재정 의존성이 심화될 수밖에 없다.

이 같은 문제점은 결국 중앙-지방정부의 사업이 지방정부의 지역의 특성을 살리고 자율적으로 이뤄지는 것이 아니라 중앙정부의 지시와 간섭아래에 이뤄지는 현실을 낳고 있는 것이다.

지방자치단체들은 현재의 기형적인 지방세 비율을 조정해야 한다며 목소리를 높이고 있다. 국세와 지방세 비율을 현재 8대 2에서 7대 3, 더 나아가 6대 4로 단계적으로 정상화해야 한다고 주장하고 있다.

과감한 국세의 세원 이양도 필요하다. 단순히 지방재정의 규모를 확대하는 것이 아니라, 국세를 지방세로 이양함으로써 지방의 '자주재원'을 보장하는 것이 무엇보다 중요하다는 것이다.

이를 위해서는 조세항목중 가장 비중이 큰 지방소득세와 지방법인세를 지방세로 도입해야 한다. 그리고 중앙정부가 지방에 지원하는 포괄 보조금 형태의 지방 교부세 및 국고보조금 일부를 지방세에 포함하도록 재정비해야 한다.

최근 성남시는 ‘청년배당’이라는 정책을 두고 보건복지부와 갈등이 빚었다. 급기야 이재명 성남시장은 '1인 시위'까지 강행했다. 서울시도 ‘청년수당’이라는 제도를 도입했지만, 현재까지 보건복지부 '선심성 정책'이라며 발목을 잡고 있는 실정이다.

교육부와 각 시도교육청도 '어린이집 누리과정 예산'을 놓고 갈등을 빚고 있다. 어린이집 누리과정 예산을 미편성한 도교육청의 지방교육재정교부금을 삭감한다며 으름장을 놓고 있다. 도교육청은 대통령의 공약이행을 시도교육청에 떠넘기고 있다며 자체 예산편성 불가하다는 입장을 맞서는 등 중앙정부와 지방자치단체의 ‘예산전쟁’이 끊이지 않고 있다.

그만큼 지방자치단체들이 절박하다는 것 아닌가. 특히 늘어나는 복지예산을 감당하기에는 턱없이 부족할 뿐 아니라, 공무원 월급까지 주지 못하는 형편이니, 이런 환경에서 어떻게 풀뿌리 민주주의가 정착되기를 바랄 수 있겠는가.

최근 문재인 전 대표는 “연방제에 버금가는 강력한 지방분권 공화국을 만들겠다”며 재정권을 포함한 중앙정부의 권력을 지방정부에 이양할 것을 약속했다.

안희정 충남도지사는 "지방소비세율을 현행 5％에서 20％로 대폭 늘리고 지방교부세율도 19.24％에서 23.24％까지 올려야 한다"며 지방재원 확충을 약속했다. 안철수 의원도 "지방재정 자율권 부여 차원에서 지방정부의 비율을 높여야 한다"고 말했다.

반가운 이야기다. 다만 누가 대통령이 되든지, 공약(公約)이 공약(空約)이 되지 않기를 바라는 마음이다. 지방분권의 추진 성패는 지방재정에 대한 분권이 어떻게 이뤄지는가에 있다고 해도 과언이 아니다. 재정자립없이 풀뿌리 민주주의를 추진하는 것은 모래 위에 집을 짓는 사상누각에 지나지 않는다.