끝없는 상상이 혁신을 이끈다
'협동조합은 상상력이다'라는 말은 이제 많은 사람에게 익숙하게 되었다. 필요가 열망으로 발전되는 과정의 가운데에는 반드시 협동조합의 선구자 중 한 명이 상상력을 통해 '문제 해결이 가능하다'고 아이디어를 제시하는 단계가 있어야 한다. 그 한 점의 불꽃이 점차 사람들에게 동의를 얻게 되고, 여러 사람이 모여 상상력을 구체화해 실제 실행 가능한 사업체계를 짤 때, 협동조합은 '신뢰의 위기'를 극복하고 본격적인 사업을 시작하게 되는 것이다.
지난 협동조합의 역사는 태초부터 세계 이성으로 존재하던 협동조합의 원칙이 발현된 역사가 아니라, 지금 여기의 문제점을 개선하기 위한 실천과 분투의 과정에서 일어났던 혁신적 활동 가운데 성공했던 경험과 성공 요인을 일반화시켜 온 역사다. 협동조합운동은 하늘과 책에서 빚어진 것이 아니라 땅과 실천으로 빚어낸 것이다.
그렇다면 협동조합의 상상력을 민영화를 둘러싼 논란에 대입해 보면 어떨까? 공기업을 몇몇 대자본가가 쥐락펴락하고 있는 초국적 자본, 혹은 대기업에 넘기는 기본적인 구조로 되어 있는 지금의 민영화가 아니라 협동조합 방식의 민영화를 상상하면서 대안을 찾아보면 어떨까?
2012년 4월 서울 지하철 9호선이 갑자기 요금을 500원 인상하겠다고 발표한 후부터 민간투자사업의 문제점이 대중적으로 알려졌으며, 이후 1년 반 정도 서울시와 9호선 투자자 그룹과의 협의 결과, 새로운 투자자그룹으로 전환되었다. 9호선을 협동조합으로 만드는 방법에 대해 상상해 보는 것은 글로벌 금융위기 이후 자본주의의 문제점에 대한 대안으로 제시된 협동조합의 사회경제적 기여를 높이는 방법을 탐구하는 측면에서 재미있고 유익하지 않을까 싶다.
민영화의 다른 이름 : 민간투자사업
민영화는 주로 현재의 공기업을 매각하는 방식만이 아니라 다양한 형태로 나타날 수 있다. 특히 전 세계적으로 정부의 장기투자 여력이 부족해지면서 정부가 해야 할 공공재의 건립과 운용에 들어가는 초기 비용을 민간자본에서 조달하고 대신에 투자자에게 특혜에 가까운 수익을 보장하는 방식들도 크게 보면 민영화의 한 형태라고 할 수 있다.
자본의 투자목적은 투입된 것보다 더 많은 수익을 창출하는 것이지 단순히 투자된 물건에 대해 법적 소유권을 확보하려는 것이 아니다. 그렇다면 기부채납을 하든 그렇지 않든 이윤만 보장되면 투자하려 한다. 문제는 이런 형태의 민간투자사업에 확약해주는 수익보장은 결국 지속해서 세금에서 빠져나가거나 대다수 국민이 그 시설을 이용할 때 높은 비용을 지불하게 함으로써, 실제로 국민의 부담을 더 늘리게 된다는 사실이다.
현재의 공기업을 민영화하는 것이 황금알을 낳는 거위를 자본에 헐값에 팔아넘기는 것이라면, 민간투자사업은 자본이 거위를 사서 국가에 기부한 다음에 거위가 낳는 보통 알을 일정 기간 국민의 세금 등을 가지고 금값으로 사주는 것이라고 비유할 수 있다.
민간투자사업은 상당히 복잡한 구조로 돼 있지만 우리나라에서 진행된 민간투자사업 대부분은 수익형 민자사업(BTO : Build Transfer Operate)과 임대형 민자사업(BTL : Build Transfer Lease)이다.
BTO란 사회기반시설을 민간자금으로 건설(Build)하고, 소유권을 정부로 이전(Transfer)한 후, 사용료 징수 등 운영(Operate)을 통해 투자비를 회수하는 민간투자사업 방식이며, BTL은 민간자금으로 사회기반시설을 건설(Build)하고, 소유권을 정부로 이전(Transfer)한 후, 정부가 운영하면서 민간투자자에게는 정부가 시설임대료(Lease) 및 운영비를 지급하는 방식이다. BTO의 대표적인 사례가 민자고속도로와 지하철 9호선이며, BTL은 공립학교 신축에서 가장 많이 보인다.
한 가지 꼭 짚고 넘어가야 할 사실은 BTO 투자 시 민간의 투자로만 재원을 조성하지 않는다는 사실이다. 정부는 민간 투자를 활성화하기 위해 각종 재원을 지원하는데, 초기 시설을 건설할 때 이미 보조금을 주는 경우가 있다.
알게 모르게 우리 삶 속에 들어와 있는 민간 투자 사업은 역시 많은 세금을 축내고 있다. 수익형 민자사업은 현재까지 66개 사업이 있는데, 2012년 말까지 정부지원금은 33조7275억 원이다. 정부지원금 중 건설 보조금이나 용지보상비 등은 사업 초기에 지급되며, 민자 운영 중 예상수익보다 사업수익이 낮으면 이를 보상해 주는 최소운영수입보장(MRG)은 각 사업의 계약에 따라 지속해서 지급된다.
김관영 새정치민주연합 국회의원실에서 작성한 보고서를 보면 66개 사업의 최소운영수입보장 계약으로 매년 정부가 지급한 비용은 2004년부터 2012년까지 누계는 2조6806억 원이며, 매년 증가하고 있다. 연도별로 비교하면 2007년도 1139억 원에서 2012년에는 5902억 원으로 증가하였다.
2012년 현재 실시협약이 완료된 임대형 민자사업(BTL)에 대한 정부지급금 추계액은 전체 49조7768억 원이며, 2014년도에만 1조3739억 원의 예산이 민자사업에 지급될 것으로 추정된다.
문제는 최소운영수입보장금을 설계할 때나, BTL의 임대료를 산정할 때 투자자의 과도한 이익이 보장되는 방식으로 계약되었다는 점이다. 공적 계약담당자들에게 나타나는 대리인 문제의 빈틈을 투자자들이 치밀하게 파고들어 갔다는 이야기이다.
애초 지하철 9호선 계약에서는 실제 운영수입과는 상관없이 실시협약에서 정한 예상운임수입보다 실제 운영수입이 적게 들어오면 운영 개시일로부터 5년까지는 90%, 6년~10년까지는 80%, 11년~15년까지는 70%까지 최소운영수입을 보장(MRG)하게 되어 있다. 왜 이렇게 계약이 되었는가 하면, 투자자들의 투자수익이 실질수익률 8.9%를 보장할 수 있도록 설계되었기 때문이다.
지하철 9호선은 이런 불공정한 계약에 따라 2009년~2011년까지 총 838억 원을 투자자들이 운영하는 회사에 지원했다. 원래대로의 계약에 따르면 서울시는 지하철9호선주식회사에 대해 총 5조 원 이상이 세금을 밀어 넣을 수밖에 없었다.
여기에 지하철9호선주식회사가 수익을 남길 수 없다며 일방적으로 요금인상을 통보하자 당시 서울시가 제동을 걸면서 온 국민이 이런 이상한 계약의 실상을 알게 된 것이다.
기존 공기업을 투자자 소유회사에 넘겨주어서 기존 공적 자산을 헐값에 매각하고 향후에는 요금이 인상되는 것이나 BTO 민간회사가 공적 자산의 일부를 사적으로 운용하면서 요금을 올리는 것이나 사실상 세금지원과 국민 부담이 늘어나는 것은 비슷하다는 점에서 민간투자사업은 민영화의 또 다른 버전이라 할 수 있다.
지하철 9호선 문제는 이제 해결된 걸까?
2012년 지하철 9호선 민간투자사업의 전말이 널리 알려진 뒤 서울시와 민간투자자는 재협상에 들어갔다. 서울시의 강력한 재조정의 의지에 따라 이전의 문제점을 상당히 완화하는 방향으로 재협상이 이뤄졌다.
서울시는 재협상을 통해 실질사업수익률 8.9%를 경상 수익률 4.86%로 조정하였으며, 최소운영수입보장 제도는 폐지하는 대신, 관리운영에 들어가는 비용보다 9호선을 운영해서 벌어들이는 사업수입이 적을 경우 이를 보상해 주는 방식으로 전환하였다. 이런 재협상 결과 서울시의 9호선 지원금 예상액은 5조1745억 원에서 1조9816억 원으로 대폭 줄어들었다. 투자자에게 유리하게 정해진 애초 계약보다 3조2000억 원이 절감된 것이다.
이런 재협상 과정에서 이를 수용할 수 있는 투자자들로 지하철9호선주식회사의 대주주가 교체되었는데, 다음 표와 같이 초기 9호선주식회사의 경영을 담당하던 맥쿼리와 건설출자자들이 탈퇴하였고, 대신에 보험회사들과 자산운용사가 신규로 참여하게 되었다.
이 과정에서 필요한 자본을 조달하기 위해 서울시는 1000억 원 규모의 채권형 ‘시민펀드’를 조성하기로 했는데, 일종의 국민주 혹은 시민주를 펀드 방식으로 도입한 것이다. 이들 펀드는 작년 11월 20일부터 판매되었는데, 세간의 우려와 달리 대부분 판매 당일 전체 펀드가 판매되어 자금조달은 원활하게 이뤄졌다.
여기까지만 보면 모든 문제가 순조롭게 해결된 것처럼 보인다. 이전 계약보다 훨씬 조건이 좋아졌고, 시민들의 참여도 활성화되었다. 다른 지자체나 정부의 민간투자사업에 대한 가이드라인을 제시했다는 측면에서 서울시가 자화자찬한 것처럼 선도적인 모델이 될 수도 있을 것 같다. 그렇다면 모든 문제가 해결된 것인가?
1000억 규모의 시민펀드는 누가 운용하고 있는가? 이번에 새롭게 9호선주식회사의 주주로 참여한 한화자산운용, 신한BNP파리바자산운용이 맡고 있다. 이들은 맥쿼리·현대로템 컨소시엄의 지분을 매수할 때 부족한 자본을 일종의 회사채 형식으로 시민펀드를 통해 조달한다. 시민의 자금은 이들 자산운용사가 9호선주식회사의 주주로 참여하게 밑돈을 대 주는 데서 머무르고 있다. 여전히 9호선 운용에 대한 의견을 수렴할 수 있는 시민들의 통제권은 1원 만큼도 없다. 시민들의 자금으로 1000억 원을 모았음에도 불구하고 말이다.
시민펀드는 맥쿼리 인프라가 철수하는 데 있어 원리금을 보장해 주는 재원으로 사용되었다. 눈에 보이는 문제는 해결되었지만, 그 결과 기존의 문제점을 나타나게 했던 문제점의 책임자는 누구인지, 어떻게 이들에게 책임을 물어야 하는지도 함께 눈에서 사라져 버렸다.
여전히 9호선주식회사와 9호선을 이용하는 시민들의 이해관계는 상호 대립적일 수밖에 없다. 9호선 운영의 원가가 올라가도 시민들은 요금인상에 반대할 것이며, 그 차이만큼 서울시의 예산이 더 들어가야 한다.
시민펀드를 개인이 구입할 수 있는 범위는 최소 100만 원 이상이며, 최대 2000만 원 이하이다. 4인 가구를 기준으로 할 때 최소 100만 원에서 최대 8000만 원까지 구매할 수 있다. 시민펀드 4.3%의 예상 수익률은 은행에 저금해 둔 사람에게는 높을지 몰라도 대출이 더 많은 서울시민에게는 투자할 수 없는 수치이다. 따라서 시민펀드는 이 정도 여유자금을 최소 4년 이상 안정적으로 운영할 수 있는 시민에게만 참여가 제한된 '제한적 시민펀드'라고 해야 할 것이다. 더 많은 참여가 가능한 방법은 없었을까? 이런 문제는 5조 원의 세금이 들어가는 초기 계약을 취소시키고 재계약하여 해결한 문제에 비하면 사소하게 보일 수도 있다. 하지만 문제를 민감하게 느끼고 개선의 필요를 인식할 때 우리는 상상력을 발휘할 수 있으며 더 좋은 해법을 찾을 수 있다.
공기업과 소비자협동조합
공기업의 민영화 혹은 공공시설에 대한 민간투자에 대규모 자본이 관심을 가지는 근본적인 이유는 대규모 자본이 이윤을 추구하는 방식과 공공 사업체의 운영원리가 비슷하기 때문이다. 즉, 이들 양자는 공히 독점적 성격을 강하게 가지고 있다.
다음의 그림은 시장 구조 속에서 목적과 독점성의 측면에서 어떻게 각각의 경제 주체가 분포되어 있는가를 도식적으로 나타낸 것이다. 일반적으로 공공경제와 독점영리경제는 해당 업종에서 독점성이 높은 위치에 있다. 반면 소상공인이나 협동조합 등은 일반적으로 자유경쟁 하에서 주로 운영된다. 따라서 대규모 자본은 공공경제를 매입할 경우 독점이윤을 추구하기 쉬운 구조에 놓여 있다. 예를 들어 담배를 판매하는 한국담배인삼공사를 민영화하여 KT&G로 바꾸는 것은 대규모 자본에 좋은 기회를 제공하는 것이다. KTX만 민영화하거나, 인천국제공항을 민영화하려는 시도는 모두 그 공기업이 독점적 성격을 가지고 있기 때문이다. 적자를 보더라도 상관이 없다. 중요한 것은 독점성을 가지고 있는가이다. 반면에 농촌에 있는 농산물판매를 주목적으로 하는 공기업은 누구도 민영화하라고 요구하지 않는다.
하지만 실제 대다수 소비자의 생활과 밀접하게 연결된 소비생활에 밀접한 공기업의 경우 통제권을 제외하고는 소비자협동조합과 거의 흡사한 특징을 가진다. 담배를 제조 판매하거나, 군수물자를 생산하는 공기업은 소비자협동조합과 유사성이 거의 없는 반면에 전기, 대중교통, 가스, 수도, 소매금융, 통신 등의 공기업은 소비자협동조합으로 전환하더라도 큰 문제가 없을 수 있다.
실제로 공기업에서 협동조합적 방식이 제한적으로 적용되는 경우들이 없지만은 않다. 예를 들어 프랑스는 농촌 신협에서 출발한 끄레디아그리꼴 지방은행과 지역은행의 지급능력과 유동성을 보장하며, 국가지원자금을 관리하던 공적 금융기관이었던 끄레디아그리꼴 중앙은행을 1988년 민영화하여 지역협동조합은행들의 공동으로 소유인 주식회사로 전환시켰다. 완벽한 의미의 공적 기관의 협동조합 전환은 아니었지만, 협동조합에 소유권을 부여한 것이다.
영국에서 민영화되었던 전기의 배전사업과 관련하여 소비자협동조합이 배전사업을 담당하는 사업부를 만들어서 개입하고 있다. 국영기업의 전환 후 경쟁시장으로 전환된 분야에 소비자협동조합이 참여하고 있다.
그렇다면 소비자협동조합으로 전환하는 것이 더 바람직한 공기업을 민영화가 아니라 협동조합으로 전환하여 사회화시키는 것도 상상해 볼 수 있지 않을까? 이런 상상이 공감을 얻기 위해서는 민영화보다 사회화가 더 좋은 이유를 설명해야 한다.
첫째, 공기업이 적정한 규모로 이용자 중심의 소비자협동조합으로 분할될 경우 이들은 공기업의 관료 조직적 문화에서 벗어나 효과성을 높이면서도 대규모 자본의 소유로 인해 발생할 수 있는 이용자 이익침해의 우려를 벗어날 수 있다.
둘째, 통신회사 및 시설 인프라 등 공동사용이 가능해지므로, 불필요한 경쟁이나 과시 소비를 방지할 수 있다. 또한 최신 인프라의 고수익을 위해 기존 인프라를 폐기하는 행태를 막을 수 있기 때문에 사회 전체적인 인프라 폐기비용을 절감할 수 있다.
셋째, 이용자들이 소유하고 통제할 경우 이들 사업체는 불필요한 과잉 상품을 만들지 않을 것이므로, 관련 국민 대다수 생활비를 절감할 수 있다.
넷째, 원가정보가 공개되고, 수익이 외부로 유출되지 않기 때문에 공공요금 상승에 대한 사회적 갈등비용을 줄일 수 있다.
공기업 협동조합 전환의 저해요인과 몇 가지 해결방안
그토록 좋은 협동조합이 왜 희귀한가? 라는 질문에 대한 답변은 다양한데, 그중의 한 가지가 영리기업 중심으로 구성된 제도적 제약을 들 수 있다. 기업을 협동조합으로 전환하려고 해도 현재의 제도상으로는 무수한 저해요인이 가로막고 있다. 하지만 방도를 찾으려면 불가능한 것도 아니다.
우선, 협동조합은 초기 자금조달이 어려운데 공기업을 인수할 자금을 확보할 수 있을지에 대한 의문이 있다. 이에 대해 협동조합금융의 자금을 활용하는 방법을 제시할 수 있다. 신협을 비롯한 협동조합금융기관은 투자나 출자를 거의 할 수 없다. 또한 조합원이 돈을 맡길 경우에는 예금이 대부분이다. 하지만 예를 들어 협동조합출자를 위한 금융상품을 만들어 신용협동조합이 초기 자금을 상당 부분 출자하고, 장기적으로 개별 이용자들이 이 자금을 대체해 나가는 방식을 설계한다면 자금조달의 문제를 해결할 수 있다.
공기업을 인수해도 협동조합 관련 법규에 담겨있는 비조합원 이용금지 규정 때문에 비조합원이 이용할 수 없다는 반박논리도 있을 것이다. 이런 형태의 공기업이 협동조합으로 전환할 경우 비조합원 이용금지 조항을 예외로 하도록 고시제도를 도입하면 쉽게 해결된다. 조합원에게는 할인혜택을 통해 유인할 수 있다.
조합원의 수가 많을 경우 실질적인 주인이 없어 직원들의 협동조합 강탈이 일어나기 때문에 관료화가 더 강해지지 않을까 우려할 수도 있다. 대규모 소비자협동조합의 경우 대의원총회 참석 희망조합원들을 먼저 정하고, 이들 중 예비대의원을 추첨하여 뽑고, 적정한 교육과정을 이수한 자들로 대의원총회를 개최하여 이사를 선정하는 방법을 도입할 수 있다.
수익이 발생할 경우 배당은 어떻게 할 것인가? 최근 지하철을 이용하는 사람은 대부분 카드를 사용한다. 이용액은 거의 실시간으로 파악되므로, 조합원으로 가입할 때 배당을 출자전환으로 처리하도록 약정을 맺는 방법을 도입하면 배당 관련 행정비용을 획기적으로 절감할 수 있을 것이다.
상상은 치밀하기보다 과감해야
공기업을 협동조합으로 사회화하자는 제안이 사회적으로 받아들여지려면 이 글에서 제시한 저해요인만이 아니라 더 많은 쟁점이 해결되어야 한다. 이 글은 이 모든 것들을 다 감안한 것이 아니다. 따라서 빈틈이 여기저기 있을 수 있다.
하지만 더 큰 그림을 그리기 위한 협동조합의 상상력은 치밀하기보다 과감해야 한다. 민영화와 공기업의 관료화와 다른 협동조합적 사회화의 과감한 상상은 많은 사람에게 새로운 희망을 줄 수도 있지 않을까?
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