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세종, 고을 수령의 임기를 늘리다 - 87 체제의 극복
조선시대 명군 세종은 고을 수령(守令)의 임기를 어떻게 정할까라는 문제에 대하여 대단히 고심하였다. 당시 고을 수령의 임기는 30개월로 되어 있었다. 오늘날 많은 국가기관장 임기와 비슷하다.
세종은 30개월 임기로는 수령들이 부임한 뒤 제대로 업무 파악도 못하고 임기가 끝나게 되며, 또한 잦은 교체로 인한 이취임으로 민폐까지 초래되고 있음을 파악하였다. 결국 세종은 수령의 임기를 60개월로 결정하여 시행하였다.
많은 사람들이 '87 체제'의 극복을 이야기하고 있다. 주지하다시피, '87 체제'는 대통령 단임제를 핵심으로 하여 국가기관장의 임기도 단축시키는 특징을 지니고 있다. 사실 이러한 짧은 임기제도는 독재 권력에 대한 반작용에서 비롯된 당연한 조치였지만, 이는 사실상 '권력 나눠먹기'이며 이른바 '공신'들에 대한 전리품의 성격이 짙다. 그러나 정작 이 제도의 가장 큰 문제는 이것이 근본적으로 관료세력에 대한 견제를 불가능하게 만듦으로써 현재 드러나는 바와 같은 관료 집단의 발호와 무사안일 그리고 무능을 초래한 결정적인 요인이었다는 점이다.
관료를 지속적으로 감시할 수 있는 중요한 기관인 감사원의 경우, 미국과 독일의 감사원장 임기는 15년이다. 왜 독일과 미국이 '독재'의 위험에도 불구하고 그렇게 긴 임기를 보장하겠는가?
우리나라는 현재 대통령 5년 단임제를 비롯하여 국회의장 2년, 국가인권위원장 3년, 감사원장 4년 등등 모두 짧은 임기를 특징으로 한다. 이제 우리나라도 기관장 임기를 심각하게 생각해야 한다. 국가기관 수장의 짧은 임기는 각 국가기관의 장기적인 플랜의 결여를 초래하고, 우리 국민의 큰 약점인 '빨리빨리 정신'과 결합하여 사회 도처에서 기본을 무시하고 적당주의를 만연시키며 끼리끼리 다 해먹는 붕당을 만들어온 중요한 요인으로 작동하였다. 이제 국가의 기본을 갖추고 관료집단을 견제하기 위하여 각 국가기관장 임기가 대폭 연장되어야 한다.
무엇보다도 우선 감사원 수장으로서의 감사원장의 임기가 대폭 연장되어야 하며, 국가인권위원회와 국민권익위원회 등 관료를 감시하고 국민의 인권과 권익을 지키는 기관부터 임기를 늘려나가야 한다. 국회의장 임기 역시 4년으로 되어야 한다.
이제까지 우리 사회에서는 조금만 유명해지면 국회의원이 되려는 좋지 못한 유행병이 있다. 국가기관장 임기를 늘려 국가를 관리하는 책임과 경험을 쌓게 한다면 우리 사회에서도 책임감 있고 능력을 갖춘 좋은 인물들이 많이 배출되는 효과도 거둘 수 있다. 아무리 좋은 능력을 지니고 있더라도 2-3년 임기로 되어 있는 현재의 제도 하에서는 능력 발휘가 애초부터 불가능하다. 황희 정승과 같은 명재상이나 정도전과 조광조와 같은 개혁가는 오늘날 더욱 절실하다.
관료 개혁, 국회의 결단이 필요하다 - 상임위원회 입법관료의 정당 소속화 방안
한편 관료집단을 견제하고 통제하는 또 하나의 중요한 힘은 정당으로부터 나올 수밖에 없다.
본래 의회는 행정부를 감시하고 통제하는 권한과 책임을 지닌다. 즉, 관료에 대한 견제와 통제 책임을 지니는 것이다. 그러나 현재 우리의 정당은 미발전 상태 그 자체이다. 사실 그간 우리의 국회는 국민들에게 희망은커녕 참으로 민폐를 너무나도 많이 끼쳐온 존재였다. 이제 정말 민폐의 존재 이미지를 극복하고 그만 좀 '성장' 해줘야 한다.
그렇다면 우리 정치는 과연 어떻게 발전하여 '좋은 정당'으로 거듭 태어날 수 있을 것인가?
'좋은 정당'을 만들어 관료를 견제할 수 있기 위해서는 우선 정당이 행정부에 비견되는 전문성을 갖추고 있어야 한다.
현재 '좋은 정당'의 모델이 되고 있는 독일 정당의 경우, 그 정책 전문성은 주로 정당의 전문성에서 좌우된다. 독일 의회의 경우, 상임위원회 입법지원조직은 교섭단체 소속 정책위원에 의하여 운영되고 있다. 수백 명으로 이뤄지는 이들 정책위원은 최고 엘리트로서의 자부심을 가지고 입법과 정책 업무에 종사한다. 의회의 위원회는 정당 간의 협상을 하기 전에 각 정당이 상임위원회별로 특정 주제에 대하여 깊이 있는 토론과 연구의 진행을 통하여 전문성을 높이는 시스템을 운영한다. 각 정당 내 상임위원회마다 의원들의 소그룹이 운영되는데, 여기에 각 정당의 정책연구위원들이 참여한다. 이렇게 의원과 정책위원들이 매주 만나서 6개월에 걸쳐 상임위 의제를 사전에 토론하고 조율한다. 소그룹에서 채택된 사항은 대부분 그대로 정당 전체의 견해로 채택된다. 이러한 과정을 통하여 의원 개개인의 전문성도 향상되고 각 정당의 전문성도 당연히 증대되며, 결국 상임위원회는 정당 간 정책대결의 장이 된다.
미국 의회의 경우에도 위원회 스텝(Staff)은 모두 정당에 소속된다. 즉, 각 상임위원회별로 30명 이하의 전문 스텝이 있는데, 다수당과 소수당이 소속 의원 수에 비례하여 인원을 배정받는다. 이들 위원회 스텝들은 의원들을 보좌하여 자기가 소속된 정당의 입장에서 연구, 조사 및 분석 업무를 수행한다. 그리고 그 결과를 구두 또는 서면으로 위원장 및 간사 그리고 자기 당 소속 의원들에게 보고한다.
이처럼 우리의 정당도 미국이나 독일처럼 상임위원회 소속 입법관료를 정당에 소속시키는 방안이 유효하다.
이는 현재 검토보고제로 상징되듯 입법 및 예결산 과정에서 입법관료의 권한 비대화로 사실상 국회의원이 배제된 채 들러리가 되는 본말전도의 왜곡된 현실을 바로잡고 의회의 기본을 세우는 의회의 정상화와 함께 정당의 발전을 성취해낼 수 있는 방안이다.
현재 학계와 시민사회 그리고 정치계 자체에서 정당 발전에 관한 갖가지 방안이 제기되고 있지만 실효성을 거두지 못하고 있다. 바로 이 지점에서 필자는 국회 상임위 입법관료의 정당 소속화 방안이 '좋은 정당 만들기'의 가장 현실적이며 유일한 방안이라고 판단한다. 이미 인력도 이미 갖춰져 있고 특히 예산이 국회 예산으로 모두 지출된다. 수백 명의 유능한 정책위원들이 정당에 소속되어 활동하게 된다면 정책정당으로의 발전과 함께 국민이 부여한 입법권의 실천과 행정부 견제라는 본연의 임무를 수행하는 '일하는 국회의원상'을 구현시킬 수 있게 된다. 의회 정상화와 입법권한의 구현이라는 본연의 임무를 실천하려는 국회의원들의 결단만 있으면 지금이라도 곧바로 시행될 수 있다.
국회, 부디 의회의 기본을 회복하여 현 시대의 중차대한 과제인 관료 개혁을 실천하기를 간절히 기대한다.
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