부자들 기초연금보다 청년 일자리가 백배 더 중요하다

[정책쟁점 일문일답] <32> 기초노령연금 문제의 해법

1. 최근 민주당의 김용익 의원이 기초노령연금 수급액을 2배로 확대하되, 소득 상위 20%를 수혜 대상에서 제외하는 법안을 제출했습니다. 또 정부도 소득 하위 40~50% 계층의 기초노령연금 수급액을 2배로 확대하되, 소득 상위 20~30%는 수혜 대상에서 제외하는 방안을 모색하고 있는데요. 우선 먼저 현행 제도인 기초노령연금이 어떻게 운용되고 있는지 살펴보았으면 합니다. 현행 제도 하에서 어떤 사람들이 어느 정도의 기초노령연금을 받고 있습니까?
⇨ 현행 기초노령연금법에 따르면 수급 대상자는 65세 이상으로 소득 하위 70%에 해당하는 사람입니다. 올해 1인당 수급액은 독신 노인의 경우 9만7100원을 받고 있습니다. 반면 부부 노인의 경우에는 부부 중 1명만 수급 대상자이면 9만7100원을 받고 있지만, 부부 2명 모두 수급 대상자이면 15만5400원을 연금으로 받고 있습니다. 기초노령연금법이 부부 2명 모두 수급 대상자일 경우 각각의 연금액에서 20%를 감액하도록 규정하고 있기 때문입니다.

2. 노인 빈곤 문제가 심각하다 보니 노인 복지를 확대해야 한다는 목소리가 높습니다. 우리나라 노인 빈곤율은 어느 정도 수준입니까?
⇨ 보건복지부에 따르면 2010년 노인 가구의 빈곤율은 38.3%로 전 가구의 빈곤율 12%의 3.2배였습니다. 또 OECD에 따르면 우리나라 노인들 사이의 소득불평등지수(지니계수)는 OECD 34개 회원국 중 3번째로 나쁩니다. 우리나라 노인들 사이의 빈부 차는 전 세계적으로 빈부 차가 가장 심한 중남미 수준이라고 보면 됩니다. 실제로 OECD 34개 회원국 중에서 중남미 국가인 멕시코, 칠레와 우리나라의 노인 소득불평등지수(지니계수)가 유사합니다.

3. 지난해 중앙정부와 지자체는 기초노령연금에 어느 정도의 재정을 투입했습니까?
⇨ 지난해 기초연령연금 예산은 중앙정부가 2조9636억 원, 지자체가 1조89억 원으로 도합 3조9725억 원이었습니다. 중앙정부와 지자체 분담 비율은 평균 75대 25였습니다.

4. 지난해 대선 과정에서 박근혜 대통령은 65세 이상의 노인 전체에게 월 20만 원의 기초연금을 지급하겠다고 공약했습니다. 이 목표를 달성하려면 어느 정도의 예산이 추가로 필요합니까?
⇨ 앞에서 언급했다시피 지난해 기초연령연금 예산은 4조 원 정도였는데요. 올해는 4조2500억 원 정도 됩니다. 만약 내년에 박 대통령 기초연금 공약을 원안 그대로 시행하게 된다면 639만 명의 노인들이 연간 240만 원의 연금을 받게 되어 기초연금 총비용은 15조3000억 원에 이를 것으로 추정됩니다. 추가 비용은 11조 원입니다. 만약 이 중에서 공약을 약간 변용하여 평균적으로 월 200만 원 이상의 연금을 받는 특수직역연금(공무원 연금, 군인 연금, 사학연금) 고액 수혜자들을 제외한다면 전체 수혜 대상자들은 610만 명이 되어 총비용은 14조6000억 원이 되고 추가 비용은 10조3000억 원 정도 될 것으로 추정됩니다.

5. 고령화로 노인 인구가 크게 늘어나 기초연금 지출도 대폭 증가할 것이라는 전망도 많은데요. 향후 30, 40년간 노인 인구와 기초연금 지출은 각각 어느 정도로 늘어나게 됩니까?
⇨ 통계청이 추계한 바에 따르면 65세 이상 노인 인구는 올해 614만 명에서 내년에는 639만 명으로 늘어나고, 12년 뒤에는 1000만 명으로 늘어나며, 24년 뒤에는 1500만 명으로 늘어납니다. 따라서 이와 연동하여 기초연금 소요 예산도 크게 늘어나야 하는데요. 보건사회연구원에 따르면 박 대통령 기초연금 공약을 원안 그대로 시행하게 된다면 소요 예산은 2014년 GDP 대비 1%에서 2030년 1.9%, 2050년 3.6%, 2070년에는 4.6%로 늘어나게 됩니다.

6. 그런데 지난달 말에 발표한 정부의 공약가계부를 보면 내년도 노인 복지 추가 예산을 2조3000억 원만 책정했습니다. 이 돈으로 박 대통령의 기초연금 공약을 제대로 실천할 수 있을까요?
⇨ 박 대통령의 대선 공약은 내년 초부터 기초연금을 1인당 20만 원씩 지급한다는 것이었습니다. 그러나 정부는 이 일정과 내용을 바꾸어 내년 7월부터 이 공약을 시행하되 공약 내용도 대폭 수정하기로 했습니다. 그래서 내년에는 6개월분 2조3000억 원만 공약가계부에 책정했는데요. 그다음 해인 2015년에는 1년분인 4조6000억 원을 추가로 책정했습니다. 그러나 이것은 박 대통령의 기초연금 공약을 원안 그대로 실천할 경우에 필요한 추가 비용 11조 원의 절반에도 미치지 못한 것이어서 상당한 논란이 되고 있습니다.

7. 정부가 박 대통령 기초연금 공약 실천에 필요한 추가 비용을 절반 이하로 줄였다면 기초연금 공약은 어떻게 변용될 가능성이 높나요?
⇨ 특수직역연금 고액 수급자를 기초연금 수급 대상에서 제외한다는 가정 하에 기초연금 공약을 원안 그대로 실천하려면 10조3000억 원이 추가로 필요합니다. 그러나 정부가 최근 발표한 공약가계부를 보면 내년에 정부가 노인 복지 추가 예산으로 6개월간 2조3000억 원을 책정했습니다. 연간으로 4조6000억 원을 책정한 셈입니다. 그러나 이 중에서 3000억 원 정도는 노인 일자리 창출 등에 쓸 것으로 예상되므로 순수한 기초연금 추가 재원은 연간으로 환산해서 4조3000억 원이 됩니다. 정부의 이 추가 재원은 원안 추가 비용 10조3000억 원의 42% 수준입니다. 따라서 박 대통령의 기초연금 공약도 이에 맞추어서 변용될 가능성이 높은데요. 가능성이 높은 대안은 1분위에서 5분위까지는 20만 원을 지급하고, 6-8분위는 10만 원씩을 지급하며, 상위 20%는 수혜 대상에서 제외하는 방안입니다. 이 방안을 실천하려면 2014년 기준으로 4조4000억 원 정도의 추가 비용이 필요한데요. 이 중 1000억 원 정도는 지자체에 전가할 가능성이 높습니다.

8. 중앙정부가 보육 복지 등 여러 가지 복지 정책을 추진하는 과정에서 많은 비용을 지자체에 전가했는데요. 이에 대한 지자체의 불만도 많지 않나요?
⇨ 현행 기초노령연금은 국가와 기초자치단체가 그 비용을 분담하고 있는데요. 평균 분담 비율은 75대 25 수준입니다. 따라서 원칙적으로는 기초연금 제도 하에서도 이 분담 비율이 적용되어야 합니다. 그러나 박 대통령이 당선인 신분으로 있을 때 광역자치단체장들을 만나 중앙정부 복지 지출 확대로 인한 추가 비용을 지자체에 전가하지 않겠다고 약속한 바 있습니다. 따라서 향후 정부가 기초연금 도입으로 인한 추가 비용을 지금과 같은 분담 비율로 전가하기는 어려울 겁니다.

9. 최근 민주당의 김용익 의원이 기초노령연금법 개정안을 발의했다고 하는데요. 그 주요 내용은 어떤 겁니까?
⇨ 김 의원의 개정안은 소득 하위 70%의 노인에게 월 20만 원을 지급토록 하고, 소득 하위 70~80%의 노인들에게는 기초연금을 감액 지급한다는 것입니다. 이 안은 참여정부 때 유시민 전 장관이 만든 현행 제도를 변용한 것인데요. 현행 제도는 소득 하위 70% 계층에 대해 기초노령연금을 지급하되, 2008년과 2028년 사이 20년간 기초노령연금 1인당 수급액을 국민연금 가입자의 3년 평균소득월액의 5%에서 10%로 점진적으로 인상한다는 것입니다. 김 의원은 이것을 변용하여 국민연금 가입자의 3년 평균소득월액의 5%를 10%로 인상하는 시기를 2028년에서 2014년으로 앞당긴 것입니다.

10. 만약 김 의원의 법안이 시행된다면 어느 정도의 추가 재정이 필요합니까?
⇨ 김 의원의 법안에 따른 추가 재정 소요액을 산출하는 것은 간단합니다. 현행 제도보다 2배의 재정이 소요된다고 보면 됩니다. 기초노령연금 지출액이 2011년 3.8조 원, 2012년 4조 원이었음에 비추어 볼 때 현행 제도상 2014년 지출액은 4.5조 원 정도 되므로, 제도가 김 의원 방식으로 개편된다면 2014년 추가 지출액 또한 4.5조 원이 될 것으로 추정됩니다. 다만 김 의원에 따르면 8분위(소득 하위 70%와 80% 사이 계층)에 대해서도 연금을 감액 지급한다 했으므로, 그 액수가 10만 원 내외라면 그것도 추가 지출에 넣어야 합니다. 이 재원은 대략 7000억 원 정도 될 것으로 추정됩니다.

11. 지금 언론에서 흘러나오는 정부 대안은 하위 40~50%에게는 1인당 20만 원을 지급하고, 상위 20~30%는 수혜 대상에서 제외하며 중간층에 대해서는 소득에 따라 차등 지급한다는 것입니다. 반면 김 의원 대안은 하위 70%에게 1인당 20만 원을 지급하고, 상위 20%는 수혜 대상에서 제외하며 8분위에 대해서는 감액 지급한다는 것입니다. 그런데 양자 간의 소요 비용은 유사합니다. 왜 양자 간 소요 비용에 큰 차이가 나지 않는 건가요?
⇨ 서두에서 언급했듯이 현행 기초노령연금법은 노인 부부 2명 모두 수급 대상자일 경우 각각의 연금액에서 20%를 감액하도록 규정하고 있기 때문입니다. 그러나 박 대통령이 공약한 기초연금은 독신 가구와 부부 가구 구별 없이 1인당 20만 원을 지급한다는 것이었습니다. 이런 차이 때문에 기초노령연금 2배 확대를 주장하는 김 의원 대안보다 정부 안이 수혜 범위가 좁지만 추가 비용은 유사하게 필요한 것입니다.

12. 비교해 보겠습니다. 노인 부부 2명 모두 수급 대상자일 경우 각각의 연금액에서 20%를 감액하는 것이 더 바람직합니까. 아니면 독신 가구와 부부 가구 구별 없이 1인당 일정액을 지급하는 것이 더 바람직합니까?
⇨ 정부와 여야가 엄청난 추가 비용 때문에 수혜 대상자를 줄이는 방안을 모색하고 있다면 전자가 더 나을 겁니다. 전자처럼 시행하고 수혜 범위를 좀 더 넓히는 것이 더 나을 것이기 때문입니다.

13. 그런데 지난해 한국개발연구원(KDI)은 소득 하위 70% 계층에게 지급하기로 되어 있는 기초노령연금의 상당 부분이 부자 노인들에게 지급되고 있다는 실증 연구 보고서를 낸 적이 있지요?
⇨ 지난해 KDI의 윤희숙 연구위원은 '기초노령연금의 대상 효율성 분석과 선정 기준 개선 방안'이라는 보고서에서 소득 상위 10% 계층 가구의 가구원인 노인들 중 54.2%가 기초노령연금을 받았다고 밝혔습니다. 이 보고서는 보건복지부가 발표한 '한국복지패널 5차 자료(2009)'에 실린 통계 자료를 토대로 분석한 것이기 때문에 상당히 정확도가 높다고 보입니다.

14. 소득 상위 10% 계층 가구의 소득 수준은 어느 정도입니까?
⇨ 지난해 기준으로 소득 상위 10% 계층의 가구 소득은 평균 1억1000만 원 수준이었습니다. 그리고 이들 가구의 가구원인 노인 비중은 5.3%였습니다. 올해 65세 이상 인구가 639만 명이므로, 이중 5.3%라면 33만8600명이 소득 상위 10% 계층 가구에 소속되어 있는 겁니다.

15. KDI의 보고서에 따른다면 33만8600명 중 54.2%인 18만3200명이 부정 수급을 하고 있다고 해석해야 하나요?
⇨ 그건 아닙니다. 정부와 정치권이 만들어 놓은 소득 인정액 기준이 엉망이다 보니 상위 10% 계층(10분위) 가구의 65세 이상 노인 18만3200명이 기초노령연금을 받고 있는 겁니다.

16. 그 아래 계층인 9분위와 8분위 가구 노인들 중 몇 %가 기초노령연금을 받고 있나요?
⇨ KDI의 보고서에 따른다면 9분위 가구의 65세 이상 노인 중 59.5%가, 8분위 가구의 65세 이상 노인 중 45.7%가 기초노령연금을 받고 있는 것으로 나타났습니다.

17. 현행 제도상 소득 인정액 기준은 어떻게 되어 있나요?
⇨ 기초노령연금법은 소득 인정액 산정 방식을 보건복지부령에 위임하고 있습니다. 그리고 보건복지부령에 따르면 소득 인정액은 월소득 평가액과 재산의 월소득 환산액으로 구성됩니다. 이 중 월소득 평가액을 산출할 때는 월 43만 원(2012)의 근로소득 기본 공제를 해 주도록 되어 있습니다. 그리고 재산의 월 소득을 환산할 때는 대도시의 경우 1억800만원(2012)의 기본 재산 공제를 해 주고, 별도로 금융 재산에 대해서는 2000만 원(2012)의 금융 재산 공제를 해 주도록 되어 있습니다.

18. 월소득 평가액을 산출할 때 근로소득 기본 공제를 해 주는 것은 이해가 가지만, 기본 재산과 금융 재산에 공제를 해 줄 필요가 있나요?
⇨ 논리적으로 기본 재산에 대해 공제해 줄 필요가 전혀 없습니다. 한국은행이 국민소득을 집계할 때 자가 주택의 임대료 환산액을 소득으로 집계합니다. 왜 이런 집계를 하느냐? 자가 주택을 가진 사람은 임대료를 안 내도 되기 때문입니다. 정부가 주택 소유자들에게 보유세를 내게 하는 명분도 여기에 있습니다. 주택을 가진 사람은 임대료를 내기는커녕, 다주택자의 경우 임대료를 받고 1주택자의 경우 임대료를 면제받는 셈이 됩니다. 따라서 이들에게 이에 상응하는 소득세를 내게 해야 하는데 임대 소득세를 징수하기가 기술적으로 복잡하기 때문에 보유세로 대체하는 겁니다. 물론 다주택자의 경우 별도의 임대 소득세를 부과할 수도 있습니다.

19. 1주택자의 경우 무주택자에 비해 상당한 임대료를 내지 않아도 되기 때문에 이들에 대해 별도의 부동산 공제를 해줄 필요가 없다는 뜻인가요?
⇨ 그렇습니다. 기초수급자의 경우에도 이런 식의 주먹구구식 공제를 해 주게 되면 KDI의 보고서에서 드러난 것과 유사한 결과가 나옵니다.

20. 그렇게 된다면 보유세는 공제해야 하는 것 아닌가요?
⇨ 기본 재산 공제가 사라진다면 보유세는 공제해 주어야 합니다. 그러나 기본 재산 공제가 존재하는 상황에서 보유세를 추가로 공제한다면 최악의 상황이 될 겁니다.

21. 부동산 실질 가치가 떨어지면 노인들의 실질 소득도 떨어지게 됩니다. 이 문제는 어떻게 해결해야 합니까?
⇨ 부동산 실질 가치는 오를 수도 있고 내릴 수도 있습니다. 중장기적으로 부동산 실질 가치 상승률이 (+)라면 부동산에 대해 공제해 줄 필요가 전혀 없습니다. 앞에서 언급했듯이 주택 소유자들은 부동산 실질 가치 하락으로 인한 손해 없이 고스란히 무주택자들의 허리를 휘게 하는 임대료를 절약할 수 있기 때문입니다.

22. 보건복지부령이 규정하고 있는 소득 인정액 산정 방식에 문제가 많을 수 있습니다. 그러나 소득 상위 10% 계층 가구의 노인들 중 54.2%가 기초노령연금을 받게 된 주요 원인 중 하나는 이들이 실제로는 자녀나 손자, 손녀 등과 함께 거주하면서 주민등록상 세대만 분리해서 연금을 수령했기 때문 아닐까요?
⇨ 그럴 가능성이 매우 높습니다. 과거 노무현 정부가 다주택자 양도세 중과 정책으로 큰 효과를 보지 못한 이유도 다주택자들이 주민등록상 세대만 분리해서 양도세 중과를 피해 갔기 때문입니다. 통계청에 따르면 2010년 우리나라 전체 가구 수는 1987만 가구입니다. 반면 안전행정부에 따르면 주민등록상 세대 수는 1757만 세대입니다. 그 차이가 230만 세대인데요. 이들 전부가 그런 것은 아니지만 이 중 상당수가 양도세 회피나 복지 급여를 노린 세대 분산의 결과라고 볼 수 있습니다.

23. 이런 문제들을 해결하려면 어떻게 해야 할까요?
⇨ 정책을 좀 더 정교하게 만들어야 합니다. 최근 정부와 여야 정당이 추진하는 복지 정책을 보면 주먹구구식 정책이 많습니다. 그중 대표적인 것이 복지 수혜 대상은 대폭 늘리면서 복지 담당 공무원을 늘리지 않아 이들을 자살로 몰아넣은 겁니다. 정말 부끄러운 대한민국 자화상입니다. 정부와 여야 정당은 일차적으로 복지 담당 공무원을 대폭 늘리고, 정책도 더 정교하게 만들어야 할 겁니다.

24. 일부 학자들은 65세 이상 전체 노인에게 기초연금을 지급하면 복지 공무원을 많이 늘리지 않아도 된다고 주장하고 있습니다. 이런 주장, 어떻게 보아야 합니까?
⇨ 저는 그들의 주장보다는 민주당 김용익 의원 주장이 더 옳다고 봅니다. 앞에서도 언급했다시피 박 대통령 기초연금 공약을 원안 그대로 시행하면 내년에 11조 원이 추가로 필요합니다. 반면 김용익 의원이 제출한 개정안대로 하면 5조 원 정도 지출을 추가하면 됩니다. 이때 유능한 정책 전문가는 나머지 수 조 원을 부자 노인들에게 퍼 주라고 주장하기보다는 복지 공무원 늘리는 데 쓰라고 권고할 겁니다. 그중 1조 원만 1인당 인건비가 5000만 원인 복지 공무원 확충에 지출한다 해도 2만 명을 고용할 수 있습니다. 솔직히 말해 저는 부자 노인들에게 연금을 퍼 주는 것보다는 청년층 일자리를 창출하는 데 더 관심이 많습니다. 후자가 전자보다 효율성과 형평성 측면에서 월등하게 우월하기 때문입니다.