헌재 '탄핵 기각', 일부 위법 인정

[탄핵심판 요지 전문]"측근비리 등은 탄핵대상 아니다"

헌정사상 초유의 대통령에 대한 탄핵심판이 헌법재판소의 두달여에 걸친 심리 끝에 '기각' 결정이 내려져 노무현 대통령이 63일만에 업무에 복귀한 가운데, 헌재는 일부 노 대통령의 선거법 위반 행위와 '재신임 투표' 등 일부 발언에 대해 헌법에 위배된다고 인정했다.

***헌재, 탄핵소추안 의결 과정 적법**

헌재는 우선 노 대통령 대리인측에서 국회의 탄핵소추안 의결 과정이 적법절차를 위반했다며 각하해달라는 주장을 받아들이지 않았다.

헌재는 결정문에서 "국회법 규정에 의하면 조사의 여부를 국회 재량으로 하고 있으므로 국회가 별도 조사를 하지 않았다고 해도 헌법이나 법률을 위반했다 볼 수 없다"고 밝히는 한편, 탄핵과정에서 대통령의 기본권을 침해했다는 주장에 대해서도 "국가기관이 국민과의 관계에서 공권력을 행사함에 있어 준수해야 할 법원칙으로서 형성된 '적법절차의 원칙'을 국가기관에 대해 헌법을 수호하고자 하는 탄핵소추절차에는 직접 적용할 수 없다"고 밝혔다.

헌재는 탄핵심판의 본질에 대해서도 "헌법 제65조는 집행부와 사법부의 고위공직자에 의한 헌법위반이나 법률위반에 대해 탄핵소추 가능성을 규정함으로써 그들에 의한 헌법위반을 경고하고 사전에 방지하는 기능을 한다"며 "탄핵소추의 사유를 '헌법이나 법률에 대한 위배'로 명시함으로써 탄핵절차를 정치적 심판 절차가 아니라 규범적 심판절차로 규정했고 이에따라 탄핵소추의 목적이 '정치적 이유가 아니라 법위반을 이유로 하는' 대통령의 파면임을 밝히고 있다"고 밝혔다.

***헌재, 노 대통령 선거법 9조 선거중립 위반 인정**

헌재는 노 대통령이 지난 2월 18일 경인지역 언론사와의 기자회견 및 같은 달 24일 한국방송기자클럽 초청 기자회견의 발언에 대해 "대통령은 행정부의 수반으로서 공정한 선거가 실시될 수 있도록 총괄 감독해야 할 의무가 있으므로 당연히 선거에서의 중립의무를 지는 공직자에 해당하므로 대통령도 공선법 9조의 '공무원'에 해당한다"며 "대통령은 반복해 특정정당에 대한 자신의 지지를 적극적으로 표명, 나아가 국민들에게 직접 정당에 대한 지지를 호소했다고 볼 수 있어 선거에서의 중립 의무를 위반했다"고 밝혔다.

헌재는 그러나 "당시 발언 시기는 정당의 후보자가 결정되지 않은 때로서 후보자의 특정이 이뤄지지 않는 상태에서 특정 정당에 대한 지지발언을 한 것은 선거운동에 해당한다 볼 수 없고, 대통령의 발언들은 기자들의 질문에 수동적.비계획적으로 한 것임을 감안하면 선거운동의 성격을 인정할 정도로 상당한 목적이 있다고 볼 수도 없다"며 소추위원측의 공선법 60조 위반 주장에 대해서는 인정하지 않았다.

헌재는 또한 지난해 12월 '리멤버 1219행사'에서 발언, 같은달 24일 '전직 비서관 청와대 오찬에서의 발언', 지난 1월 14일 연두기자회견에서의 발언, 지난 2월 강원지역 언론인 간담회에서의 발언에 대해서는 "모두 허용되는 정치적 의견표명의 범위를 벗어나지 않는 것으로 헌법이나 법률에 위반되지 않는다"고 밝혔다.

***헌재, 선관위 결정 무시-재신임 국민투표 제안 헌법 위배**

헌재는 문제가 된 지난 2월 경인지역 언론 및 방송기자 클럽 기자회견의 발언에 당시 중선관위에서 선거법 위반 결론을 내린 것에 대해 "노 대통령이 당시 청와대 홍보수석이 발표한 내용은 모든 공직자의 모범이 되야 하는 대통령이 현행 선거법을 '관권시대의 유물'로 폄하한 것이라 할 수 있다"며 "모든 공직자의 모범이 돼야 하는 대통령의 이러한 언행은 법률을 존중하고 준수해야 하는 법치국가의 정신에 반하는 것이자 헌법을 수호해야 할 의무를 위반한 것이다"고 경고의 메세지를 남겼다.

헌재는 노 대통령의 이른바 '재신임 국민투표' 발언에 대해서도 "헌법 제 72조에 의해 부여받은 국민투표부의권을 위헌적으로 행사하는 경우에 해당하는 것으로서 국민투표제도를 자신의 정치적 입지를 강화하기 위한 정치적 도구로 남용해서는 안된다는 헌법적 의무를 위반한 것이다"고 결론 내렸다.

헌재는 다만 노 대통령이 국회의 국정원장 인사청문회 과정, 행자부장관 파면 의결 등에 대해 국회의 의견을 존중하지 않았다는 주장에 대해서는 "헌법이 규정하는 권력분립 내에서 대통령의 정당한 권리행사로 정치적 비난의 대상이 될 수 있을 지언정 헌법.법률을 위반한 것은 아니다"고 밝혔다.

***헌재, 불법대선자금-측근비리-경제파탄 탄핵심판 대상 안된다**

헌재는 이밖에 '불법대선자금', '측근비리', '경제파탄' 등의 피청구인측 탄핵 사유에 대해, "대통령 직무상의 법 위반 행위만 탄핵소추 사유가 될 수 있다"고 전제하며, "불법대선자금 문제는 피청구인이 관련돼 있는지 사유를 살피기도 전에 대통령 취임일 이전이므로 탄핵 사유와 무관하다"고 밝혔다.

헌재는 또 취임 이후의 최도술, 안희정씨 등의 불법자금 수수에 대해서도 "최도술 등의 불법자금 수수를 지시.방조 기타 불법적 관여 행위가 인정되지 않으므로 소추사유 이유가 없다"고 밝혔다.

헌재는 '불성실한 국정운용 및 경제파탄' 등의 소추위원측이 주장하는 탄핵사유에 대해서도 "헌재의 법률을 근거한 판단에 청구인이 주장하는 정치적 무능력과 정책 결정 잘못 등은 그 자체로 탄핵심판 대상 자체가 되지 않는다"고 밝혔다.

즉, 헌재의 결정을 종합하면 노 대통령이 일부 기자회견에서의 발언은 공무원으로서의 중립을 지켜야 하는 선거법을 위반했음을 인정하고, 중선관위의 선거법 위반 결정에 반발한 점, 재신임투표 발언 등의 헌법 위반은 인정되지만, 대통령에 대한 탄핵은 중대한 법률 위반 사유에 근거해야 하나 이에 해당하지 않는다는 것이다.

다음은 탄핵심판 결정문 요지 전문이다.

■ 탄핵소추 적법여부
-국회에서 충분한 조사 및 심사가 결여됐다는 주장에 대해
국회법 규정에 의하면 조사의 여부를 국회 재량으로 하고 있으므로 국회가 별도 조사를 하지 않았다고 해도 헌법이나 법률을 위반했다 볼 수 없다.
-적법절차원칙에 위배됐다는 주장에 대해
국회의 탄핵소추 절차는 국회와 대통령이라는 헌법기관 사이의 문제이고 국회의 탄핵소추 의결에 의해 사인으로서 대통령의 기본권이 침해되는 것이 아니라 국가기관으로서의 대통령의 권한행사가 정지되는 것이다. 따라서 국가기관이 국민과의 관계에서 공권력을 행사함에 있어 준수해야 할 법원칙으로서 형성된 '적법절차의 원칙'을 국가기관에 대해 헌법을 수호하고자 하는 탄핵소추절차에는 직접 적용할 수 없다.
-그 외 탄핵소추 절차가 부적합하다는 주장도 이유없다.

■ 헌법 제65조의 탄핵심판절차의 본질
-헌법 제65조는 집행부와 사법부의 고위공직자에 의한 헌법위반이나 법률위반에 대해 탄핵소추 가능성을 규정함으로써 그들에 의한 헌법위반을 경고하고 사전에 방지하는 기능을 하며, 국민에 의해 국가권력을 이임받은 국가기관이 그 권한을 남용해 헌법이나 법률에 위반하는 경우에는 다시 그 권한을 박탈하는 기능을 한다.

헌법 65조는 탄핵소추의 사유를 '헌법이나 법률에 대한 위배'로 명시함으로써 탄핵절차를 정치적 심판 절차가 아니라 규범적 심판절차로 규정했고 이에따라 탄핵소추의 목적이 '정치적 이유가 아니라 법위반을 이유로 하는' 대통령의 파면임을 밝히고 있다.

■ 대통령이 직무집행에 있어서 헌법.법률을 위반했는지 여부
1. 2004.2.18 경인지역 언론사와의 기자회견, 2004.2.24 한국방송기자클럽 초청 기자회견이 공선법 9조 `공무원'의 중립 위무 위반했는지 여부
공선법 9조의 공무원이란 선거에서 중립의무가 부과되야 하는 모든 공무원을 의미한다. 선거에 있어서 정치적 중립서은 행정부와 사법부의 모든 공직자에게 해당하는 공무원의 기본적 의무이다. 더욱이, 대통령은 행정부의 수반으로서 공정한 선거가 실시될 수 있도록 총괄 감독해야 할 의무가 있으므로 당연히 선거에서의 중립의무를 지는 공직자에 해당한다. 그러므로 대통령도 공선법 9조의 `공무원'에 해당한다.

기자회견에서의 대통령의 발언은 공직자의 신분으로서 직무 수행의 범위 내에서 또는 직무수행과 관련해 이뤄진 것으로 봐야 한다.

대통령이 특정 정당을 일방적으로 지지하는 발언을 함으로써 국민의 의사형성과정에 영향을 미친다면 정당과 후보자들에 대한 정당한 평가를 기초로 하는 국민의 자유로운 의사형성에 개입해 왜곡시키는 것이며 동시에 지난 수년간 국민의 신뢰를 얻기 위해 꾸준히 지속해 온 정당과 후보자의 정치적 활동을 반감시킴으로써 의회 민주주의를 크게 훼손시키는 것이다. 대통령은 반복해 특정정당에 대한 자신의 지지를 적극적으로 표명, 나아가 국민들에게 직접 정당에 대한 지지를 호소했다고 볼 수 있어 선거에서의 중립 의무를 위반했다.

2. 기자회견에서 특정정당을 지지한 행위가 공무원의 선거운동금지를 규정한 공선법 제60조에 위반되는 지 여부
당시 발언 시기는 정당의 후보자가 결정되지 않은 때로서 후보자의 특정이 이뤄지지 않는 상태에서 특정 정당에 대한 지지발언을 한 것은 선거운동에 해당한다 볼 수 없다.

뿐만 아니라 대통령의 발언들은 기자들의 질문에 수동적.비계획적으로 한 것임을 감안하면 선거운동의 성격을 인정할 정도로 상당한 목적이 있다고 볼 수도 없다.

3. 그외 총선과 관련한 발언으로서 2003.12.19 '리멤버 1219행사'에서 발언, 2003.12.24 '전직 비서관 청와대 오찬'에서의 발언, 2004.1.14 '연두기자회견'에서의 발언, 2004.2.5 '강원지역 언론인 간담회'에서의 발언은 모두 허용되는 정치적 의견표명의 범위를 벗어나지 않는 것으로 헌법이나 법률에 위반되지 않는다.

4. 중앙선거관리위원회 선거법 위반 결정에 대한 대통령의 행위: 당시 청와대 홍보수석이 발표한 내용은 모든 공직자의 모범이 되야 하는 대통령이 현행 선거법을 '관권시대의 유물'로 폄하한 것이라 할 수 있다. 그러나 법률을 폄하하고 법률의 합헌성과 정당성에 대해 대통령의 지위에서 공개적으로 의문을 제기하는 것은 헌법과 법률을 존중하는 태도라고 볼 수 없다. 모든 공직자의 모범이 돼야 하는 대통령의 이러한 언행은 법률을 존중하고 준수해야 하는 법치국가의 정신에 반하는 것이자 헌법을 수호해야 할 의무를 위반한 것이다.

5. 2003.10.13 국민투표를 제안한 행위: 국민투표는 사안에 대한 결정, 즉 특정한 국가정책이나 법안을 그 대상으로 한다. 따라서 국민투표의 본질상 '대표자에 대한 신임'은 국민투표의 대상이 될 수 없고 우리 헌법에서 대표자의 선출과 그에 대한 신임은 오로지 선거의 형태로 돼야 한다.

대통령이 자신에 대한 재신임을 국민투표의 형태로 묻고자 하는 것은 헌법 제72조에 의해 부여받은 국민투표부의권을 위헌벅으로 행사하는 경우에 해당하는 것으로서 국민투표제도를 자신의 정치적 입지를 강화하기 위한 정치적 도구로 남용해서는 안된다는 헌법적 의무를 위반한 것이다.

6. 대통령이 2003.4.25 국회 인사청문회가 고영구 국가정보원장에 대해 부적격 판정을 내렸음에도 수용하지 않은 행위와 2003.9.3 국회가 행정자치부장관 해임결의안을 의결했음에도 이를 즉각 수용하지 않은 행위는 대통령이 권력분립구조 내에서 정당한 권한행사에 해당하며 국회에 대한 비하적 발언은 정치적 비난의 대상이 될 수 있을지언정 헌법이나 법률을 위반한 것은 아니다.

7. 대통령 측근들의 권력형 부정부패
대통령이 직무 집행에 있어서 대통령 직위를 보유하고 있는 상태에서 범한 위법행위만이 소추사유가 될 수 있다.

썬앤문 및 대선캠프의 불법자금 수수는 대통령이 2003.2.25 취임전에 일어난 일을 바탕으로 하고 있어 직무 집행과 무관하다는 사실이 명백하다. 대통령의 취임이후 일어난 일에 대해 대통령이 측근들의 불법자금 수수에 관여 했는지 여부는 증거를 봐도 불법행위를 대통령이 지시.방조하거나 다른 방법으로 불법에 관여한 사실이 인정되지 않는다.

8. 불성실한 직책수행과 경솔한 국정운영으로 인한 정국의 혼란 및 경제파탄
헌법 제 69조는 대통령의 취임선서 의무를 규정하면서 대통령으로서 직책을 성실히 수행할 의무를 언급하고 있다. 그러나 이는 규범적으로 그 이행이 관철될 수 있는 성격의 의무가 아니므로 원칙적으로 사법적 판단의 대상이 될 수 없다.

정치적 무능력이나 정책결정상 잘못 등 직책수행의 성실성 여부는 그 자체로서 소추사유가 될 수 없어 탄핵심판 절차의 판단대상이 되지 않는다.

9. 소결론
1) 대통령이 2004.2.18 경인지역 6개 언론사 기자회견에서 발언, 2004.2.24 한국방송기자클럽 초청 대통령 기자회견에서의 발언은 공선법 제 9조의 공무원의 중립의무에 위반했다.

2) 2004.3.4 중앙선거관리위원회 선거법 위반결정에 대한 대통령의 행위는 법치국가 이념에 위반돼 대통령의 헌법수호의무를 위반했고 2003.10.13 대통령의 재신임 국민투표 제안행위는 헌법 제 72조에 반하는 것으로 헌법수호 의무에 위반했다.

■ 대통령을 파면해야 할 것인지 여부
헌법재판소법 제 53조 1항에서 "탄핵심판청구가 이유있을 때에는 헌법재판소는 피청구인을 공직에서 파면하는 결정을 선고한다"고 규정하고 있지만 직무행위로 인한 모든 사소한 법위반을 이유로 파면을 해야 한다면 피청구인의 책임에 상응하는 헌법적 징벌의 요청 즉, 법익형량의 원칙에 위반된다.

한편 대통령에 대한 파면결정은 국민이 선거를 통해 대통령에게 부여한 민주적 정당성을 임기중에 다시 박탈하는 효과를 가지며, 직무수행의 단절로 인한 국가적 손실과 국정공백은 물론이고 국론 분열로 인한 정치적 혼란을 가져올 수있다는 점에서 파면결정을 정당화하는 사유도 이에 상응하는 중대성을 가져야 한다.

그런데 이 사건에서 인정되는 대통령의 법 위반 정도는 대통령의 직위를 유지하는 것이 더 이상 헌법수호의 관점에서 용납할 수 없거나 대통령이 국민의 신임을 배신해 국정을 담당할 자격을 상신한 경우라 할 수 없어 대통령에 대한 파면결정을 정당화하는 사유가 아니다.

따라서 파면결정을 통해 헌법을 수호하고 손상된 헌법질서를 다시 회복하는 것이 요청될 정도로 대통령의 법위반행위가 헌법수호의 관점에서 중대한 의미를 가진다고 볼 수 없고 또한 대통령에게 부여한 국민의 신임을 임기 중에 다시 박탈해야 할 정도로 국민의 신임을 저버린 경우에 해당한다고 볼 수 없어 대통령에 대한 파면결정을 정당화하는 사유가 존재하지 않는다.

마지막으로, 대통령의 권한과 정치적 권위는 헌법에 의해 부여받은 것이며, 헌법을 경시하는 대통령은 스스로 자신의 권한과 권위를 부정하고 파괴하는 것이다. 특히 짧은 민주정치의 역사속에서 국민의 헌법의식이 이제야 비로소 싹트기 시작했고 헌법을 존중하는 자세가 아직 국민일반의 의식에 확고히 자리를 잡지 못한 오늘날 상황에서 헌법을 수호하고자 하는 대통령의 확고한 태도가 얼마나 중요한지 하는 것은 매우 중요하다.

대통령은 법치와 준법의 상징적 존재로서 자신 스스로가 헌법과 법률을 존중하고 준수해야 함은 물론이고 다른 국가기관이나 일반 국민의 위헌적 또는 위법적 행위에 대해 단호하게 나섬으로써 법치국가를 실현하고 궁극적으로 자유민주적 기본질서를 수호하기 위해 최선의 노력을 기울여야 한다.

■ 결론
이 심판청구는 탄핵결정에 필요한 재판관 수의 정족수를 채우지 못했으므로 기각한다.

헌법재판소법 제34조 1항에 의하면 헌법재판소 평의는 공개하지 않도록 돼 있다. 그러므로 개별 재판관의 의견을 결정문에 표시하기 위해서는 이 같은 평의의 비밀에 대해 예외를 인정하는 특별규정이 있어야 가능한데, 탄핵심판에 관해 평의의 비밀에 대한 예외 법률 규정이 없다. 따라서 탄핵심판 사건에 대해서도 재판관 개개인의 개별적 의견 및 그 의견의 수 등을 결정문에 표시할 수는 없다고 할 것이다.

그러나 이 견해에 대해 헌법재판소법 제 36조 3항은 탄핵심판에 있어서 의견을 표시할 지 여부를 관여한 재판관의 재량판단에 맡기는 의미로 해석해야 할 것이므로 반대의견도 표시할 수 있다는 견해가 있었다.