정부의 소·돼지 살처분, 과연 잘못된 선택이었나?

[박상표 칼럼] 역사와 과학의 눈으로 보는 구제역 ⑤

구제역 방역에서 1차적으로 고려되는 살처분 및 예방적 살처분 조치는 전 세계적으로 과학·윤리·종교 등의 분야에서 많은 논란이 제기되고 있다. 이번 연재에서는 살처분의 정의, 역사, 우리나라와 외국의 방역 정책, 여러 가지 논란 등에 대해서 살펴보기로 한다.

살처분과 예방적 살처분

'살처분(殺處分)'이란 끔찍한 용어는 영어의 'stamping out'을 일본어로 번역한 것이다. 한국에서도 일본의 번역어를 그대로 사용하고 있다. 그 의미는 "감염 동물 및 동일군 내 감염 의심 동물과, 필요시 직접 접촉이나 병원체를 전파시킬 수 있는 정도의 간접 접촉으로 감염이 의심되는 다른 동물군의 동물을 죽이는 것"①을 말한다. 영미권에서는 'culling'이나 'slaughter'라는 용어도 같은 의미로 사용하고 있는데, 일반적으로 'slaughter'는 식용을 목적으로 한 '도축'을 의미한다.

예방적 살처분(pre-emptive slaughter)은 잠복기 상태로 있을지도 모르는 감염 동물을 미리 걸러내서 전염병이 널리 확산되지 않도록 '방화벽(fire break)'을 칠 목적으로 감염이 확인되지 않은 동물을 미리 죽이는 것을 말한다. 보통 질병 발생 농장을 중심으로 동심원을 그려서 죽이기 때문에 'circle culling' 또는 'Ring culling'이라고도 한다.②

구제역 전염을 억제(suppressive)하기 위한 목적의 링(Ring) 백신도 예방적 살처분과 다를 바 없다. 링 백신은 구제역 발생 농장을 중심으로 동심원을 그려서 예방 접종을 실시하는 것을 말한다. 억제적 목적의 백신을 실시한 가축은 구제역이 종식되면 모두 살처분한다.③

▲ 전기 살처분(왼쪽)과 생매장 살처분(오른쪽). ⓒ프레시안

살처분 정책 도입의 역사

역사적으로 살펴보면, 구제역은 19세기 중반까지만 하더라도 경제적으로 심각한 문제로 인식되지 못했다. 구제역은 1869년 영국에서 제정된 가축전염병법(Contagious Diseases of Animals Act)에 포함되면서 처음으로 법적인 규제를 받기 시작했다. 이 법에 따라 런던의 시장에 가축을 팔러 나올 때 구제역에 걸린 경우 즉시 도축장으로 보내야 한다는 인식이 생겼다.④

1878년에 가축전염병법을 개정하여 감염된 가축을 살처분하고, 그 소유주에게 보상금을 지급하도록 규정을 바꿨다. 1884년에는 감염된 동물뿐만 아니라 이들과 접촉한 동물까지 살처분하도록 규정을 더욱 확대했다. 1892년엔 살처분 대상 동물을 모든 반추동물뿐만 아니라 돼지까지 대폭 확대했다.⑤ 영국에서 시작된 살처분 조치는 덴마크에도 전해져서 1893년부터 살처분 대상 동물이 지닌 경제적 가치의 80%를 보상해주었다.⑥ 그 후 20세기 들어서 유럽을 비롯한 모든 국가들이 구제역 방역의 기본 정책으로 살처분을 도입하였다.

살처분 정책이 성공한 대표적인 나라로 미국과 캐나다를 꼽을 수 있다. 미국은 1929년 이후 구제역이 발생하지 않고 있으며, 캐나다도 서스캐처원 주에서 1951년~1952년에 마지막 발생 이후 구제역 청정 국가를 유지하고 있다.

그러나 멕시코에서는 이와 정반대의 결과가 나타났다. 1946년 브라질로부터 가축을 수입하면서 A형 구제역 바이러스가 멕시코로 유입되었다. 멕시코 정부는 구제역 종식을 위해 미국 정부가 파견한 전문가들로부터 감시 체계, 검역, 대규모 살처분 정책을 시행하는 방법을 전수받았다.

미국의 전문가들은 구제역 방역을 위해 8500명에 이르는 준군사 조직을 이끌었는데, 그 과정에서 16명의 미국인이 사망하였다. 그러나 엄청난 예산을 투입하여 50만 마리의 소, 38만 마리의 양, 염소, 돼지를 살처분했음에도 불구하고 구제역 사태는 진정되지 않았다. 이에 격분한 축산 농민들은 공무원과 수의사를 살해하기도 했다.

급기야 멕시코 정부는 살처분 정책을 포기하고, 유럽에서 60만 두 분의 백신을 수입하기에 이르렀다. 백신 접종은 1950년까지 이루어졌는데, 그 사이에도 1만 마리의 가축이 구제역에 감염되어 살처분되었다. 또 1953년엔 구제역이 재발하여 2만3000마리를 살처분하였다.⑦

▲ 1946년 멕시코에서 구제역이 발생하자 미국 정부는 전문가들을 파견하여 살처분 정책을 실시하였다. 미국의 전문가들은 구제역에 걸린 가축을 살처분하여 매몰(왼쪽) 또는 소각(오른쪽)하였으나, 구제역을 종식시키는데 실패하였다. ⓒ프레시안

정부의 방역 정책, 국제적 흐름과 차이 없어

전 세계적으로 구제역 방역은 천편일률적으로 1)발생 국가로부터 동물 및 육류 수입 금지 2)가축, 사람, 차량의 이동 통제 3)살처분 4)격리 및 백신의 4가지 방법을 사용하고 있다.⑧ 미국, 캐나다, 유럽연합(EU), 호주, 한국, 일본 등 구제역이 발생하지 않은 청정 국가들은 살처분 정책을 가장 우선적으로 실시하고 있다. 구제역이 전국적으로 확산되어 토착화(endemic)될 우려가 있는 비상시에 긴급 백신 정책을 도입하여 살처분을 병행적으로 실시한다.

지난 2009년 영국 환경식품농촌부(Defra)에서 마련한 외래성 가축 질병 긴급 대응 계획을 보면, 구제역 발생 시 "살처분(stmping out)만을 실시하여 구제역을 종식시킬 수 있는가?"를 가장 우선적으로 검토한다. 살처분으로 불가능하다고 판단될 경우 "예방 접종이 가능한가?"를 두 번째로 고려한다.

이후 "살처분+예방 접종을 받은 가축을 살리는 보호적 백신 정책"과 "살처분+예방 접종을 받은 가축을 죽이는 억제적 백신 정책" 중 어느 방법을 통해 구제역 청정 국가 지위를 회복할 수 있는지 판단한다. 살처분과 긴급 백신 정책이 실패한 경우 세 번째로 추가적인 도살 정책을 실시할 지를 따져본다. 추가적인 도살 정책의 실시 여부는 예산과 인력 등의 자원을 동원할 수 있는 여력과 사체를 처리할 능력에 따라 결정된다. 이 정책이 실패하면 구제역이 토착화되어 상재 국가로 전락하게 된다.⑨

▲ 영국 정부의 구제역 발생 시 긴급 백신 사용을 위한 의사 결정 트리(2009). 첫 번째로 "살처분(stamping out)만으로 구제역을 종식시킬 수 있는가?"를 검토한 후 두 번째로 백신 실시 여부를 결정한다. ⓒ프레시안

한국 정부도 2010년 10월 구제역이 전국적 규모로 발생하여 심각 단계 발령 시 예방 접종 실시 여부를 결정하는 것으로 구제역 긴급 행동 지침(SOP)을 개정했다. 2000년 지침에도 예방 접종에 관한 내용이 있었지만 구체적으로 어느 단계에서 접종을 실시할 것인가에 대한 내용이 부족했다. 2010년 개정판에서는 바로 이 부분을 국제적 흐름에 맞게 개정하여 긴급 예방 접종 정책을 명문화한 것이다.⑩

이러한 사실을 제대로 파악하지 못한 일각에서는 최근 "정부의 구제역 방역 정책이 국제적 흐름은 무시된 채 살처분에만 집착했다"는 비난을 하기도 했다. 그러나 이러한 비난은 사실과 거리가 멀다는 점을 분명히 해둔다.

2010년 일본 특별조치법, 한국의 예방적 살처분 도입

한국 정부의 구제역 방역 정책은 미국, 캐나다, EU, 호주, 일본 등과 큰 차이가 없다. 오히려 지난 해 일본의 미야자키(宮崎) 현에서 구제역 사태가 발생했을 때 이에 대한 대응책으로 일본 국회에서 여야 합의로 한국의 구제역 정책을 벤치마킹하기도 했다. 당시 일본 언론과 일본 여야 의원들은 한국의 예방적 살처분 정책이 2010년 1월 및 4월의 구제역 조기 종식에 큰 기여를 했다고 평가했다. 일본은 예방적 살처분의 법적 근거가 없었기 때문에 여야 합의로 통과시킨 특별조치법에 그 내용을 담았다.⑪

또 일각에서 예방적 살처분 정책을 비판하는 근거로 2010년 일본의 백신 정책을 예로 들고 있지만, 이것도 사실을 제대로 파악하기 못한 엉터리 주장이라는 점을 지적해둔다. 일본 정부는 작년 미야자키 현의 구제역 발생 지역을 중심으로 링 백신을 실시했지만, 구제역이 종식된 후 예방 접종한 가축들을 모두 살처분했다.

일본 정부가 밝힌 살처분 이유는 첫째, 백신을 접종한 가축이 감염됐을 경우 바이러스를 계속 보유해 새로운 발생 원인이 될 가능성이 있다는 것이다. 둘째, 체내에 형성된 항체가 백신 접종에 의한 것인지 감염에 의한 것인지 구별이 어렵기 때문에 이를 방치했을 경우 구제역이 적발되지 않고 급속하고 광범위하게 퍼질 우려가 있었기 때문이라는 것이다.⑫ 다시 한 번 강조하지만 한국의 예방적 살처분 정책과 일본의 링 백신 정책은 본질적인 차이가 거의 없다. 다만 가축을 죽이는 시기만 달랐을 뿐이다.

▲ 일본 농림수산성 홈페이지 '구제역대책특별조치법 Q&A' 링 백신 접종을 실시한 가축에 대해 예방적 살처분을 실시한 이유를 설명하고 있다. ⓒ프레시안

예방적 살처분은 발생 초기 가장 효과적 방역 대책

윤리적 논란을 배제한다면, 예방적 살처분 정책은 구제역 발생 초기 가장 효과적인 방역 대책이라는 사실을 부인하기 어렵다. 지난해 11월 29일부터 3일간 경상북도 안동의 서현양돈단지로부터 반경 3킬로미터(㎞) 이내의 66농가에서 사육하고 있던 모든 우제류를 예방적으로 살처분했다.

그 중 17농가에서 항원 양성이 나왔으며, 양성 농가 중 4농가에서 항체 양성이 나왔다. 또한 12월 지난 7일부터 12일까지 안동을 제외한 경북 지역에서 11건의 예방적 살처분을 실시했는데, 그 중 6건에서 구제역 양성이 확인되었다.⑬ 안동에서는 예방적 살처분 농가의 26%가 이미 구제역에 감염된 상태였고, 나머지 지역에서는 예방적 살처분 농가의 55%가 구제역이 퍼진 상태였다.

농가에서 구제역 의심 증상을 발견하고 방역 당국에 신고한 시점보다 적어도 1~4일 전에 가축들은 구제역 바이러스를 내뿜기 시작한다. 따라서 구제역 발생 초기엔 예방적 살처분으로 바이러스가 숙주를 통해 전파될 수 있는 상황을 사전에 강력하게 차단하는 것이 무엇보다도 중요하다.

만일 구제역 확진 후 24시간 내에 해당 농장의 매몰 처분을 완료하고, 48시간 내에 주변 농장의 예방적 살처분을 마무리한다면 구제역을 조기에 종식시킬 수도 있다. 실제로 이 방법을 사용하여 국내에서 2002년, 2010년 1월, 2010년 4월에 발생한 구제역을 성공적으로 막아낸 바 있다.

그러나 초기 방역에 실패하여 구제역이 상당히 많은 지역으로 확산된 상황이라면 예방적 살처분 정책은 효과가 거의 없을 것이다. 따라서 예방적 살처분 정책은 긴급 백신을 실시하기 전인 발생 초기에만 한정적으로 사용하는 것이 바람직할 것 같다.

만일 사람이라면 치료도 하지 않고 죽일 수 있나?

살처분 논란에 관한 문제의 핵심은 다른 곳에 있다. 만일 가축이 아니라 사람이 구제역처럼 전염성이 강한 바이러스성 질병에 걸리면 어떻게 대처했을까?

지난 2009년 신종플루 대유행 당시 정부의 대책을 보면, 1)공항에서 신종플루 의심 환자 검색 및 국외 여행 자제 권고 2)휴교 조치, 이동 제한, 집회 제한 권고 3) 중증 환자 격리 병실 입원 및 항바이러스제 투약 4)환자 및 접촉자 가택 격리 및 백신의 4가지 방법을 사용했다.⑭

구제역이나 신종플루는 국가 위기 관리 대상 전염병 목록에 들어 있다. 국가 위기 관리 대상 전염병이란 확산 시 국민의 건강·생명 및 국가 경제 등에 직·간접적으로 영향을 미쳐 국가 기반 체계가 마비되는 상황을 초래할 가능성이 있어 이에 대한 대비가 필요한 전염병이다.⑮

구제역은 일반적으로 이환율은 높지만 치명률은 낮은 바이러스성 전염병이다. 건강한 성축이 사망하는 경우는 1~5%에 불과하다. 어린 동물의 경우 50% 이상 사망할 수 있지만, 그것도 병원성이 높아야 한다는 전제조건이 따른다.⑯

인플루엔자 바이러스는 어떤가 보자. 계절성 독감으로 인해 매년 300만~500만 명이 고열, 인후통, 폐렴 등의 심한 임상 증상으로 진행되는 등 이환율이 아주 높고, 전 세계적으로 해마다 25만~50만 명이 사망하고 있다.⑰ 심지어 1918~9년 스페인 독감 대유행으로 전 세계적으로 5000만~1억 명이 사망했다고 추정한다.⑱

그런데도 사람의 인플루엔자 대응책으로 살처분은 검토된 적도 없으며, 실행된 적도 전혀 없다. 히틀러 같은 괴물이 아닌 다음에야 사람을 대상으로 살처분을 운운하는 것 자체를 상상할 수도 없다. 당연히 사람은 치료약이나 치료 방법이 없다고 하더라도 입원 치료를 기본적으로 실시한다.

그런데 왜 가축은 살처분을 시키고 있을까? 그 이유는 간단하다. 소와 돼지는 인간의 식량을 생산할 목적으로 사육되는 산업 동물이기 때문이다. 만일 소와 돼지를 사람처럼 격리 병실에 입원시켜 항바이러스제, 항생제, 수액 등의 약물로 치료를 한다면, 엄청나게 많은 가축들의 생명을 살릴 수 있을 것이다.

문제는 산업 동물을 한 마리씩 개체 치료를 할 경우 소요되는 막대한 경제적 비용을 어떻게 감당할 것인가라는 점이다. 이 부분에서 바로 윤리적·종교적 접근과 경제적·현실적 접근이 서로 부딪히고 있다.

① 농림수산식품부(2010), 구제역 긴급 행동 지침, 5쪽.
② Paul Sutmoller et al(2003), Control and eradication of foot-and-mouth disease, Virus Research 91, pp. 133-134.
③ Defra(2004), The Emergency Vaccination Protocol, p. 7.④ Reynal J. Traite´ de police sanitaire des animaux domestiques. Paris : Asselin ; 1873. p. 1012(Jean Blancou, History of the control of foot and mouth disease, Comparative Immunology, Microbiology & Infectious Diseases 25 (2002) 283–296 재인용).
Hansard(1869), Parliamentary Debate [HC] 194, col 672-682(Abigail Woods, "The Historical Roots of FMD Control in Britain, 1839-2001," Martin Döring and Brigitte Nerlich (eds.), The Social and Cultural Impact of Foot-and-mouth Disease in the UK in 2001: Experiences and Analyses (Manchester: Manchester University Press, 2009), pp. 19-34 재인용).
⑤ Henderson WM(1978). An historical review of the control of foot and mouth disease. Br Vet J 134(3), pp. 3-9.
⑥ Nocard E, Leclainche E(1898), ladies microbiennes des animaux, Seconde e´d. Paris: Masson and Cie, p. 956.
⑦ Paul Sutmoller et al (2003), Control and eradication of foot-and-mouth disease, Virus Research 91, pp. 101-44.
⑧ Defra(2009), Decision Tree for the Use of Emergency Vaccination During an Outbreak of Foot and Mouth Disease (FMD), Contingency Plan for Exotic Diseases of Animals, p. 56.
⑨ 김봉환·최상호(2001), "구제역의 역학적 특성, 발생 현황 및 관리 대책", <한국농촌의학회지> 26(1), 185-198쪽.
⑩ 농림수산식품부(2010), 구제역 긴급 행동 지침, 7쪽.
⑪ 일본 정부(2010), 口蹄疫対策特別措置法, 平成22年法律第44号.
⑫ 일본 농림수산성(2010), 口蹄疫対策特別措置法Q&A : 10. 今回、川南を中心とする区域を患畜及び疑似患畜以外の家畜の殺処分を行う地域として指定し、予防的殺処分を行った理由は何ですか?.
(http://www.maff.go.jp/j/syouan/douei/katiku_yobo/k_fmd/tokusoho_qa.html#qa1)
⑬ <영남일보>(2010), "예방적 살처분에도 구제역 확산 조짐", 2010년 12월 14일.
(http://www.yeongnam.com/yeongnam/html/yeongnamdaily/society/article.shtml?id=20101214.010020711370001)
⑭ 박상표·조홍준(2010), "2009 신종플루의 위험성과 한국 정부의 대응에 대한 비판적 평가", <상황과복지> 제30호, 7-48쪽.
⑮ 보건복지부(2006), 신종인플루엔자 대유행 대비·대응 계획, 21쪽.
⑯ 村上洋介(2000), 口蹄疫ウイルスと口蹄疫の病性について, 日獣会誌. 53, pp. 257-277.
⑰ WHO(2009), World Health Organization. Influenza (seasonal) factsheet. Fact sheet N°211.
⑱ Potter, CW(2006), A History of Influenza, J Appl Microbiol. 91 (4), pp. 572–579.