개헌 통해 평화국가에서 보통국가로

미래전략연구원의 '지구촌, 분석과 전망' <1> 일본, 어디로 가고 있나: 정치

프레시안은 미래전략연구원과 함께 한반도를 둘러싼 지구촌의 각종 현안을 분석, 조망하는 '지구촌, 분석과 전망'을 부정기 연재합니다. 첫번째로 독도문제 등으로 새삼 관심을 모으고 있는 일본의 진로를 정치ㆍ외교ㆍ경제ㆍ사회ㆍ한일관계 등 5회에 걸쳐 조명해 봅니다. 미래전략연구원(www.kifs.org)은 세계화ㆍ정보화ㆍ남북관계라는 3가지 도전에 대한 응전이라는 관점에서 21세기 한반도의 진로를 모색한다는 취지로 지난 2000년 출범한 민간연구기관입니다. 독자 여러분의 관심과 참여 부탁드립니다. 편집자

***1. 서론: 평화국가에서 보통국가로**

냉전의 종결 이후 일본은 급속한 변화의 물결을 타고 있다. 평화헌법과 전수방위, 경제적 국제공헌이라고 하는 전후 일본을 형성하고 일본적 특수성을 유지시켜 온 기본원칙들에 대한 대대적인 수정이 이루어지고 있다. 교전권을 포기하고 군대를 갖지 않는 ‘평화국가 일본’에서 정상적인 군사력을 보유한 ‘보통국가’로 변모하고 있는 것이다.

이러한 정책전환에 의해 21세기 일본이 어떠한 국가를 지향할 것인가 하는 점에 관심이 집중되고 있다. 최근에 성립된 ‘유사법제’ 및 ‘이라크 파병법’ 등에서 잘 나타나는 바와 같이, 일본은 소극적 안보정책과 ‘일국 평화주의’에서 탈피하여 정치ㆍ군사적 수단의 행사를 통해 적극적으로 국제사회에 개입하는 ‘군사적 보통국가’로의 변신을 꾀하고 있다.

이러한 일본의 변화 및 21세기 일본의 국가진로는 헌법 제9조의 수정을 포함한 헌법개정으로 완성될 전망이다. 현재 일본에서는 군사적 보통국가화를 실현하기 위한 정책적, 제도적 보완이 상당한 정도 이루어져 있으며, 이 같은 변화를 명문화하기 위해 과거 일본이 필요에 따라 사용해 온 ‘해석개헌’을 초월하여, 현행 헌법의 개정을 목표로 하는 작업을 추진 중에 있다. 따라서 현재 일본의 정치지형 및 21세기 일본의 국가진로를 파악하기 위해서는 현재 진행 중인 헌법개정작업이 어떠한 형태로 마무리 될 것인가 하는 점이 매우 중요하다 할 것이다.

***2. 1990년대의 개헌론과 일본정치 지형**

1990년대는 소련의 붕괴와 동서독의 통일이라는 역사적 변화로부터 시작되었다. 냉전종결에 의한 안보환경의 변화는 국제정치 환경을 크게 바꾸어 놓았으며, 이러한 변화는 동북아 국제질서에도 큰 변화를 불러왔다. 미국패권의 상대적 저하와 일본의 성장과 중국의 대두는 동북아 국가들의 민족주의적 갈등과 대립을 고양시켰다.

이러한 국제환경 및 동북아 국제질서의 변화는 일본의 국내체제에도 큰 변화를 초래했다. 걸프전에 헌법상의 제약으로 자위대를 파병하지 못한 일본은 130억불이란 거액의 전비를 지불했지만, 전쟁종결 후 미국과 동맹국으로부터 ‘수표책으로 전쟁하는 국가’라는 비판에 직면하자 본격적으로 자위대를 통한 국제공헌으로 정책을 전환하기 시작했다. 한편 일본 국내에 있어서도 1955년 이래의 자민당 장기집권은 1993년의 호소카와 연립내각의 출범으로 무너졌다. 걸프전과 연립내각의 출범은 그동안 수면 하에서 전개되어 왔던 헌법개정 논의를 공론화하는 계기로 작용했다.

1990년대의 헌법개정 논의에 불을 붙인 것은 오자와 이치로였다. 오자와는 그의 저서인 『일본개조계획』에서 개헌을 통한 보통국가화를 주장하였고, 그의 ‘보통국가론’은 헌법개헌을 공론화시켰다. 비록 오자와가 헌법개정의 구체적인 내용을 제시하지는 않았지만, 헌법전문이나 헌법의 기본원칙을 유지하면서 일본이 적극적으로 국제공헌 할 수 있는 방향으로 개헌이 이루어져야 한다는 것을 주장하였다.

1990년대에 처음으로 구체적인 개헌안을 제시한 것이 요미우리 신문사였다. 요미우리신문은 1994년 신문사 자체의 헌법개정 시안을 발표하였다. 이른바 ‘요미우리 시안’으로 불리는 이 안은 상징 천황제의 명확화, 자위대 보유의 명기, 국제협력 및 환경권 명기, 헌법재판소 설치, 참의원의 기능 강화, 내각 기능 강화, 헌법개정 절차의 완화 등을 주장하였다. 1990년대에 주로 논의된 개헌의 쟁점은 천황의 국가원수 명기, 집단적 자위권과 자위대 해외파병 등이 중심이었으며, 1990년대의 개헌론을 총괄하면 다음과 같은 특징을 추출할 수 있다.

첫째, 1980년대까지의 개헌론이 자위대의 존재 그 자체에 대해 그것이 합헌인가, 위헌인가에 초점이 놓여져 있었다면, 1990년대에는 자위대의 존재는 합헌이라는 전제 위에서 헌법 제9조의 개정이 필요하다는 점으로 담론이 변화해 갔다는 점이다. 즉 개헌 담론의 중요한 쟁점이 자위대의 합헌논란에서부터 집단적 자위권의 합헌성으로 전이된 것이다.

둘째, 헌법전문의 표현이나 내용에 대해 비판적인 입장에서, 헌법전문의 정신을 계승하기 위해서는 헌법개정이 필요하다는 논리로 변화해 왔다는 점이다. 즉, 헌법전문의 “평화를 유지하고, 전제와 예종, 압박과 편협을 지상에서 영원하게 제거하려고 노력함으로써, 국제사회에서, 명예로운 지위를 차지”하기 위해서는 국제공헌이 필요하며, 국제공헌을 위해서는 헌법개정이 필요하다는 논리로 발전해 갔다.

셋째, 냉전의 붕괴와 같은 시대 흐름에 적극적으로 대처하기 위해서는 헌법개정이 필요하다고 하는 논리가 나타났다는 점이다. 1980년대까지는 헌법 자체의 문제가 헌법개정의 주된 이유였으나, 1990년대 이후는 국제사회의 시대적 흐름에 일본이 따라가기 위해서는 군사적 공헌과 같은 역할을 일본이 담당해야 하며, 이를 위해서는 헌법개정이 필요하다는 것이다.

마지막으로 사회당을 필두로 하는 호헌그룹이 상당한 정도로 약화되었다는 점이다. 자민당을 정점으로 하는 개헌세력에 대해 호헌을 주장해 오던 사회당이 자민당과의 연립정권 수립과정에서의 정책전환과 동시에 몰락하게 되었고, 자민당 재집권 후의 모든 정당의 여당화, 우경화 경향은 개헌정당과 호헌정당의 차이를 없애 결과적으로 호헌세력이 약화되는 결과를 낳은 것이다. 이러한 정치세력의 세력변화는 개헌 주장이 국민 속으로 흡수될 수 있는 중요한 계기를 제공했다고 할 수 있다.

결국, 1990년대의 국제환경의 변화는 일본의 안보역할 확대와 국제공헌에 대한 여론을 강하게 형성하였고, 미국의 방위분담요구는 일본의 헌법문제와 연계되면서 일본은 미국의 요구를 전략적으로 활용하였다고 할 수 있다. 또한 일본사회의 총체적 보수화와 정계의 우경화는 정계의 ‘보수 대연합’을 형성하였고, 이러한 국내외의 흐름 속에서 2000년 국회에 헌법조사회가 설치되게 된 것이다.

***3. 2000년 이후 일본 국회에서의 개헌논의**

헌법조사회는 1999년 3월 출범한 자민·자유·공명당의 3당 연립정권의 합의로 탄생하였다. ‘헌법에 대해 광범위하고도 종합적인 조사’를 위해 2000년 1월에 중의원과 참의원의 양원에 동시에 설치된 헌법조사회는 2월부터 활동에 들어갔다. 최초 헌법조사회가 구상된 1999년 단계에서는 개헌파 의원을 중심으로 헌법조사회에 ‘의안 제출권’을 부여해야 한다는 주장이 강했으나, 이에 공산당과 사민당이 반대함으로써 헌법에 대해 조사하는 기구로서 헌법조사회의 성격이 규정되었다.

국회에 헌법조사회가 설치되기 이전의 개헌논쟁의 주요한 쟁점은 앞서 지적하였듯이 헌법 제9조의 문제, 자위대 위헌론 및 자위대 해외파병의 문제, 천황의 지위 등이었다. 헌법조사회에서도 이러한 쟁점들은 중요한 의제로 다루어지고 있다. 특히 현행헌법의 제정경위에 대한 논의가 집중적으로 이루어지고 있는 점이 1990년대까지의 개헌논의와 차이가 있다고 할 수 있다. 헌법조사회에서 논의된 다양한 쟁점들 속에서 몇 가지 중요한 논점들을 중심으로 헌법조사회에서의 개헌 논의를 정리하면 다음과 같다.

첫째로, 21세기 일본의 국가상 및 안전보장에 대한 논의에서는 국제공헌 특히 인적 공헌의 필요성과 함께, 자위군의 보유와 집단적 자위권의 행사 등의 (군사적) 보통국가화의 필요성이 강조되었다. 이를 위해서는 자위대의 성격과 역할을 분명히 규정함으로써 자위대 해외파병 및 예방적 군사 활동을 보장해야 한다는 것이다.

헌법 제9조에 대해서는 폐지론의 경우가 많았으나, 1항을 유지한 채 2항만을 수정하자는 의견과 전체적인 내용은 제9조를 유지하면서 3항을 추가하여 군대를 보유하자는 주장이 있었으며, 헌법 제9조를 수정하는 경우에는 국민과 주변국들의 동의할 수 있는 수준에서 이루어져야 한다는 지적도 있었다. 집단적 자위권과 자위대의 해외파병에 대해서는 대체로 긍정적으로 평가하고 있다.

두 번째로 헌법을 개정해야 할 것인가에 대해서는 대다수의 의견이 헌법개정에 찬성이었다. 헌법개정의 방향에 대해서는 시대의 변화를 수용, 일본의 문화 및 전통을 계승, 현행헌법의 이념을 발전시키는 방향, 국민 일반이 이해하기 쉬운 헌법으로의 개정 등이 주장되었다. 헌법개정의 내용에 대해서는 전문을 포함한 전면적인 개정과 국민과 정당의 합의를 도출할 수 있는 필요 최소한의 개정이 대립되었다. 한편, 헌법개정이 불필요하다는 입장은 현실과 헌법과의 괴리 등의 문제점의 해결은 헌법개정에 의해서가 아니라 헌법에 기초한 정책실현으로 가능하다는 의견이 대세를 점하고 있다.

세 번째로 국제협력에 대해서는 1990년대의 개헌담론에 비해 적극적인 국제공헌이 주장되고 있다. 유엔 평화유지활동(PKO)뿐만이 아니라 평화유지군(PKF)에의 적극적으로 관여, 평등하고 쌍무적인 미일동맹에의 개정 등이 주장되고 있으며, 다른 한편으로는 전수방위원칙의 유지 및 다국간 채널의 강화, FTA 등을 통한 경제적 리더십의 확보 등의 의견도 개진되었다. 전체적으로 적극적 국제공헌의 원칙에는 찬성하는 논의가 1990년대에 비해 증가했다.

네 번째로 평화주의에 관해서는 전후 일본의 평화주의가 일본의 전력 불보유를 강제한다는 측면에서 긍정적인 평가와 부정적인 평가가 엇갈렸으나, 부정적인 평가 속에서도 향후도 평화주의의 이념을 견지하고 실천해 나가야 한다는 점에 대해서는 긍정적인 평가가 많았다. 1990년대의 개헌담론 속에서 일본 평화주의의 입지가 극도로 축소되었던 점에 비교하면, 자위대의 명문화와 자위권의 확보 속에서도 평화주의의 이념은 계승할 만한 가치가 있는 것으로 평가 받고 있다. 다만 일국 평화주의에 대해서는 부정적인 시각이 일반적이었다.

다섯 번째로 자위권에 관해서는 헌법을 개정해서 자위권을 가져야 하며, 일정한 무력사용을 동반하는 자위권을 행사해야 한다는 의견이 다수를 이루고 있다. 다만, 집단적 자위권의 행사에 관해서는 신중히 고려되어야 한다는 의견 역시 증가했다. 자위대에 관해서는 자위대의 존재가 합헌이라는 입장과, 자위대의 존재가 위헌의 가능성이 있다는 양 입장에서 자위대를 헌법에 명기해야 한다는 의견이 대다수였다. 1990년대의 개헌담론과 비교해서 가장 변화하고 있는 부분으로 보이며, 이러한 변화의 기저에는 탈냉전 이후의 안보위협의 증가, 미일동맹의 강화 및 일본의 군사적 역할의 확대, 일본의 보통국가화가 복합적으로 작용하고 있다고 할 수 있다.

***4. 헌법개정 논의의 함의 및 21세기 국가진로**

지난 60년 가까이 지속되어 온 일본의 개헌논의는 일대 대전환기를 맞고 있다. 2000년 2월에 조사를 개시한 헌법조사회는 헌법제정 직후부터 개헌논쟁을 불러 온 오래된 논점뿐만이 아니라, 21세기 일본의 국가진로와 국가상을 규정짓는 새로운 문제들에 대해서도 논의를 진행시키고 있다.

헌법조사회에서의 논의의 전개를 분석하면 1990년대의 개헌 담론과 2000년대의 개헌 담론이 연속성과 단절성을 동시에 지니고 있음을 알 수 있다. 즉, 헌법 제9조의 수정에 의한 전력 보유와 자위권 확보, 국제공헌의 확대와 미일동맹의 강화, 일본의 군사적 역할의 확대라는 1990년대의 주요한 개헌 담론은 2000년대 헌법조사회의 개헌 담론 속에서도 그대로 나타나고 있거나, 오히려 강화되고 있는 측면이 있다.

한편, 수상공선제 및 새로운 인권의 문제, 지방분권 개혁, 여성천황의 문제 등 1990년대에는 주요한 개헌담론이 아니었던 논점들이 2000년대 개헌담론 속에서 중요한 의제로 등장하였다. 그러나 천황의 국가원수화, 평화주의 이념의 삭제 등 1990년대 개헌 담론 속에서 중요한 위치를 점하던 논점들이 2000년대에서는 상대적으로 약화되고 있는 경향도 보이고 있다. 헌법조사회에서 보이는 이러한 개헌담론의 연속성과 단절성은 일본의 개헌논의가 점차 구체화되어 가고 있다는 증거라고 말할 수 있다.

그렇다면, 헌법개정으로 완성될 21세기 일본의 국가진로는 어떠한 것인가? 결론부터 말하면 일본의 경제력에 걸 맞는 정치, 군사대국으로 일본이 국제사회의 ‘열강’으로 다시 서는 것이다. 1990년대 이래의 일본의 보통국가화는 ‘열강’으로 다시 서기 위한 준비과정이며, 유엔을 비롯한 국제사회에서 일본이 ‘초대국’으로서의 발언력과 영향력을 가진 국가로 다시 태어나는 것이다.

고이즈미 수상이 자신의 임기 내에 개헌안의 초안을 완성하겠다고 공언한 바 있지만, 헌법개정 논의가 각 정당 및 국민들의 합의를 도출할 수 있는 단계에 이르기 위해서는 아직도 상당한 시간과 정밀한 조사, 분석이 선행되어야 할 것이다. 그러나, 최근의 일본의 급속한 우경화(민족주의적 성향의 강화)는 헌법개정 논의과정을 가속화시킬 것이라는 점은 분명하다. 다만 어떠한 세력 혹은 입장이 개헌을 주도할 것인지? 어느 정도의 헌법수정이 이루어질지에 대해서는 아직도 불투명한 점이 많이 남아 있다.

분명한 것은 일본은 개헌을 향해 달려갈 것이며, 전면 개헌론자와 부분 개헌론자의 대립하는 입장과 시각 중 어느 쪽이 개헌 과정의 주도권을 잡을 것인가에 따라 헌법개정의 구체적인 내용은 변화할 것이다. 즉, 국가주의적이며 보수적인 우익세력과 시민사회 중심의 중도성향의 세력의 어느 쪽이 개헌과정에서 주도적으로 자신의 입장을 관철해 나갈 것인가에 따라 21세기 일본 신헌법의 모습이 그려질 것이다.

다만, 헌법개정이 실제적으로 이루어지기 위해서는, 현재의 정당과 정치인이 현실과 헌법과의 괴리를 국민들에게 어떻게 설득력 있게 설명할 것인가 하는 점, 국민들의 수용할 수 있는 합의된 논의를 어느 정도 도출할 것인가, 마지막으로 개헌을 추진 중인 정당 및 정치에 대한 국민의 신뢰가 어느 정도 회복될 것인가 하는 점이 매우 중요하게 작용할 것으로 생각된다.

***5. 결론: 헌법개정과 한일관계**

최근 독도 영유권 문제로 한일관계가 국교정상화 이후 최대의 고비를 맞고 있다. 독도 영유권 문제는 어제 오늘의 일이 아니라 이미 50년 동안 있어 온 오래된 쟁점이다. 그러나 최근 일본의 급속한 우경화 경향과 이에 대한 우리 정부의 강경대응이 여러 가지 현안문제를 동시 다발적으로 발생시키고 있다. 일본의 과거사 및 역사인식 문제, 한일협정의 문제, 교과서 왜곡 문제, 일본의 안보리 상임이사국 진출 문제 등이 그것이다. 여기에 일본헌법개정이 가시화 된다면 한일관계가 더욱 복잡해질 것은 분명하다.

일본헌법 개정 그 자체가 우리에게 새롭고 직접적인 안보위협이 되는 것은 아니다. 다만, 한일 간의 신뢰관계가 최악의 국면을 맞고 있고, 일본의 여러 변화가 군국주의, 제국주의의 상징으로 비추어지는 상황에서, 곧이어 발표될 헌법조사회의 최종보고서와 자민당 헌법초안은 한일관계에 또 다른 불씨를 제공할 수 있다. 이성적이고 전략적인 접근이 무엇보다 요구되는 시기이다. 우리는 일본의 이러한 변화를 기정사실로 한 위에 한일관계의 재정립을 모색해야 할 것이다.

일본헌법 개정은 시기와 내용 조정만을 남겨 놓고 있다. 일본헌법 개정이 한일관계를 새로운 갈등상황으로 몰고 가지 않도록 이를 면밀히 점검하고, 필요한 부분에 대해서는 적절한 대응전략을 수립해야 할 것이다. 이와 동시에 일본 정부도 헌법개정이 주변국들과의 평화공존이나 동북아의 안정질서를 해치지 않도록 세심한 배려를 해야 할 것이다. 일본헌법 개정이 지역질서 및 주변국들과의 관계에 어떠한 영향을 줄 것인가는, 헌법 그 자체보다 헌법을 운용하는 일본 정부에 있기 때문이다.