지난 19일 레바논 남부에서 이스라엘과 헤즈볼라의 지상전이 전개되는 등 불안한 모습을 보이자 유엔 결의안 1701호를 주도한 미국은 곧바로 "새 결의안을 추진하겠다"고 나섰다. 미국은 무엇보다 새 결의안에 헤즈볼라를 무장해제시키기 위해 유엔 평화유지군에 전투 권한을 부여하는 조항이 포함되길 원하는 것으로 알려졌다.
많은 중동문제 전문가들은 미국의 이러한 태도는 '초조감'을 드러낸 것으로 보고 있다. 그들은 미국이 원하는 새 결의안을 도출해내지도 못할 것으로 단정한다. 오히려 헤즈볼라를 강제로 무장해제시킬 세력이 존재하지 않을 뿐 아니라, 헤즈볼라가 스스로 무장해제할 이유도 없기 때문에 미국과 이스라엘이 무력으로 중동을 재편하려는 기도를 버리지 않는 한 조만간 레바논에서 새로운 전쟁이 시작될 거라는 전망을 내놓고 있다.
아무것도 보장 못하는 결의안
이와 관련해 미국의 좌파 성향 전문지 <카운터펀치>는 최근 유엔결의안 1701호에 따른 휴전이 왜 '명목상의 휴전'일 수밖에 없는지를 조목조목 분석한 글을 실었다.
<카운터펀치>에 따르면 이 결의안은 강제성도 없고, 따지고 보면 모호한 나머지 의미 자체가 없는 규정들로 가득차 있다.
이 때문에 헤즈볼라가 무장해제하는 것을 보장하지도 못하고, 그렇다고 헤즈볼라가 휴전의 전제조건으로 요구해온 이스라엘의 철수도 보장하지 못한다는 것이다.
사실 지금의 휴전도 유엔결의안 때문이라기보다는 이번 전쟁으로 초래된 상황 때문에 양측이 일시적인 휴전을 받아들였다는 것이 <카운터펀치>의 지적이다. 당사자의 한 쪽인 헤즈볼라는 이스라엘의 야욕을 패퇴시키는 승리를 거두었지만, 레바논 대부분이 폐허가 됐기 때문에 전쟁으로 큰 상처를 입은 주민들에게 평화의 기간을 주는 것이 시급했다는 것이다.
이스라엘 쪽도 군은 위축돼 있고, 국민들은 충격을 받은 상태다. 더 이상 성과도 기대하기 어려운 전투로 병사들을 잃는다는 것은 정치적으로 큰 부담이 된다. 이런 이유들로 인해 유엔 결의안으로는 사실상 불가능한 휴전이 성립됐다는 것이다.
그럼에도 불구하고 <카운터펀치>는 유엔결의안 1701호를 면밀하게 살펴보는 일이 중요하다고 지적한다. 현 상황에 관련해 국제정치의 역학관계가 어떤 것인지 많은 것을 알게 해 준다는 것이다.
유엔 결의안은 만장일치로 채택돼야 하기 때문에 집단적인 의사가 하나로 모아질 때에만 그 목표를 달성할 수 있는 실효성을 확보할 수 있다. 어떤 결의안은 상대적으로 합의된 수준이 높을 수 있다. 하지만 많은 결의안들이 실행력에 한계를 갖는다.
유엔 안보리 내의 분열과 교묘한 술책 등이 결의안에 반영돼 곳곳에 허점과 모순들이 스며든다는 것이다.
"정관사 'the' 하나만 뺐을 뿐인데…"
1701호보다 간단한 결의안도 중대한 허점을 갖게 할 수 있다. 유엔결의안 242호가 악명 높은 사례다. 이 결의안은 1967년 제3차 중동전쟁으로 이스라엘이 가지지구와 서안지구, 골란고원, 시나이반도 전부를 점령한 직후에 채택됐는데, 이스라엘은 강력한 로비를 벌여 영어판 결의안에서 핵심 조항에 있는 정관사 'the' 하나를 빼는 데 성공했다.
'최근 분쟁으로 점령된 영토에서 이스라엘군의 철수'라는 조항에서 '영토'는 영어로 '모든 영토'를 의미하는 'the territories'여야 했으나 'the'를 뺌으로써 '일부 영토'로도 해석이 가능하도록 한 것이다.
그 뒤 오늘날까지 이스라엘은 1981년에 시나이 반도에서 철수함으로써 결의안 242호를 이행했다고 강변하고 있다.
이번의 결의안 1701호에 대해 <카운터펀치>는 "결의안 내용을 한 줄 한 줄 따져보면 스위스 치즈처럼 '친이스라엘' 구멍들로 가득 차 있다"면서 "상당히 친레바논적인 구멍도 2개 있지만, 전반적으로 이 결의안은 이스라엘에 결정적인 카드를 부여했다는 것을 알 수 있다"고 주장했다.
이 결의안은 레바논 영토에서 이스라엘군이 철수할 것인지 여부와 철수할 경우 그 시기를 이스라엘의 결정에 맡겼다는 것이다. 이스라엘이 휴전 결의안 채택을 앞두고 최대한 레바논 남부 안쪽으로 군대를 배치하려고 한 이유도 여기에 있다는 것이다.
<카운터펀치>는 "결의안의 허점들을 고려할 때 현재의 휴전은 당장은 지친 당사자들에 의해 환영받고 있지만, 몇 주 지속되지 못할 가능성이 있다"고 전망했다.
다음은 <카운터펀치>가 분석한 유엔결의안 1701호의 허점들이다. 이 결의안은 전문과 19개의 조항으로 이뤄져 있으나, 허점이 지적된 대목과 관련이 있는 부분만 아래에 인용한다.
-전문 중 2번째 문단
"2006년 7월 12일 이스라엘에 대한 헤즈볼라의 공격 이후 레바논과 이스라엘 양쪽에서 수백 명의 사상자와 기반시설 파괴 및 수십만 명의 대피를 초래한 적대행위에 대해 지대한 관심을 표명한다."
이 문단은 실증적으로 증명되는 두 가지 거짓 중 첫 번째 거짓을 담고 있다. 이번 분쟁은 '양쪽에서 수백 명의 사상자를 초래'한 것이 아니다. 레바논에서 수백 명의 사망자와 수천 명의 부상자를 초래하고, 이스라엘 쪽에서는 수십명의 사상자을 초래했을 뿐이다.
또한 이 문단은 분쟁의 원인을 헤즈볼라의 이스라엘 공격 행위에 돌리고 있다. 사소한 국경분쟁을 빌미로 레바논 전체 주민과 기반시설을 향해 사전에 계획된 대대적인 공격으로 대응하기로 한 이스라엘의 결정과 그 실행은 지적되지 않았다.
이런 상황인식은 이번 분쟁이 어떻게 시작된 것인지에 대한 이스라엘, 미국, 영국 등 3각 축의 시각을 드러낸 것이다.
-3, 4번째 문단
"폭력을 종식할 필요성을 강조한다. 그러나 동시에 현재의 위기를 일으킨 원인들에 대해, 납치된 이스라엘 병사들의 조건 없는 석방 등으로 시급히 대처할 필요성을 강조한다. 포로 문제의 민감성에 유념하면서 이스라엘에 억류돼 있는 레바논 포로 문제를 시급히 해결하려는 노력을 격려한다."
헤즈볼라가 2명의 이스라엘 병사를 생포한 것은 포로 교환을 위한 것이었다. 그러므로 포로 문제는 이번 분쟁에서 결코 주변적인 것이 아니다. 그러나 이 문단에서 결의안은 이스라엘인 포로와 레바논인 포로에 대해 현저하게 균형이 맞지 않는 입장을 취하고 있다.
헤즈볼라가 이스라엘 병사들을 포로로 삼은 것은 '현재의 위기를 일으킨 원인들'의 하나로 지적된 반면, 이스라엘에 억류된 레바논 포로들은 '원인'으로 인정되지 않았다.
이들 포로들의 겪는 고통은 '민감한 문제'일 뿐이며, 이 문제를 시급히 해결하기 위해 누가 나서야 한다는 것인지 명시되지도 않았다.
이런 조문은 유엔 안보리가 이스라엘 병사들의 석방에는 직접적인 책임을 지지만, 레바논 포로들의 석방 문제는 이스라엘의 처분에 맡긴다는 뜻을 전하고 있다.
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-5번째 문단
"레바논 정부의 동의를 받지 않고는 레바논 정부 외에는 어떠한 무력과 어떠한 공권력도 레바논 영토에 존재할 수 없도록 정통성을 가진 자체 군대를 통해 레바논 영토 전체에 걸쳐 권한을 확대하려는 7개 항의 방안으로 보여준 레바논 총리의 노력과 레바논 정부의 헌신을 환영하며, 또한 유엔군을 보완하고 규모, 장비, 작전의 위임과 범위를 늘리기 위한 기여를 환영하는 한편, 이 방안에서 제시된 레바논 남부에 있는 이스라엘군의 즉각적인 철수 요청을 명심한다."
이스라엘은 레바논 영토 전체에 걸쳐 레바논 정부가 유일한 공권력이어야 한다고 주장해 왔다는 점에서 이 조항은 헤즈볼라의 군사적 역할과 자치권을 제거함으로써 이스라엘에게 우호적인 것으로 볼 수 있다.
사실 레바논 정부는 헤즈볼라와 협의를 통해 전반적인 위임을 얻지 않고서는 이 결의안에 서명할 수 없었을 것이다. '레바논 정부의 동의 없이는 어떠한 무력도 존재할 수 없다'는 문구도 헤즈볼라에 문제가 되지 않을 것이다. 레바논 정부가 동의를 해줄 가능성이 농후하기 때문이다.
게다가 헤즈볼라 출신들이 이미 레바논군에 대거 유입돼 있기 때문에 헤즈볼라와 레바논 정부군이 우호적인 협력관계라는 것은 이미 명백하며, 이는 헤즈볼라를 포함한 레바논 중앙정부의 지배 하에 조율될 수 있다.
따라서 레바논 중앙정부 자체는 헤즈볼라가 갖고 있는 보다 강력한 군사력과 정치적 영향력에 맞서야 하는 감당하기 어려운 도전에 직면하지 않는다. 그러나 구체적인 통합과정은 확실히 어려운 문제다. 헤즈볼라의 군사조직을 레바논 정규군으로 흡수하는 것은 특히 미묘한 문제다. 헤즈볼라는 군사적 비밀을 주둔지 부근의 지역사회에도 철저하게 비밀로 붙이고 있기 때문이다.
이에 따라 헤즈볼라의 군사조직의 흡수 방식은 정부군의 별도부대 또는 특수부대로 재편성되는 방식이 될 가능성이 크다.
레바논 정부가 헤즈볼라를 '저항단체'로 재규정한 의미
그러나 단순히 헤즈볼라를 '무장해제'시키는 것은 불가능하다. 레바논에는 그럴 능력이 있는 어떠한 공권력도 존재하지 않는다. 이같은 현실을 반영해 레바논 정부는 이미 헤즈볼라를 '반군'이 아니라 '저항단체'로 재규정했다. 이런 방식으로 레바논 정부는 '반군'의 무장해제를 요구한 유엔결의안 1559호 조항을 피해갔다.
레바논 정부는 최소한 헤즈볼라가 계속 무기를 보유할 수 있도록 승인해도 결의안 1559호를 위반한 것이 아니라고 주장할 수 있게 된 것이다.
하지만 이 조항에서 레바논에게 유리하다는 측면은 교묘한 비틀기로 손상됐다. '이스라엘군의 즉각 철수를 '요청'한다는 대목이다. 이스라엘은 이웃 나라를 침략함으로써 국제법과 유엔 헌장을 위반했다는 점에서 안보리는 이스라엘이 즉각 철수할 것을 '요청'하는 게 아니라 '요구' 또는 '지시'해야 한다는 것이다.
이같은 용어 선택에 따라 이스라엘은 철수를 요구받지 않은 게 됐고, 유엔 안보리는 철수를 강제할 의무가 없게 됐다. 이스라엘의 철수 여부를 이스라엘의 재량으로 남겨둔 것이다.
헤즈볼라가 무기를 지니는 한 이스라엘은 철수할 의무를 느끼지 않을 것이다.
-6번째 문단
"철수 작업이 최대한 빨리 이뤄지도록 행동하기로 확고하게 결정했다."
이 짧은 문단은 모호할 뿐 아니라 이상하다. 문법적으로도 완전하지 않다. 철수 작업이 그냥 일어나는 것처럼 구체적인 내용이 없고, 관련 기구를 명시하지 않고 있다. 이스라엘의 철수 작업을 감시하거나 강제할 기구를 명확히 하지 않았다는 점은 이 결의안의 나머지 조항들에서 일관되게 나타나는 문제점이다.
-7, 8번째 문단
"레바논 정부가 이스라엘군이 블루 라인 뒤로 철수하는 동시에 1만5000명의 레바논군을 레바논 남부에 배치하기로 2006년 8월 7일 만장일치로 결정한 것을 환영한다. 그리고 유엔 평화유지군에 추가되는 병력의 도움을 요청하고, 레바논군이 이 지역에 진입하는 것을 적극 추진하고, 임무 수행을 위해 필요한 물자를 공급해 레바논군을 강화시키겠다는 의지를 강조한 것을 환영한다."
이 조항에 따르면 이스라엘군이 아직 철수해야 할 지역에 남아 있는데, 힘의 공백이 없도록 레바논군이 들어오겠다는 것인가? 이스라엘이 이 지역에서 철수를 한 뒤에만 레바논군이 접수를 하겠다는 것인가?
레바논군이 도착하기만 하면 이스라엘은 철수한다는 것인가? 아니면 헤즈볼라가 (불가능한 얘기지만)사라진다는 것도 필요한 조건인가?
여기에서 다시 이스라엘이 언제 철수할 것인지를 이스라엘이 판단하도록 되어 있다. 헤즈볼라가 이스라엘군을 공격이라도 하면, 또는 누가 공격했는지 알 수 없어도, 이스라엘이 철수를 지연시킬 구실로 삼을 것이라는 것은 쉽게 상상할 수 있다.
조항 1. "헤즈볼라는 모든 공격을 즉각 중단하고 이스라엘은 모든 공격적인 군사작전을 즉각 중단함으로써 적대행위를 전면 중단할 것을 촉구한다."
이스라엘이 이 결의안 통과 직전에 레바논에서 영토 확보에 서둘러 나선 이유가 이 조항 때문이다. 이스라엘이 일단 실질적으로 장악한 레바논 영토에서 이스라엘의 군사작전은 '공격적'이 아니라 방어적인 것으로 정의할 수 있다. 그러나 철수 조건은 이스라엘에게 반드시 만족스러운 것이어야 한다. 이 결의안은 이스라엘의 철수를 강제할 어떤 외부 기구나 이스라엘이 철수하지 않을 경우 어떠한 제재도 담고 있지 않다.
조항 2. "레바논 정부와 유엔평화유지군이 레바논 남부에 배치될 것을 촉구하며, 이스라엘 정부는 이같은 배치가 시작되는 동시에, 나란히 레바논 남부에서 철수할 것을 촉구한다."
'나란히'라는 용어가 혼란을 준다. 무엇과 '나란히'라는 것인가? 레바논군이 단순히 도착한다는 것과 '나란히'라는 것인가? 아니면 레바논 남부에서 실질적으로 헤즈볼라를 대체하는 것을 의미하는가? 헤즈볼라가 레바논 남부에서 사라진다는 것은 생각할 수 없는 일이라는 점에서, 이스라엘군은 '나란히'라는 용어에 대한 평가에 따라 이 지역에 수주 또는 수개월 간 남을 수도 있다.
조항 6. "레바논 국민들에 대한 재정적, 인도주의적 지원을 확대하기 위해, 난민들의 안전한 귀환을 촉진하고, 레바논 정부의 지배 하에 공항과 항구를 다시 개항하는 등 즉각적인 조치를 취할 것을 국제사회에 촉구한다."
이 조항은 레바논에게 우호적인 것으로 보인다. 하지만 내용을 잘 살펴보면 그렇지 않다. 레바논을 파괴한 이스라엘에 대해 복구의 책임을 지우지 않고 있다. 또한 결의안의 이후 내용들이 '레바논 정부의 지배 하에'라는 조건이 언제 충족됐는지를 판단하는 것을 이스라엘에 맡기고 있기 때문에 이스라엘은 복구작업을 중단시키거나 방해할 수 있다.
이스라엘은 레바논의 복구작업이 헤즈볼라의 물류선과 군사능력을 복구하는 것으로 연결되어서는 안 된다는 입장이다. 이스라엘은 레바논에서의 복구작업이 헤즈볼라의 군사능력에 도움이 되는 것으로 판단한다면 (헤즈볼라와 레바논군이 복구작업을 함께 할 것이기 때문에 이스라엘은 틀림없이 그렇게 간주할 것이다) 이스라엘군은 복구작업을 중단하려고 나서거나 심지어 폭격을 할 권리가 있다고 선언할 수 있다.
조항 8. "이스라엘과 레바논은 다음의 원칙과 필요항목에 기반해 항구적인 휴전과 장기적인 대책을 지지할 것을 촉구한다. '양 당사자는 블루라인을 완전히 존중한다'. '블루라인과 리타니 강 사이에는 레바논 정부군과 유엔평화유지군 이외에는 어떠한 무장요원, 자산과 무기가 없는 지역으로 만드는 것을 포함해, 적대적 행위가 재개되는 것을 예방하기 위한 안보계획."
여기서 '존중'이라는 것은 매우 애매한 표현이다. 그리고 이 조항은 레바논 정부와 평화유지군이 헤즈볼라가 재무장하지 않도록 보장하는 책임을 지우고 있다.
"레바논에 있는 모든 무장단체는 무장해제할 것을 요구한 유엔결의안 1559호 등의 관련 조항을 완전히 이행한다."
이 하위 조항은 역사적 사실을 심각하게 왜곡하는 두 번째 사례다. 결의안 1559호 등은 모든 '무장단체'의 무장해제를 촉구한 것이 아니라 '반군'의 무장해제를 촉구한 것이다.
의도적으로 잘못 인용함으로써 레바논 정부가 헤즈볼라를 반군이 아니라 '저항단체'로 재규정해 결의안의 의무사항을 피하지 못하도록 하려는 의도가 깔려있다.
"이스라엘은 레바논에 현재 남아 있는 지뢰지도를 유엔에 제공한다."
이 하부 조항은 레바논에게 유리한 것으로 보이지만, 이스라엘에게 즉각 이행할 것을 요구한 것이 아니다. 그저 '장기적인 대책'과 관련한 '원칙이나 필요항목'의 하나일 뿐이다. 이스라엘은 헤즈볼라가 완전히 해체돼야 '장기적인 대책'을 의미가 있는 것으로 인식할 것이기 때문에, 지뢰지도를 제공하는 것은 일어날 것 같지 않은 결과를 조건으로 하고 있다.
"이스라엘에 철수 재량권을 준 결의안"
조항 10. "유엔 사무총장은 셰바 팜스 지역을 다루는 문제를 포함해 분쟁이 있거나 불확실한 국경 문제가 있는 지역에서 국경을 획정하기 위한 결의안 1559호 등의 조항을 시행하기 위한 제안을 할 것을 요청한다."
이스라엘이 점령해온 레바논 남부의 셰바 팜스 지역의 처리 문제는 이후 협상에 맡긴 것이다. 7개 항 방안에 대해서는 아무런 언급이 없다(셰바 팜스에서 이스라엘이 물러나지 않는 한 무장해제는 결코 없다는 것이 헤즈볼라의 입장이다).
조항 12. "유엔 평화유지군은 현존하는 물리적인 폭력의 위협 하에서 시민들을 보호할 권리를 부여한다."
이 조항은 두 가지 요인으로 의미가 감소된다. 이스라엘의 기본적인 입장은 헤즈볼라와의 교전 중 우발적으로 시민들을 공격하게 된다는 것이다. 그리고 이스라엘이 '방어적'이라고 하는 공격에 대해 평화유지군은 아무 것도 할 수 없다. 이 때문에 평화유지군은 시민을 보호하는 임무에 실패할 수밖에 없다.
더 놀라운 것은 이 결의안은 평화유지군과 이스라엘의 관계, 또는 이스라엘에게 평화유지군이 임무를 수행하는 권한을 존중할 책임에 대해 아무런 언급이 없다. 다시 말하자면, 평화유지군은 지난 수십 년과 마찬가지로 취약한 존재다.
요약하자면 결의안 1701호는 이스라엘과 미국의 법적 승리다. 이스라엘이 헤즈볼라의 무장해제를 조건으로 삼아 사실상 철수 여부를 결정할 재량권을 주었기 때문이다.
결국 이 결의안은 원칙에 따라 국제질서를 강제하기 위해 행동하지 못하는 유엔 안보리의 무능력을 상징한다.
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