군사정부 시절 경제기획원의 한 부서였던 통계청이 차관급 기관이 된 건, 노무현 정부 시절이었다.
고(故) 노무현 전(前) 대통령은 '통계 독립성'에 대한 소신이 강했다. 현실에 대한 냉정한 진단, 정책 효과에 대한 객관적 평가를 위해선 정확한 통계가 필수적이다. 그렇지 않으면, 언론 및 정치인 눈에 잘 띄는 세력, 혹은 여론 주도 층의 정서에 잘 부합하는 세력이 과잉대표 된다.
실제로 노무현 정부 시기, 통계학 박사들이 통계청에 대거 영입됐다. 하지만 이명박 정부가 뒤를 이으면서 상황이 달라졌다. 정부 입맛에 맞지 않는 통계 수치 발표가 임의로 늦춰지거나 취소됐다. 통계 전문가의 자존감이 꺾이는 일이 잦았다.
2013년 6월 18일자 <한겨레>에 따르면, 이명박 정부는 대선을 앞두고 통계청에 압력을 넣었다. 박근혜 후보에게 불리한 통계 수치 발표를 연기하고, 내용을 축소하라는 압력이었다. 이명박 정부는 임기 내내 "소득 분배를 나타내는 지니계수가 점차 호전되고 있으며, 경제협력개발기구(OECD) 국가들 가운데 중위권에 해당한다"고 홍보했는데, 통계청이 당시 도입한 새로운 지니계수 계산 방식을 적용하면 이명박 정부 시기 소득 불평등이 심화됐다는 결론이 나오기 때문이었다. 이는 당시 야당이었던 문재인 후보 측에 유리했다.
이명박 정부 청와대는 심지어 통계청의 양파 생산량 발표까지 간섭했다. 이명박 정부의 물가 관리에 대한 비판이 고조된 시기였던 탓이다. 이명박 정부 시절엔, 청와대로 통계청장을 불러들이는 일도 잦았다. 이런 사실을 보도한 <한겨레>에 따르면, 노무현 정부 시절엔 없던 일이었다.
문재인 정부 2년차인 지금, 다시 통계청이 논란의 중심에 섰다. 통계청은 올해 1분기와 2분기 가계 동향 조사 결과를 발표하며 고소득층과 저소득층의 소득격차가 사상최대치를 기록했다고 밝혔다. 또 소득 하위 20%(1분위)의 소득이 지난해 같은 시기보다 줄었다고 발표했다.
이에 대해 보수 진영은 현 정부의 소득주도성장 정책이 실패했다는 증거라고 주장한다. 최저임금의 급격한 인상에 따른 부작용이라는 설명이다.
반면 최저임금 인상을 지지하는 측은 통계청 발표의 신뢰성을 문제 삼는다. 이 과정에서 통계청장이 전격 교체됐다. 정부는 통상적인 기관장 교체라고 하지만, 보수 야당은 정부에 불리한 통계를 발표한 데 따른 문책이라고 주장했다.
황수경 전 통계청장이 이임식 날 "제가 그렇게 (청와대 등 윗선의) 말을 잘 들었던 편은 아니었다"라고 말했다는 보도가 나오면서 논란은 더 증폭됐다. 자유한국당 등 보수 진영은 "강신욱 신임 통계청장이 현 정부 정책을 의식한 '코드 통계'를 내놓을 것"이라고 주장한다.
이런 가운데, 심상정 정의당 의원이 지난 30일 오후 서울 여의도 국회 본관에서 '통계청 가계동향 조사 무엇이 문제인가'라는 주제로 긴급 토론회를 열었다. 심 의원 역시 통계청의 조사 방식에 문제가 있다는 입장이다. 앞서 심 의원은 통계청 발표와 달리 올해 들어 1분위(하위 20%) 소득 역시 0.4% 증가했다고 주장했다. 소득 불평등이 확대됐지만, 이는 저소득층이 더 가난해진 탓이 아니라 고소득층이 더 부유해진 탓이라는 설명이다. 심 의원의 주장은 한국노동연구원의 분석에 바탕한 것이다.
이날 기조 발제를 담당한 이우진 고려대학교 경제학과 교수 역시 심 의원 측과 비슷한 입장이었다. 반면, 토론자로 참가한 박상영 통계청 복지통계과장은 통계청의 조사 방식을 옹호했다. 이날 토론회는 대한민국공무원노동조합총연맹(공노총) 국가공무원노동조합 통계청 최기영 지부장(노조위원장) 등 통계청 관계자들도 방청했다.
통계청 가계 동향 조사는 당초 폐지될 계획이었다. 지난해까지만 발표하고, 올해는 가계금융복지조사 결과만 내놓기로 돼 있었다. 하지만 관련 연구자 등의 요구로, 올해도 통계청 가계 동향 조사 결과가 발표됐다. 예상과 달리, 소득 불평등이 더 심화되고 저소득층 사정이 더 악화된 것으로 나타나면서, 현 정부의 경제정책 노선에 대한 격렬한 논쟁으로 이어졌다.
30일 토론회 풍경 역시 비슷했다. 짧은 시간 동안 다양한 쟁점이 불거졌고, 토론자 사이의 간격은 좁혀지지 않았다. 이날 토론자들의 발언, 그리고 관계자들의 추가 발언 등을 모아서 쟁점 별로 정리했다.
- 통계청은 정말 외압을 받았나?
이명박 정부 시절, 청와대가 통계행정에 간섭했던 사례를 기억하는 이들이 주로 던지는 질문이다. 정권의 이념 성향과 관계없이, 권력은 통계행정에 개입하고 싶은 유혹을 느낄 수 있다. 선의를 갖고 추진한 정책이 당장 좋은 평가를 받기를 바라는 조바심은 이념과 무관하다.
지난 29일자 <중앙일보>는 통계청 노조 측 발언을 인용해 "최저임금 인상 발표 이후부터 관련 지표에 대한 분석 범위와 수치에 대한 해석을 두고 청와대와 통계청 간의 논쟁이 적지 않았다"라고 보도했다. 다음날인 30일에는 청와대 행정관이 통계청에 자료 삭제를 요구했다는 칼럼이 실렸다. 장하성 청와대 정책실장의 주장을 반박하는 통계청 자료를 삭제하도록 압력을 넣었다는 내용이다.
30일 만난 최기영 통계청 노조 위원장에게 관련 내용을 물었다. 그는 "청와대의 외압은 없었다"라고 단언했다. 통계청 조사 방식을 둘러싼 논쟁이 정치권과 학계 곳곳에서 벌어지고 있지만, 이는 외압과는 다른 성격이라고 했다. 통계청 직원들이 이런 논쟁을 외압이라고 느끼지는 않는다고 했다. 이를 외압으로 받아들이리라는 발상 자체가 통계청 직원들을 무시하는 일이라고 했다.
실제로 통계청 노조가 지난 29일 발표한 성명 역시 비슷한 내용이다. "이번 통계청장 교체가 가지고 온 논란이 통계청과 국가통계 신뢰성에 심각한 타격을 주고 있음을 경고한다"라는 문장으로 시작한다. 주어는 '통계청장 교체'가 아니라 '통계청장 교체가 가지고 온 논란'이다.
요컨대 통계청 직원들은 '통계청장 교체'보다 '통계행정에 대한 불신 조장'을 더 당황스러워 한다. 이날 성명에 "통계청이 통계청장 한사람 바뀐다고 해서 통계를 조작할 수 있는 그런 호락호락한 조직으로 본다면 매우 어리석은 생각"이라는 내용이 담긴 점도 이를 뒷받침한다.
일부 언론은 통계청 노조가 '통계청장 교체' 혹은 청와대의 압력에 반발하는 듯 보도했다. 그러나 노조 측 설명을 모아보면, 이런 보도는 사실과 거리가 있다. 통계청장 전격 교체에 당황한 것은 사실이지만, 이들이 지키고 싶은 건 통계청장이 아니라 공공 통계에 대한 신뢰다. 그리고 통계 전문가로서의 자존감이다.
- 통계청 가계 동향 조사 신뢰성 논쟁은 소득주도성장 노선과 관계가 있나?
이우진 교수는 통계청 발표에 신뢰성 문제가 있다고 보는 편이다. 이 점에선 심 의원과 마찬가지다. 2017년 발표와 2018년 발표의 표본 구성이 크게 달라졌으므로, 단순 비교는 무리라는 것. 또 계산방식에 따라서는 올해 1분위(하위 20%) 소득이 늘었다는 분석도 가능하다는 것. 그러면서 그는 이렇게 말했다.
"내 발언을 '(통계청 발표와 달리) 과거 떨어졌던 저소득층 소득이 올해 들어 늘었다. 그러므로 현 정부의 소득주도 성장이 큰 성과가 있었다'라고 보도하지는 말아 달라."
요컨대 발언 초점은 통계청 발표에 허술한 구석이 있다는 점, 따라서 확대해석은 위험하다는 점이다. 올해 1, 2분기 가계 동향 조사 결과를 기계적으로 소득주도 성장의 성공과 실패로 연결 짓는 건 무리라는 설명이다. 통계청 발표 비판과 현 정부 정책에 대한 성공적인 평가 사이에는 간극이 있다.
구인회 서울대학교 사회복지학과 교수 역시 비슷한 발언을 했다. 최저임금 인상 효과와 이번 논쟁을 연결 짓는 주장은 황당하다고 했다.
실제로 그렇다. 올해 최저임금을 16.4% 올린다는 결정이 이뤄진 직후인 지난해 11월 9일, 정부는 '일자리 안정 자금' 지원 계획을 발표했다. 최저임금 인상으로 인건비 부담이 증가한 사업가에게 한시적으로 자금을 지원하는 내용이다. 노동자 1인당 13만 원이 지원됐다.
이를 통해 최저임금 인상 충격은 일부 상쇄됐다. '일자리 안정 자금'이 집행되는 동안에는, 최저임금 인상 충격을 제대로 검증하기가 어렵다. 물론 자금 지원 조건을 갖추지 못한 업체도 있다. 또 당장은 충격이 적어도, 인건비 상승에 대한 장기적인 불안감으로 채용 계획을 줄인 업체도 있다. 이런 요소들을 종합적으로 고려한 조사 결과는 아직 없다. 따라서 최저임금 인상을 비판하는 입장이라고 해도, 올해 상반기 가계 소득 자료는 근거로 삼기에 부족하다.
이우진 교수 등이 경계한 건, 신뢰성 논란이 있는 발표가 무리한 정쟁 혹은 음모론의 소재가 된 상황이었다.
- "최악의 소득 불평등" 통계청 발표는 얼마나 믿을 만 한가?
역사적인 맥락이 있다. 과거 통계청 가계 동향 조사는 소득 불평등을 제대로 반영하지 못한다는 비판을 받았다. 일정한 가계 표본을 추출한 뒤, 해당 가계의 장부 내역을 살피는 방식인데, 상위 20% 집단은 소득 및 지출 내역을 솔직하게 밝히지 않는 경향이 심했다. 그래서 상위 20% 집단이 소득 및 지출 내역이 실제보다 적게 집계되므로, 불평등 수준이 낮게 측정된다.
이명박 정부 시절의 '통계 외압' 역시 이와 관련이 있다. 통계청 및 관련 전문가들은 통계청 가계 동향 조사가 지닌 한계를 잘 알고 있었다. 그래서 다른 행정 자료를 반영한 '가계금융복지조사'로 기존 가계 동향 조사의 역할을 일부 대체하자고 했다. 실제로 새로운 지니계수(불평등 계수) 측정방식을 고안해서 제안했다.
하지만 이명박 정부 청와대 및 경제부처는 이를 받아들이지 않았다. 새로운 지니계수를 도입하면, 이명박 정부 시기 소득 불평등이 확 심화된 것으로 나타난다. 불평등 관련 지표의 OECD 국가 순위 역시 떨어진다. 2012년 대선을 앞둔 이명박 정부는 이를 원치 않았고, 결국 외압 논란이 불거졌다. 통계 작성 방식이 정치적으로 민감한 문제라는 점을, 이명박 정부는 잘 알고 있었던 셈.
하지만 박근혜 정부 탄핵 등을 거치며 기존 가계 동향 조사의 한계를 계속 방치할 수 없다는 목소리가 힘을 얻었다. 불평등을 보다 정확하게 반영하는 통계 조사 방식이 필요하다는 것. 그래서 기존 가계 동향 조사는 폐지 혹은 비공개하기로 했다. 문제는 이런 과정이 충분한 공론화를 거치지 않았다는 점이다. 불평등 관련 연구를 하는 이들 사이에서 불만이 일었다. 논란 끝에 조사 방식을 다듬어서 결과를 발표하기로 했다. 표본 수를 늘리고, 면접 방식을 도입하는 등 변화가 있었다.
노동운동가 출신이며 진보 성향인 황수경 전 통계청장 역시 빈곤과 불평등을 제대로 반영하지 않는 통계 수치에 대해 문제의식이 강했다. 연구자 시절 이런 내용의 글을 발표했었다.
그 결과가 올해 1, 2분기 발표다. 종전 발표에 비해 소득 불평등이 더 적나라하게 드러났다. 소득 1분위(하위 20%)는 예상보다 참혹했고, 불평등 수준은 사상 최악이었다.
논쟁은 그 다음부터다. 새로운 조사 방식이 기존 방식보다 더 정확하리라는 점은 대부분 동의한다. 문제는 기존 방식과 새로운 방식을 기계적으로 비교한 '발표 방식'이다. "지난해 같은 시기에 비해 소득이 증가/감소했다"라는 표현을 쓸 수 있느냐는 것.
이우진 교수, 심상정 의원 등은 이 대목을 문제 삼는다. 지난해와 올해는 표본 구성과 조사방식이 다르므로, 기계적인 비교를 하면 안 된다는 설명이다. 증가와 감소를 비교하는 건, 표본 구성과 조사방식이 같거나 비슷한 조건이어야 한다는 뜻이다.
이 교수는 "지난해 사과 수확량과 올해 사과 수확량을 비교한 것이 아니라 지난해 사과 수확량과 올해 배 수확량을 비교한 셈"이라고도 했다. 그는 지난해와 올해 사이에 교체되지 않은 표본을 기초로 분석하면, 1분위 소득(하위 20% 소득)이 오히려 늘었다는 해석도 가능하다고 밝혔다. 다만 이런 주장은 통계청 조사의 한계를 지적하기 위한 것이어서, 1분위 소득이 정말 늘었는지 등에 대해선 보다 정교한 분석이 필요하다고도 했다.
반면, 통계청 측은 이런 주장이 오해라고 본다. 박상영 통계청 복지통계과장은 "표본 중복률이 설령 0%여도 비교가 가능하다"고 이야기했다. 요컨대 2017년 조사 표본과 2018년 조사 표본이 완전히 달라도, 비교가 가능하다는 설명이다. 이는 개인 입장이 아니라 통계청의 원칙이라고도 했다. 이를 테면 대선 후보 지지율 조사의 경우, 각각 다른 표본으로 진행한 조사 결과들을 놓고 지지율 등락을 비교할 수 있다. 통계학적 보정과 확인을 거친다면, 가능한 일이라는 설명이다.
이에 대해 이 교수는 정치적 선호처럼 고정돼 있는 값과 소득처럼 변하는 값을 같은 방식으로 다루는 건 잘못이라고 설명했다. 개인의 정치 이념은 잘 변하지 않고, 소득은 수시로 바뀌는데 이런 차이를 무시한 설명은 위험하다는 게다.
토론회 이후 기자가 다른 통계학자에게 이 논쟁 관련 문의를 했다. 통계청의 손을 들어주는 대답이 돌아왔다. 이론적으로는 타당하다고 했다. 그러나 그는 통계청 외부 인사가 원론 이상의 이야기를 하는 건 불가능하다며 실명 인터뷰를 꺼렸다. 통계청을 비롯한 국가기관이 기초 통계를 공개하지 않는 관행과 맞물려 있다. 아주 추상적인 결과만 공개될 뿐이므로, 외부 전문가가 통계를 검증하기가 불가능한 구조다.
- 전임 통계청장은 과연 잘못했나?
황수경 전 청장, 그리고 토론회에 참가한 통계청 관계자 등이 모두 인정한 문제가 있다. '설명 부족'이다. 크게 다른 표본으로 조사한 결과를 기계적으로 비교한 게 타당한지에 대해선 통계청 안과 밖 사이에서 의견이 갈릴 수 있다.
하지만 정치적인 폭발력이 있는 조사 결과를 내놓으면서, 표본 변화 등에 대해 적극적으로 설명하지 않은 건 잘못이라는 의견이 많다. 1분기 발표 때와 달리 2분기 발표 당시엔 기자들에게 설명하는 절차가 있었으나, 기사에 잘 반영되지는 않았다. 정무적인 문제가 있었다는 점에 대해선 통계청 관계자들도 대체로 수긍했다.
- 통계청장 경질, 부작용은 없나?
나쁜 선례가 되리라는 말이 나왔다. 정부에게 불리한 통계가 공개된 뒤, 해당 기관장이 교체됐다. 그렇다면, 향후 기관장들은 통계 발표에 대해 더욱 소극적이 되리라는 게다. 통계를 조작해서 발표하리라는 주장은, 무리한 음모론이겠으나, 정부 기관이 중요한 통계를 감추거나 아주 추상적으로만 발표할 동기는 강화됐다는 것.
이는 투명하고 민주적인 행정과 거리가 멀다. 공공 통계는 개인 정보를 보호하는 선에서 최대한 폭넓게 공개하는 게 이롭다. 그래서 다양한 시민과 기관이 통계 분석을 통해 공공 정책 효과를 살피고 비판 및 지지 여부를 정할 수 있어야 한다. 한국 현실은 반대였다. 당장 이번에 논란이 된 소득 통계만 해도, 국세청 자료를 함께 살피면 보다 정확한 결과를 낼 수 있다. 그러나 공공기관 사이의 통계 교류는 잘 이뤄지지 않았다. 그렇다 보니, 정부 기관마다 전혀 다른 통계를 내는 일도 흔했다.
지난해 가을에는 국토교통부가 2년마다 발표하는 주거실태조사의 '최저주거기준 미달 가구'에 옥탑방 등 53만가구가 누락되는 일도 있었다. 같은 내용을 다룬 통계청 자료와 비교가 되면서 드러난 사실이다.
최근 상황은, 이처럼 엇갈린 통계를 발표한 기관장들에게 더 폐쇄적인 통계행정을 하라는 신호가 된다. 정책을 놓고 협력해야 하는 타 부처 관료, 비판하고 분석해야 하는 언론 및 정치권은 막연한 고정관념에 기대기가 더 쉬워진다. 관료와 언론인, 정치인이 모두 중산층 이상 가정에서 배출되는 현실에선, 통계 숫자로만 잡힐 뿐 제 목소리를 내기 힘든 하위 계층이 정책 입안 단계에서 배제되기 십상이다. 국토부 관료의 자료에서 옥탑방 관련 내용이 누락됐는데, 한참 뒤에야 발견된 사례는 의미가 깊다.
이 교수 역시 강한 아쉬움을 드러냈다. 그는 "통계 신뢰성을 둘러싼 논란은 공공기관이 더 다양한 통계를 공개함으로써 극복해야 한다"고 말했다.
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