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세상 돌아가는 소식은 알자며 뉴스를 켠 대학생들은 어려운 용어들, 이해하기 힘든 정치 시스템, 전후 상황을 모른 채 발생해버린 사건·사고로 가득 찬 뉴스에 이내 TV를 끄고 말죠. 진입장벽이 높아진 뉴스, 배경 지식이 없으면 이해하기 어려워진 뉴스, 지금이야말로 '뉴스를 위한 뉴스'가 필요한 시점입니다. [김태섭의 뉴위뉴]가 여러분이 뉴스를 끄는 사람이 되는 대신, 누구보다 뉴스를 흥미진진하게 볼 수 있는 사람이 되기를 소망합니다.
밈이 된 특검
최근 잘생기고 예쁜 배우들이 운동으로 몸매까지 단련하거나, 유명 연예인과 교제한다는 소식이 들려오면 '특검하라'는 댓글이 자주 보이죠. 안 그래도 잘난 사람들이 더 잘 나려고 하니, 당장 저지해서 일반인과의 밸런스를 맞춰 달라는 의미입니다. 자매품으로는 '구속하라', '세금 두 배로 내라'는 댓글도 있더군요.
특검은 어느새 밈이 되어 버렸습니다. 이른바 '특검 밈'이 생기는 데에는 22대 국회의 기여가 컸죠. 뉴스만 틀면 세 차례에 걸친 채 상병 특검, 네 차례에 걸친 김건희 여사 특검, 윤석열 대통령 내란 특검 등 수많은 특검법이 쏟아져 나와서일까요? 어쩌면 사람들은 이제 특검을 일상적인 무언가로 여기기 시작한 것이 아닐까 싶습니다.
특검법이 새로 발의되면 뉴스에서는 연일 이번 특검법의 문제점은 무엇이고, 저번과 어떠한 부분이 달라졌는지에 집중적으로 보도합니다. 하지만 많은 사람들은 일단 특검이 정확히 무엇인지조차 모르는 경우가 많죠. 특정 사건에 대해 집중적인 수사를 실시한다는 말 같기는 한데 그렇다면 경찰과 검찰을 두고 특검은 왜 필요한 것인지, 국회의원들은 왜 특검을 두고 매일같이 싸우는지, 대통령은 왜 욕을 먹어가면서 거부권을 행사하는지 이해하기 어렵습니다. [김태섭의 뉴위뉴] 첫 번째 시간에는 특검이 무엇인지, 특검은 왜 필요한지, 특검을 둔 쟁점은 무엇이 있는지 자세히 알아보도록 합시다.
Q. 그래서 특검이 뭔가요?
특검의 정식 명칭은 '특별검사'입니다. 간단하게는 특정 사건에 한하여 독립적인 지위를 가지는 검사로 정의할 수 있죠. 물론 검찰을 포함한 모든 수사기관은 원칙적으로 중립성과 독립성을 가지기는 합니다. 형사 사건에 대한 수사기관의 의사결정은 최대한 중립적으로 이루어져야 하고, 외부의 정치적·당파적 영향력으로부터 독립되어야 하기 때문이죠.
그러나 현실적으로 대부분의 수사기관은 정부 부처의 산하 기관이기 때문에, 이해관계자에 대한 수사에서 독립성을 보장받기 어렵다는 지적이 나오기 시작했습니다. 대표적으로 경찰은 행정안전부 산하, 검찰은 법무부 산하 기관이죠. 예외적으로 고위공직자범죄수사처(공수처)는 독립 중앙행정기관이기 때문에 특정 부처 산하로 보기는 어렵지만, 공수처는 수사 및 기소의 대상이 굉장히 제한적이라는 한계가 있어요.
대표적으로 공수처는 대법원장과 대법관, 판사, 검찰총장과 검사, 경무관 이상 경찰공무원과 이들의 직계 가족들에 대해서만 수사 및 기소가 가능합니다. 이들을 제외하고 공수처법에서 규정하는 고위공직자인 대통령, 국회의원, 헌법재판소장, 국무총리 등에 대해서는 수사가 가능하지만 기소는 불가능합니다. 이렇듯 중립성·독립성 보장의 현실적인 어려움, 수사기관 간의 권한 분할 문제 등을 이유로 특정 사건에 한하여 완전히 독립적인 지위를 가지는 특별검사 임명 카드가 나오기 시작한 것으로 이해하면 됩니다.
Q. 특검에도 종류가 있나요?
특검은 크게 상설 특검과 일반 특검으로 구분합니다. 쉽게 이야기하면 상설 특검은 '특별검사의 임명 등에 관한 법률'에 따른 특검, 일반 특검은 특정 사건에 대한 법률을 직접 만들어 시행하는 특검을 의미하죠. 보통 뉴스에서 특검이라고 부르는 특검은 후자인 일반 특검입니다.
왜냐, '특별검사의 임명 등에 관한 법률'이 만들어진 2014년 이후에 승인된 상설 특검은 딱 한 건밖에 없거든요. 2021년 세월호 관련 사건에 대한 특검이었죠. 참고로 요즘 뉴스에 자주 등장하는 특검 중 지난 10일 국회 본회의를 통과한 내란 특검은 상설 특검이고, 지난 12일 국회 본회의를 통과한 내란 특검은 일반 특검입니다. 투 트랙으로 진행하고 있는 것이죠.
왜 이렇게 하느냐면, 상설 특검과 일반 특검의 운영 방식이나 역할이 다르기 때문입니다. 상설 특검은 일반 특검에 비해 조사단 규모가 작고, 수사 기간도 짧습니다. 하지만 상설 특검은 앞서 이야기한 것처럼 '특별검사의 임명 등에 관한 법률'이라는 기존 법률에 따라 진행되기 때문에 새롭게 법을 만드는 것이 아니죠. 반대로 일반 특검은 새롭게 법안을 만드는 과정이 필요합니다. 이 말은 곧 상설 특검에 대해서는 대통령이 법률안 거부권(재의요구권)을 사용할 수 없고, 일반 특검에 대해서는 사용할 수 있다는 의미이기도 하죠.
그렇다고 해서 일반 특검이 상설 특검에 비해 단점만 있는 것은 아닙니다. 특별검사의 임명 등에 관한 법률 제3조에는 대통령이 후보자 2명 중 한 명을 특별검사로 '임명하여야 한다'고 되어 있습니다. 선택이 아니라 의무죠. 그런데 해당 법률에는 대통령이 '임명하여야 한다'고만 되어 있고, 임명하지 않았을 경우 처벌 조항이나 대체 조항이 없습니다. 꼼수이기는 하지만, 상설 특검은 대통령이 법을 무시하면서 임명하지 않고 눌러앉는다면 달리 방법이 없다는 뜻이죠.
그렇지만 일반 특검은 사건에 딱 맞는 법을 직접 만들기 때문에, 관련 조항을 법적인 테두리 안에서 자유롭게 조정할 수 있습니다. 대표적으로 지난 12일 통과된 내란 일반 특검에는 대통령이 2일 이내에 특별검사를 임명하지 않는다면 후보자 중 연장자를 특별검사로 자동 임명한다는 내용이 담겼죠.
결론적으로 상설 특검은 이미 존재하는 법을 기반으로 한 요구이기 때문에 통과가 쉬운 대신 임명이나 수사 과정에서 부족함을 느낄 수 있고, 일반 특검은 새로운 법의 제정이기 때문에 통과가 어려운 대신 상설 특검의 한계점을 직접 보완할 수 있다고 볼 수 있습니다.
Q. 특검은 누가 제안하나요?
특검을 제안할 수 있는 주체에는 2가지가 있습니다. 첫 번째는 법무부 장관이고, 두 번째는 국회인데요. 먼저 법무부 장관이 이해관계 충돌이나 공정성 등을 이유로 특별검사의 수사가 필요하다고 판단한다면 특별검사의 수사를 결정할 수 있습니다. 물론 법무부 장관의 권한을 견제하기 위한 카드도 마련되어 있습니다. 법무부 장관이 특검의 수사를 결정하려면 검찰총장의 의견을 들어야 하거든요.
국회 역시 정치적 중립성과 공정성 등을 이유로 특별검사의 수사가 필요하다고 판단한 사건을 담은 일반 특검법, 혹은 '특별검사의 임명 등에 관한 법률'을 기반으로 작성한 상설 특검법(수사 요구안)을 본회의에서 의결하여 특별검사의 수사를 결정할 수 있습니다. 수사 요구안 형태의 상설 특검은 재적 의원(일반적으로 300명) 과반 출석, 출석 의원 과반 동의로 의결할 수 있습니다. 일반 특검은 법안이기 때문에, 일반적인 법안과 마찬가지로 재적 의원 과반 출석, 출석 의원 과반 동의로 의결할 수 있습니다.
여기까지는 차이가 없어 보이지만, 앞서 이야기했던 것처럼 대통령의 재의 요구권(법률안 거부권)에서 차이가 발생합니다. 상설 특검은 원칙적으로 새로운 법률 제정이 아니기 때문에 대통령의 고유 권한인 법률안 거부권을 사용할 수 없지만, 일반 특검은 법을 새로 만드는 행위이기 때문에 거부권을 사용할 수 있죠.
대통령이 일반 특검에 대해 법률안 거부권을 사용하면 법안은 다시 국회로 돌아갑니다. 만약 돌아간 법안에 대해 재적 의원 과반 출석, 출석 의원 2/3 이상의 찬성이 이루어진다면 다시 법안을 가결할 수 있죠. 당연히 이때는 대통령이 한 번 거부권을 사용한 법안이기 때문에 다시 사용하지는 못하고요.
여담이지만 여당이 이번 달 7일에 있었던 세 번째 김건희 여사 특검법 표결에는 반대표를 던지고, 이후 대통령 탄핵소추안 표결이 시작하기 전 본회의장을 나갔던던 이유가 이 때문입니다. 당시 세 번째 김건희 여사 특검법은 대통령의 거부권 행사로 국회에서 재표결이 이루어지던 상황이었기 때문에, 재적 의원 과반 출석과 출석 의원 2/3 이상의 찬성이 필요했습니다.
22대 국회는 여당 108석, 범야권 192석으로 구성되어 있습니다. 만약 여당 의원들이 김건희 여사 특검법까지 표결하지 않았다면 범야권 의원들만으로 과반 출석이 이루어질 것이고, 범야권 의원들의 출석으로만 이루어진 표결에서 찬성 2/3도 채워지지 않을 리가 없겠죠. 하지만 대통령 탄핵소추안 가결에는 재적 의원의 2/3 이상의 동의가 필요합니다. 그렇기 때문에 김건희 여사 특검법 반대를 위한 표결에는 참여하여 반대표를 행사하고, 대통령 탄핵소추안 반대를 위한 표결에는 참여 자체를 하지 않은 것이죠.
Q. 특검의 수사가 결정된 이후에는요?
법무부 장관이나 국회가 특검 수사를 결정한 이후에는, 특별검사를 임명하는 절차가 필요하겠죠. 일반적으로 특별검사 임명은 대통령이 합니다. 그렇지만 정치적 중립성과 공정성을 이유로 임명하는 특검인데, 국가의 가장 큰 이해관계자인 대통령이 단독으로 할 수는 없겠죠? 따라서 국회나 법무부 장관이 특검 수사를 결정한다면, 그 즉시 '특별검사후보추천위원회'라는 것이 구성됩니다.
특별검사후보추천위원회는 말 그대로 대통령이 임명할 특별검사의 후보자를 추천하는 위원회입니다. 당연하지만 지금부터 설명하는 내용은 상설 특검 기준입니다. 일반 특검은 세부사항을 자체적으로 조정할 수 있으니까요. 위원회는 7명으로 구성되고, 위원장은 자체적인 논의를 거쳐 선출합니다.
7명 중 3명은 당연직, 즉 이미 특정 직책을 가진 사람이 맡게 됩니다. 법무부 차관, 법원행정처 차장, 대한변호사협회장 3명이 이에 해당하죠. 중립성 보장을 위해 법무부 장관 대신 차관, 대법원 산하인 법원행정처의 처장 대신 차장을 선택한 것이 인상적입니다.
나머지 4명은 국회의 추천 몫입니다. '특별검사후보추천위원회의 구성 및 운영 등에 관한 규칙'이라는 긴 이름의 규칙에 의하면, 원래 국회 추천 몫은 제1교섭단체와 제2교섭단체가 각각 2명씩 추천하도록 되어 있었습니다. 처음 보는 단어가 나왔다고 당황하지 마세요. 교섭단체는 그냥 20인 이상의 국회의원으로 구성된 정당이나 단체라고 생각하면 됩니다. 일반적으로 제1교섭단체는 의석수가 가장 많은 정당, 제2교섭단체는 다음으로 의석 수가 많은 정당이죠.
하지만 2024년 11월 28일 개정으로 규칙에 약간의 변화가 생깁니다. 수사 대상이 대통령이나 대통령의 가족일 경우는 여당의 추천 몫이 제외되도록 규칙이 개정되었거든요. 그 대신 다음으로 의석 수가 많은 2개의 정당으로 여당의 추천 몫이 각 1개씩 넘어가게 되었습니다.
야당 주도로 통과된 규칙 개정안에 대해서 당연히 여당과 대통령실에서는 반발했지만, 규칙 개정안은 재적 의원 과반 동의로 통과시킬 수 있고, 법률안과 달리 대통령이 거부권을 행사할 수 없어요. 그래서 과반 이상의 의석 수를 지닌 야당이 자체적으로 통과시킬 수 있었던 것이죠. 아무튼 그렇게 특별검사후보추천위원회가 특검법에서 규정하고 있는 적절한 후보 2명을 추천하면, 대통령이 3일 이내에 그중 한 명을 특별검사로 임명하며 절차는 마무리됩니다.
Q. 특검이면 어떤 사건이든 수사할 수 있나요?
흔히 언론에서는 '특검 임명'이라는 단어로 표현하기 때문에 많은 사람들이 간과하는데, 상설 특검과 일반 특검은 이미 있는 법안에 의거하느냐, 아니면 새로운 법안을 만드느냐 차이가 있을 뿐 본질은 새로운 내용의 제작입니다. 그렇기 때문에 "특검이면 어떤 사건이든 수사해 버릴 수 있나요?"라는 질문은 반쪽짜리 질문이죠.
상설 특검이든 일반 특검이든 수사 대상은 특검을 제안하는 법무부 장관이나 국회가 정합니다. 따라서 특검의 제안자가 특정 사건에 대하여 광범위한 수사가 가능하도록 수사 대상을 설정한다면, 해당 사건에 대해서는 총체적인 수사가 가능하겠죠.
뉴스에서 연일 보도하고 있는 김건희 여사 일반 특검법을 예시로 들자면, 지난해 3월 최초로 제출되었던 김건희 여사 일반 특검법은 도이치모터스 주가조작 사건으로 수사 범위를 한정했습니다. 그러나 지난 12일 가결된 4번째 김건희 여사 일반 특검법의 수사 항목은 도이치모터스 주가조작 사건, 코바나콘텐츠 뇌물성 협찬 의혹, 명품 가방 의혹, 명태균 관련 의혹 등 15개로 늘어났어요. 이렇듯 특별검사의 수사 범위는 제안 주체가 조정할 수 있지만 아무리 특별검사라고 하더라도 위헌적인 범위의 수사나, 특검법이 정의한 수사 대상을 넘어서는 수사는 진행할 수 없다는 점을 명심해야 합니다.
Q. 특검이 임명되면 다른 수사기관들은 어떻게 되나요?
특별검사가 임명되면 특별검사는 해당 사건의 수사, 공소제기 여부 결정(기소), 공소유지의 직무를 수행하게 됩니다. 특별검사의 직무상 독립 원칙에 따라, 특별검사가 임명되는 순간 해당 사건의 기소권은 특별검사에게 귀속됩니다. 따라서 경찰이나 검찰, 공수처 등 다른 수사기관들은 지금까지 수사한 자료를 특별검사에게 제출하여 기소를 지원할 수는 있지만, 원칙적으로 기소를 제기할 수는 없습니다.
흔히 특별검사가 구성되면 언론에서는 "특검을 중심으로 다른 수사기관들이 모인다"는 표현을 사용하는데요. 그 이유는 특검법 제7조에서 찾을 수 있습니다. 특별검사는 검찰이나 경찰 등 관계 기관의 장에게 수사 기록 및 증거 제출, 수사 지원, 소속 공무원 파견 등을 요청할 수 있거든요. 이러한 요청은 수사기관이 정당한 사유 없이 거부할 수 없고(소속 공무원 파견은 사전 협의 필요), 심지어 거부할 경우에는 특별검사가 징계를 요청할 수 있습니다. 이러다 보니 특검은 수사기관 간 불필요한 수사권 경쟁 과열을 해결하기 위한 카드로 사용되기도 합니다.
특검의 목적을 흐리지 않도록
몇몇 사람들은 '밈이 된 특검'을 별로 좋아하지 않습니다. 특검이라는 중차대한 법률적 결단이 가벼운 단어처럼 소비되는 행태를 마음에 들어 하지 않는 것이겠죠. 사실 하루가 멀다 하고 뉴스에서 언급하고, 사람들이 가벼운 유머처럼 사용하지만 특검의 무게는 결코 가볍지 않습니다.
일반적인 과정을 통해서는 수사하기 어려운 대상을, 일반적이지 않은 방식을 도입하여 수사하는 과정은 발의부터 임명까지 굉장히 신중한 절차를 거쳐야 하고, 진영 논리보다는 중립성과 독립성 보장을 우선해야 합니다.
그렇지만 밈이 된 특검을 바라보며 특검이 정확히 무엇인지 한 번이라도 더 찾아보고, 스트레스를 받는다며 뉴스를 꺼버리는 대신 왜 특검을 둔 여야의 극한 대립이 발생하고 있는지 한 번이라도 궁금해 한다면 '밈'은 역할을 다한 것이겠죠. 그때부터는 정치와 언론의 역할이 중요합니다.
특검법 제1조에서는 법안의 목적을 ‘범죄수사와 공소제기 등에 있어 특정사건에 한정하여 독립적인 지위를 가지는 특별검사의 임명과 직무 등에 관하여 필요한 사항을 규정’하기 위함이라 언급합니다. 특검이 특검다워지기 위해서 모두가 신중한 논의를 통해 수사의 대상과 권한을 확정해나가는 과정이 필요해 보입니다.
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