2009년 아르헨티나의 새로운 시청각 커뮤니케이션법이 의회를 통과하자, 전세계공동체라디오연합 아막(AMARC)은 이러한 평가를 내놓았다. "미디어 집중과 독점을 해소하고 다양성과 다원주의를 보장하고 확대할 수 있는 규제 프레임으로서는 세계에서 가장 최고의 레퍼런스"라는 찬사였다. 그도 그럴 것이, 이 법은 방송의 3영역 - 공영, 상업, 비영리 - 을 인정하였고, 각 섹터에 33% 주파수를 할당했다. 이는 지금까지 나온 전세계의 어떤 미디어법에서도 찾아볼 수 없던 공동체 미디어를 위한 가장 급진적인 프레임이었다. 전체 주파수의 33%를 비영리 공동체 미디어에 배분해야한다고 선언한 이 법이 어떤 미디어 환경을 만들어낼지, 어떤 사회적 변화를 야기할지, 그리고 시청자들은 어떤 프로그램을 보고 듣게 될지 지극히 현실적 의미조차 가늠이 되지 않았다. 99% 주파수가 공영과 상업방송에 독점되어 있는 한국 사회에서는 상상할 수 없는, 우리와 정반대편에 있는 아르헨티나가 보여준 이 극적인 시도는 그렇게 지리적 간극보다 더 크게 다가왔다.
아르헨티나의 급진적 미디어 개혁의 힘은 어디에서 비롯되었을까? 방송 미디어가 돈벌이가 되는 '사업'이 아니라 '인권'을 보장하는 헌법적 권리임을 선언하는 이 놀라운 패러다임 전환은 어떻게 가능하였을까? 단순한 부러움을 넘어 치밀한 분석이 필요한 일이었으나, 변화의 과정을 추적하는 것은 당시로서는 쉽지 않았다. 반갑게도 최근에 남미의 미디어 민주화 과정을 분석한 연구서들이 잇따라 출간되었다. 어떤 조건에서, 어떤 과정을 통해 사회적 주체들이 성공적으로 미디어 분야의 정책 개혁을 이룰 수 있었는지, 수많은 자료 분석과 현장 활동가들, 개혁에 참여한 주체들과의 인터뷰를 통해 분석하고 있다.
미디어 영역의 민주적 개혁의 원인과 조건을 탐색하기 위해 남미만큼 적절한 사례는 없다. 특히 식민지와 군부독재라는 역사적 경험을 공유하고, 급격한 정치 투쟁의 결과로서 민주 정부의 수립과 이에 따른 개혁조치를 통해 사회 시스템의 급진적 변화를 실험하였으며, 미진한 개혁의 결과와 기득권 세력의 반동으로 이어지는 남미 여러 국가들의 역동적 운동의 궤적은 우리가 앞으로 경유할 길의 이정표와 같다. 그러나, 위 연구서들에서 밝히고 있듯이, 미디어를 둘러싼 정치사회적 조건의 유사함이 반드시 미디어 개혁에 있어서 결과의 동일함을 보장하지는 않는다. 아르헨티나가 정책 개혁의 최정점인 미디어법 제정을 통해 규제 프레임을 급진적이고 민주적으로 바꾸는 데 성공한 반면, 강력한 좌파정부를 수립한 브라질은 미디어 민주적 개혁에 철저히 실패했다. 우리가 주목해야 할 것은 그 성공과 실패를 가른 결정적 조건과 운동의 전략이다.
미디어 민주화는 아직도 우리에게 요원한 과제이지만, 불가능한 꿈은 아니다. 10여년간 빠르게 변화한 미디어 환경과 기술, 그에 비해 더욱 퇴보하고 무너진 미디어 시스템(공영미디어와 공동체미디어를 모두 포함한)의 민주적 회복이 더욱 절실한 시점이다. 남미의 미디어 개혁 과정을 자세히 들여다보는 것을 통해 미디어 민주화를 위한 우리의 상상력을 좀 더 급진적으로 확장시키길 기대한다.
군부독재를 지나 민주주의로 : 남미의 정치 민주화와 미디어 환경
사회적 커뮤니케이션 시스템을 민주적으로 변화시키려는 남미의 미디어운동의 본질적 성격은 전체 사회 민주화 투쟁의 연속성에서 파악될 필요가 있다. 1964년 브라질과 볼리비아의 군부 쿠데타를 시작으로 거의 대부분의 나라들에서 수십 년간 군부독재 통치가 이루어졌고, 국가가 모든 사회 경제에서 지배적 위치를 차지했다. 방송 통제와 검열이 일상화되고, 언론인에 대한 고문과 실종이 만연했다. 1980년대는 독재정권에 저항하며 민주화를 요구하는 목소리가 높아졌으나, 동시에 신자유주의 체제가 남미 전역으로 확산되는 시기이기도 했다. 거대 미디어기업과 정치 엘리트들의 유착이 본격화되었고, 주류미디어의 상업화와 소유집중 등 커뮤니케이션 분야에서 신자유주의 경제정책이 도입되었다.
1982년 볼리비아, 1983년 아르헨티나가 선거를 통해 민주정부를 선출하고, 1990년 칠레에도 민주정부가 수립되면서 남미의 정치 민주화가 완성되는 듯 보였다. 그러나 사회 경제 전반의 민주화의 요구와 기대에는 미치지 못하였다. 인권, 사회운동 조직들은 경제적 평등, 참여민주주의 확대와 소수 엘리트들의 특권 종식을 요구하며 민주화투쟁을 지속했다. 미디어 민주화는 더욱 미완성이었다. 군부독재 시기 국가주도의 미디어 모델은 이제 대기업이 주도하는 영리 모델로 대체되었다. 브라질의 Globo, 멕시코의 Televisa, 베네수엘라의 Cisneros, 아르헨티나 Clarin과 같은 거대 초국적 기업들은 미디어 산업을 독점하고, 세계적 영향력과 부를 축적했다. 거대 미디어 비즈니스 세력과 정부의 "은밀한 관계(cozy relation)", 검은 커넥션은 남미 미디어 환경을 규정짓는 핵심적 특성으로 자리잡았다.
남미의 공동체 라디오, 대안미디어는 민중들의 커뮤니케이션을 통제하려는 군부에 저항해 온 역사다. 아니 그보다 더 거슬러 올라가면 1947년 볼리비아 주석 광산 노동자들의 파업 당시 등장한 27개의 라디오방송국들이 있다. 파업노동자들과 그 가족들에게 방송을 전파하기 위해 설립된 이 방송국들은 공동체 라디오의 시초가 된다. 남미 전 대륙의 수많은 풀뿌리 라디오 방송국들은 1980년대 말~1990년대 초 커뮤니케이션 민주화를 요구하기 시작하는데, 남미의 역사를 두고 볼 때 미디어운동과 정치 민주화 투쟁은 긴밀히 연계될 수밖에 없었다. 특히, 공동체 라디오는 지역사회에 뿌리내리면서 남미에서는 광범위하게 대중성을 획득하였다. 일례로, 베네수엘라 대통령 차베스가 상업미디어가 지원한 쿠데타에 의해 축출되었다가 다시 권력을 되찾을 수 있었던 것은 공동체미디어와 대안미디어를 포함한 대중운동의 힘이었다.
1990년대 말 2000년대 초 심각한 경제 불황과 신자유주의 체제의 위기로 남미 전역에 중도 좌파 정부가 선출된다. 각 정부의 정치철학이나 정책은 다소의 차이가 있었지만, 모든 영역에서 진행중이던 민영화 과정을 중단시켰고, 공공서비스의 역할을 강조했다. 특히, 베네수엘라, 볼리비아, 에콰도르는 전자커뮤니케이션 분야를 재국유화 하는 프로세스를 진행하였다. 그러나 기존 매스미디어들이 정부 정책에 적대적 보도로 공격하고, 신자유주의자들은 정부 개입의 최소화를 요구하며 '공적 규제는 곧 국가 검열'이라는 프레임으로 맞서자 좌파 정부는 강력하고 적극적으로 개혁을 단행하기 어려운 상황에 부딪혔다. 그런데 이러한 한계 상황을 뛰어 넘을 수 있었던 것은 정부 스스로가 아니라 운동들의 강력한 연대와 협력이었다.
정치권력, 행정권력의 변화는 권력의 내부가 아닌 지배적인 가치와 경제적 질서에 대항하는 사회운동에 의해 시작되었다. 이러한 사회운동 내부에서 커뮤니케이션의 문제, 즉 커뮤니케이션 인프라, 미디어 시스템, 미디어 메시지의 문제가 중요한 관심사로 등장하기 시작한다. 사회운동 조직들은 신문과 라디오와 같은 그들 자신의 미디어를 직접 만들었다. 이 경험을 바탕으로 '미디어를 생산할 권리'는 '미디어에 접근할 권리'와 더불어 미디어 민주화를 위한 의제의 핵심 부분이 되었다. 운동 주체들은 미디어는 상품이 아닌 '사회적 권리'라는 프레임을 통해서 미디어를 정치화하고, 미디어 이슈에 대한 사회적 토론 과정에도 시민들의 적극적 참여를 확대시켜나갔다.
남미 미디어 개혁을 위한 여정: 공동체미디어 법, 제도, 정책의 변화
아르헨티나
앞서 언급하였듯이, 아르헨티나는 구체제와 신체제 사이에 아주 극적인 변화를 보여준다. 미디어 정책의 기초는 상업 미디어에 우호적이었던 군부독재 시기에 통과된 미디어법이었으며, 공동체 미디어는 법과 제도에서 철저히 배제되었다. 1990년대 신자유주의 시기를 거치면서 다소 수정되고 개선되어왔으나, 교차소유 및 외국인 소유에 대한 규제를 완화하여 미디어 집중은 더욱 심해졌고, 민영화를 추진하면서 영리기업에 방송면허를 최대로 허가했다. 전통적으로 아르헨티나의 미디어 정책은 권위주의와 신자유주의 합작품이었다. 2000년대 중반 경제 붕괴와 사회 불안이 잇따르면서 새롭게 선출된 좌파성향의 키르치네르 정부는 미디어 규제에 대한 온건한 개혁에 착수한다. 비영리 조직들에게 방송면허를 허가하고, 공동체 방송도 합법화시켰다. 하지만 면허 허가 과정의 관료주의적 장애물은 심각한 제한요소였다. 규제기구의 독립성은 미약했고, 행정관료들에 의해 종속되어 있었다. 2009년 시청각커뮤니케이션서비스 법이 통과되면서 완전히 새로운 법률적 환경이 조성되었다. 그러나 새로운 법에 대한 저항은 아르헨티나 최대 미디어기업 클라린의 반대 캠페인과 소송으로 이어졌고, 기나긴 소송과정 끝에 2013년 10월에서야 비로소 시행될 수 있었다.
우루과이
아르헨티나와 이웃한 우루과이는 남미 미디어정책에 있어서 '구체제'의 대표적 표본이라 할 수 있었다. 대통령은 사적 재산처럼 정치권과 재계에 주파수를 배분했다. 독단적인 미디어 면허 체계, 정치권력과 미디어 기업의 결탁, 공동체 방송 관련한 법 체계의 부재 등이 문제였다. 2005년 좌파연합 프렌테 암플리오의 집권은 기존의 정치권력을 근본적으로 재편했다. 좌파 정부는 공동체 미디어를 합법화하고 규제할 수 있는 법률을 제정하였다. 이 법에는 공동체 미디어에 대한 명확한 정의와 면허, 재허가 절차 등이 포함되었다. 또한 주파수 분배를 위한 사회적 원칙을 수립하였는데, "주파수는 인류 공통의 유산이므로 우루과이 전체 주파수에 대한 동등한 접근이 규제 관리의 핵심 원리이며, 주파수의 3분의 1은 공동체미디어에 분배되어야 한다"고 선언했다. 주파수 확보를 위해 정부는 법을 위반하거나 부정하게 사용해온 면허를 취소하기 시작했다. 공동체 미디어 관련 법 제정 등으로 아르헨티나와 함께 진보적인 정책 변화를 대표하는 나라가 되었지만, 우루과이의 미디어법의 큰 틀은 군부독재시기에 만들어진 유산이며, 실제 법을 집행해 나갈 규제기구의 독립성 부족 등은 지속가능한 변화를 견인해 나가기 어렵게 만들었다.
볼리비아
2005년 대통령 에보 모랄레스와 사회주의를 향한 운동(MAS, Movement Toward Socialism)이 정권을 차지하자, 볼리비아의 정치적 변화는 우루과이보다 훨씬 더 압도적이었다. 공동체 미디어는 2004년, 2005년, 2007년 법령 제정으로 합법화되었고, 텔레커뮤니케이션 사업자는 다시 국유화되었다. 새로운 헌법 조항에 "사회적 미디어"라는 개념이 도입되었고, 국가의 공동체 미디어 지원을 명시하였다. 정부는 법제화에 머무르지 않고 인종과 언어의 다양성을 위한 원주민 라디오 전국 네트워크를 설립하는 등 실제 변화를 견인했다. 볼리비아의 새로운 법과 규정들은 공동체 미디어에 대한 이해를 반영하고 있지만 한계도 있다. 아르헨티나와 우루과이와 달리 공동체 미디어에 배분할 주파수의 비율을 규정하지 않았고, 공동체 미디어를 지리적 영역으로 제한하여 그 의미를 지역미디어로 축소시켰다, 정부 지원에 의존하는 원주민 방송국이 새롭게 만들어지면서, 공동체 미디어의 개념에 대한 혼동을 야기했다.
베네수엘라
새로운 텔레커뮤니케이션 법은 2000년에 도입되었는데, 차베스가 쿠데타로부터 다시 권력을 찾게 된 해이다. 이 법을 통해 공동체 라디오와 TV가 합법화되면서 수백개의 공동체 미디어들이 면허를 허가받았다. 그러나 복잡한 행정 절차와 허가 과정은 공동체 미디어의 활성화를 가로막는 요인이었다. 특히, 커뮤니케이션 권리 등 진보적 내용을 포함한 커뮤니케이션법과 구체적인 정책 사이의 모순, 불일치로 인해 '규제 갭'이 계속 발생하였다. 예를 들면, 공동체 방송 면허의 갱신과 종료와 관련된 명확한 기준과 절차가 마련되어 있지 않아, 규제기관의 권한 남용은 계속되었고, 허가 절차도 지나치게 오래 걸렸다. 베네수엘라의 미디어 정책에 대한 대내외적 기대감에도 불구하고, "규제 절차의 제도적 취약함" 이라는 한계를 넘어서지 못했다. 볼리비아에서와 마찬가지로 베네수엘라의 공동체 미디어도 지역미디어라는 형태로 국한되었고, 정부의 재정적 지원이 있었으나 이는 독립성을 위협하는 양날의 검이었다.
브라질
1988년 연방헌법은 커뮤니케이션의 사회적 측면을 강조하고 있지만, 공동체 미디어를 인정하지 않았다. 헌법조항의 상징적 언어는 법과 구체적인 규제 정책으로 이어지지 못하였고, 방송의 법적 책임과 의무 등에 대한 체계적인 관리 감독도 부재했다. 브라질에서 공동체 미디어는 1998년 법제화된다. 이는 다른 나라보다 훨씬 앞선 것이었다. 그러나 공동체 미디어는 면허 심사과정의 관료화, 송출출력과 방송 권역의 제약, 공적 지원 부재, 광고 불허 등 수많은 제약에 부딪혔다. 대부분의 공동체 라디오 방송국은 부족한 자원으로 힘겹게 운영되었고, 공적 지원이 없어 정치조직으로부터의 후원에 기대다 보니, 정치적 종속이라는 결과를 초래했다. 브라질에서는 면허가 없는 수천개의 공동체 라디오 방송국이 존재하고, 이는 전 세계적으로 가장 왕성한 풀뿌리 라디오 풍경을 만들어내고 있다. 그러나 상업라디오방송국에 대한 관리 감독의 부재와 대조적으로, 허가받지 않은 공동체 라디오는 심각한 탄압을 받고 있다. 몇몇 통계에 따르면 매일 10곳 이상, 매년 수천개 이상의 라디오 방송국이 문을 닫고 있다.
칠레
칠레는 군부독재와 신자유주의 정책 사이의 관련성이 다른 어떤 남미 국가보다도 훨씬 분명하게 드러난다. 현행 헌법, 텔레커뮤니케이션법, 규제의 대부분이 독재 시기에 제정되었다. 주파수 할당은 엄격하게 상업적 원리를 따르며, 한 기업이 취득할 수 있는 주파수 수에도 제한이 없다. 대부분의 방송사업권은 25년 정도 보장되며, 재허가 갱신도 비교적 쉽다. 이러한 규제 정책들은 거대 미디어 기업에 절대적으로 유리하다. 미디어 영역의 산업 편향은 정치, 경제적 결탁의 결과이다. 이와는 대조적으로 칠레에서 공동체 라디오는 "최소한의 방송권역"에서만 방송되는 라디오다. 한국과 상황이 거의 같다. 송출 출력은 1와트로 묶어두고, 3년마다 방송국 허가를 다시 받아야 하며, 공적 지원도 전혀 없다. 방송국 운영에 반드시 필요한 재정적 문제들을 고려해볼 때, "최소한의 방송권역" 정책이 계속 유지된다면, 대부분의 비영리 공동체와 사회단체들이 공동체 방송국을 운영하는 것은 실현 불가능한 일이 될 것이다. 문제 해결을 위해 새로운 공동체 라디오 법이 논의 중이다.
참고문헌
Arne Hintz, 2016, Policy Hacking : Citizen-based Policy-Making and Media Reform, In: Freedman, Des, Obar, Jonathan, Martens, Cheryl and McChesney, Robert W. eds. Strategies for Media Reform: International Perspectives, New York: Fordham University Press, pp. 223-238.
Arne Hintz, 2011, From Media Niche to Policy Spotlight : Mapping Community-Media Policy Change in Latin America, Canadian Journal of Communication 36, p.147~159
Christof Mauersberger, 2016, Advocacy Coalitions and Democratizing Media Reforms in Latin America : Whose Voice Gets on the Air?, Springer International Publishing
María Soledad Segura and Silvio Waisbord, 2016, Media Movements : Civil Society and Media Policy Reform in Latin America, London : Zed Books
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