진단 : 정치 패러다임 교체의 필요성
'촛불항쟁'은 시민혁명으로 승화돼야 한다. 대한민국의 혁명은 언제나 분노-열망-좌절 악순환 사이클을 반복하며 미완에 그쳤다. 거스를 수 없는 거대한 역사의 쓰나미. 도도한 촛불민심의 분노가 혁명의 에너지로 농축·승화되기 위해서는 낡은 앙시앵레짐, 즉 87년 체제를 해체하고 네오레짐, 즉 '포스트 87년 체제'의 선거제도-정당정치를 선차적으로, 혹은 권력구조 개헌과 병행하여 설계해야 한다.
토머스 쿤(T. Kuhn)은 <과학혁명의 구조>라는 명저에서 현재의 패러다임이 과학발전에 부적절하다면 패러다임 전환이 필요하다는 메시지를 던졌다. 정치발전도 과학발전과 유사하다. 기존의 정치 패러다임이 경제민주화-복지국가-사회통합 창출에 한계를 드러낼 때 그 낡은 패러다임은 보다 적실성·실효성이 있는 패러다임으로의 교체가 불가피하다.
이런 의미에서 지금 대한민국 정치는 단순한 '정권교체'가 아니라 패러다임 교체를 갈망한다. 노후화된 한국의 승자독식의 '87년 체제'는 권력분점의 헌정체제로 그랜드 디자인되어야 한다. 승자독식의 87년 체제는 '1% 특권층'에 혜택·이익을 집중시키고 '99% 서민층'에 비용·손실을 분산시키는 정치적 재앙을 야기하는 시스템을 내장하고 있기 때문이다. 권력분점의 정치 패러다임으로의 전환이야말로 '포스트 87년 체제' 창출을 위한 '제2의 민주화 물결'로서 대한민국의 시대적 과제로 떠오르고 있다.
이런 문제의식에서 이 글은 사회경제적 민주주의 역주행이 87년 체제의 승자독식 선거제도와 양극화된 정당정치에서 비롯된 것으로 회고하고, 이를 혁파하는 '포스트 87년 체제'의 권력분점 선거제도와 연합정치 패턴을 설정, 권력구조와의 관계를 점검해 보고자 한다.
87년 체제의 패러독스
1987년 6월 항쟁을 분기점으로 대통령 직선제를 핵심으로 한 87년 체제는 이명박-박근혜 정권하에서 크게 훼손된 건 사실이나, 큰 틀로 보면 자유권·참정권·국가권력 통제권을 강화해 왔다. 우리 국민은 87년 체제의 정치적 민주주의가 사회경제적 시민권을 확대한 '실질적 민주주의'로 진화하는 경로를 밟을 것으로 열망했다.
그러나 87년 체제의 정치적 민주주의 진전이 사회의 공공성·형평성 강화로 이어지지 못하는 지체 현상이 지속되고 있다. 민주주의의 가치와 규범에 정면으로 반하는 불평등과 차별과 소외와 배제는 더욱 심화되고 있다. 사회경제 양극화로 인해 금수저-흙수저-헬조선이 시대의 아픔과 절망을 웅변한다.
정치적 시민권의 진전과 사회경제적 시민권의 역진 사이에 커다란 '단절의 강'이 도도히 흐른다. 정치적 민주주의와 사회경제적 민주주의 간의 간극이 점차 커져가는 형국이다. 한마디로 87년 체제의 패러독스라 하지 않을 수 없다.
1. 87년 체제의 정치양극화…승자독식 소선거구제-지역(구)이권정치
승자독식 정치 패러다임은 수적 우위와 다수를 확보하기 위한 자유경쟁의 원리에 따라 작동하고 다수당에게 권력을 집중시켜 정치의 효율성을 추구한다. 87년 체제는 소선거구제가 유인하는 거대정당 독과점체제-집권당 단독정부-제왕적 대통령제를 중심축으로 작동하는 전형적인 승자독식 정치체제이다.
현행 국회의원 선거제는 소선거구제 단순다수대표제와 정당명부 비례대표제가 결합된 현행 '2표 병립제'이다. 소선거구제에선 51%를 획득한 1등 앞에 49%를 얻은 2등은 무의하다. 이러한 승자독식 소선거구제에 의해 선출된 의석 비중이 과다하여 비례대표제보다는 단순다수대표제의 효과가 압도적이다. 이로 인해 정당의 득표율-의석율 간의 심각한 괴리가 발생한다.
승자독식 소선거구제 하의 유권자들은 계층적·세대적·생태적 가치·정책 중심의 투표에 인색하다. 사회 저변층이 복지 친화적 진보좌파 정당을 외면하고 노동자들이 노동우호적인 정당이 아닌 지역주의 정당 후보에게 표를 몰아주는 등 1등이 될 만한 후보에게 전략적으로 투표한다.
승자독식 소선거구제는 작년 4·13 총선 이전까지 지역중심의 거대 양당 독과점 체제를 고착화했다. 유권자의 다양성과 이질성은 다당제를 요구하고 있으나, 선거제도가 이를 가로막았다. 민주화 이후 제3당 돌풍은 종종 있었으나 다음 총선까지 연달아 교섭단체가 된 적은 없다. 87년 체제에서는 한편으로 다양한 사회분열, 정치적 이해의 차이에 따른 다당제로 분화하는 정치적 에너지가, 다른 한편으로 대통령직을 쟁취하는 경쟁과정에서 양당제를 압박하는 정치적 에너지가 교차한다. 이 때문에 대선·총선을 전후해 선거공학적 이합집산·합종연횡이 요동치며 유의미한 제3정당의 정치공간을 허용하지 않는다.
작년 4·13총선 결과로 등장했던 3당 체제가 유지될지 의문이다. 소선거구제 국가인 영국의 2010년 총선에서 자민당이 득표율 23%로 하원 650석 중 57석을 얻어 제3당의 지위를 획득하는 기염을 토했으나 2015년 총선에선 불과 8석의 군소정당으로 전락했다. 대단히 외람되지만 국민의당은 만일 금년 조기대선에서 패배하면 분당 혹은 해체될 가능성을 배제할 수 없다. 반대로 국민의당이 승리하면 더민주당 그리고 일란성 쌍둥이 정당인 새누리당과 바른정당이 비슷한 운명을 밟을 것이다. 현재 정의당까지 포함한 5당 체제가 양당구도에 균열을 내는 듯 하는 착시 현상을 주지만, 이념적 정책적 정체성이 모호하고 불분명해 지속가능할지 회의적이다.
소선거구제 하의 거대 정당 독과점 정치는 국가의 정치적, 사회경제적 자원을 지역 이해·개발 중심의 관점과 논리에서 배분하는 유혹을 뿌리치기가 쉽지 않다. 따라서 국회의원들은 재선을 위해 국가재정과 지역(구) 주민 사이의 정치 브로커·로비스트로 전락하여 지역 토건·서비스 사업 유치경쟁에 전력투구할 수밖에 없다.
연말 예산안 심의 때 밀실 담합과 '쪽지 예산'을 통해 수천 건의 지역(구) 민원이 예산에 반영되고 저소득층 예산이 삭감되곤 한다. 지역개발 프로젝트는 지역사회의 계급·계층·세대 간 불평등·차별·소외·배제 구조를 결코 교정하지 못한다. 결국 소선거구제 하의 거대 정당 독과점 정치에서 지역(구)를 넘어서는 전국민적 공공재인 증세·복지·교육·의료 등 사회개발 및 경제양극화 해소에 대한 관심은 부차적이다.
거대 정당 독과점정치
패권적인 국회권력 독과점 정당들은 한편으론 상대 당을 타도의 대상으로 바라보며 치킨게임을 벌이는 상살(相殺)정치를, 다른 한편으론 적대적으로 공생하는 '오월동주 뱃놀이정치'를 연출한다. 득표율에 관계없이 단순다수 득표로 당선된 대통령은 모든 국가권력을 접수하는 '민선황제'로 등극, '점령군' 행세를 하며 집권당 단독으로 정부를 구성한다. 반면 야당은 극도의 정치적 상실감에 빠져 존립 자체가 흔들리고 사사건건 집권당과 대통령에 날선 대립각을 세우며 충돌한다.
소선거구제 하의 거대 정당 독과점 정치의 입법 과정은 교착의 연속이다. 집권여당이 과반의석을 상회한 단점정부인 경우 야당이 완강하게 반대하면 여당의 선택은 날치기와 법안 철회를 반복했으며, 야당은 강력한 비토 정당으로 물리력을 동원하여 격렬하게 저항했다. 여소야대의 분점정부에서도 대통령-야당(국회) 간 정면충돌로 인해 국정운영의 교착상태를 피해 가지 못한다.
국회선진화법은 여야 협치를 통해 대통령(정부)-국회 갈등관계를 조정하는 합의제 입법정치를 강제한 제도적 장치이다. 그러나 여야의 이해가 엇갈리는 쟁점 법안의 입법과정은 거대 야당이 타협해주지 않으면 국회의 입법 프로세스 진행이 원천 봉쇄되기 때문에 '식물국회'로 전락했다는 비판이 무성하다.
소선거구제가 유인하는 거대 독과점 양당정치는 결국 지역양극화-유권자양극화-국회양극화-반쪽대통령-이념양극화 등 세계 유례가 없는 최악의 정치 양극화를 구조화하고 있다.
참고로 미국 정당 정치의 양극화 현상도 예외가 아니다. 소선거구제가 유인하는 민주-공화 양당 독점정치의 갈등에 따른 의회-대통령 충돌로 인해 법안통과 지연, 국정마비가 발생한다. 2013년 3월 연방정부 지출 자동삭감 '시퀘스터', 10월 연방정부의 셧다운과 국가부채 디폴트 사태, 이민개혁과 총기규제의 입법 불발 등등.
그래서 사회주의 몰락을 예언했던 후쿠야마 교수는 몇 년 전에 미국 양당정치에 조종(弔鍾)이 울린다고 경고했다. 미국 양당정치가 서로의 발목을 잡는 '거부권 정치'로 전락하여 변화하는 상황에 유연하게 적응하지 못하고 쇠퇴의 길을 걷고 있다는 것이다. 결국 미국 양당 독점정치가 미합중국을 '두 개의 미국'으로 쪼개고 있다.
미국 정당정치는 유권자들의 지역·인물 중심 투표, 의원들의 지역구 이해관계 몰입, 월가 금융 큰손 등 특정 집단을 대변하는 로비스트, 정치자금의 젖줄인 부자·기업 등에 의해 돌아간다. 그 결과 미국 양당 독점정치는 경제민주화-복지-노동 등 전국적 의제에 둔감하다.
이런 맥락에서 해커(J. Hacker)와 피어슨(P. Pierson) 교수는 공화-민주 양당 중심의 승자독식-양극화 정치가 승자독식-양극화 경제의 원인이라고 날카롭게 지적한 바 있다. 실제로 미국의 승자독식-양극화 정치는 부자 상위 1%가 미국 GDP의 23.5%를 독식, 나머지 99% 국민에게 절대적, 상대적 박탈감을 낳고 있다. 미국 스티글리츠(J. Stiglitz) 교수도 <불평등의 대가> 라는 저서에서 미국이 "1%에 의한, 1%를 위한, 1%의 국가"가 됐다고 통탄한다.
'센더스와 트럼프 현상'은 신자유주의 희생자들의 반란이며 워싱턴 기득권 양당정치에 대한 아웃사이더의 도전이었다. 민주·공화 중심 양당체제가 제시하는 선거 공약, 정책 대안을 가지고 기존 지지자들의 요구나 불만을 해소하기 어려웠다.
2. 87년 체제의 사회경제적 양극화, 사회적 대화의 실패
87년 체제의 소선거구제-양당정치는 노동을 정치적으로 대표하며 복지국가에 우호적인 정치세력의 유의미한 국회 진출을 봉쇄한다. 이런 비대칭적인 정당정치 공간은 노동참여를 견인하는 노사정 대화·협치 시스템의 작동을 가로막고, 대신 과격한 '거리·광장정치'로 이익관철을 시도하는 갈등적·투쟁적 노사(정) 관계를 재생산한다.
양극적 정당정치 틀 속에서 사회적 대화는 안정적으로 작동할 확률이 낮다. 노사는 사회적 대화보다는 각기 자신의 우호적인 집권 세력과의 담판·로비를 통해 이익을 관철하려는 전략을 선호하기 때문이다. 실제로 1980년대 이후의 스웨덴, 1970년대의 덴마크·네덜란드의 이념 블록 간 양극단적인 블록 정치에서 사회적 대화는 정체되었다.
'노사정위원회'에서 합의된 사회협약이 국회의 입법화 과정에서 87년 체제의 지역중심의 거대 양당 독과점 정치의 제동에 걸려 노동에게 불리한 방향으로 변질되거나 부결되곤 한다. 심지어 국회에 입법의제로 상정조차 되지 못하는 사태가 발생했다. 이에 실망하고 분노한 노동은 노사정 정책협의체에의 참여를 거부했다.
돌이켜 보건대, 87년 체제의 역대 집권당 단독 정부는 사회적 대화 시스템보다는 권력자·관료·전문가 등 엘리트 중심의 의사결정 방식에 습관적으로 익숙했다. 따라서 정부와 이해관계자 간의 충돌은 필연적이었다. 예컨대 노무현 참여정부의 한미자유무역 체결은 대통령의 이너서클과 관료·전문가 중심으로 진행됐고, 대내적 정책협상 프로세스를 생략한 채 하향식으로 밀어붙여졌다. 정책(FTA) 이해당사자들인 노동자·농민·축산업자·중소기업 등 사회집단들을 배제, 소외시켜 극심한 사회갈등이 확산되었다.
재벌개혁 실패
소선거구제 하의 지역구 국회의원들은 재벌개혁, 사회경제적 양극화 해소 등 경제민주화 정책을 의제화-입법화하는 데 소극적이고, 설령 적극적이라 하더라도 차기 지역구 선거에서의 재선을 보장받지 못한다. 따라서 그들은 협소한 지역(구)개발·서비스 프로젝트 중심의 선심성 예산배분정치(pork-barrel politics)에 몰입한다. 그래야 득표‧재선에 절대적으로 유리하기 때문이다.
김대중 정부는 '민주적 시장경제론'이라는 국정철학의 표방에도 불구하고 재벌 중심의 신자유주의적 시장경제로 경도되었다. 노무현 정부도 "재벌을 개혁한 최초의 대통령이 되겠다."고 설파했지만, "권력이 시장으로 넘어갔다"라고 실토하며 재벌개혁에 적극적이지 않았다.
김대중·노무현, 두 자유주의 진보정부가 재벌해체·노동경영참여 등 재벌개혁의 정책의제화·입법화를 시도했다면 성공할 수 있었을까? 당시 한나라당의 거부권 정치와 정면충돌했을 것이고 재벌·사용자단체는 모든 수단을 동원하여 필사적으로 이념투쟁을 전개하며 자본스트라이크(투자축소·철회·해외이전) 위협으로 맞섰을 것이다.
이명박·박근혜 자유주의 보수정부는 재벌중심 성장일변도 정책을 노골화했다. '박근혜·최순실 게이트'는 제왕적 대통령과 제왕적 재벌 총수의 합작품이다. 결과적으로 정경유착 속에서 재벌대기업-중소기업 양극화는 악화 일로에 있다.
재벌대기업-중소기업 양극화는 수출산업-내수산업 양극화, 첨단산업-비첨단산업 양극화, 노동시장(고용·임금·근로조건·사내복지) 양극화, 정규직-비정규직 양극화, 소득양극화, 계층양극화 등 구조적 악순환으로 이어지는 요인이 되고 있다.
저(低)복지-저조세부담
한국은 복지국가 건설을 위한 물적 토대를 갖추고 있음에도 저(低)복지-저조세부담 국가이다. GDP 대비 공공사회지출-조세부담율에서 OECD 국가들은 평균 약 22%-35%인데 반해, 한국은 10%-19% 안팎에 그친다. 한국은 복지후진국이다. IMF 관리체제 이후 신자유주의적 구조조정 과정에서 대량 배출된 시장 희생자·실패자·낙오자들의 '눈물의 계곡'이 속절없이 깊어만 간다.
왜 한국은 복지후진국일까? 소선거구제하의 지역구 국회의원들은 공공복지의 적극적인 정책의제화-입법화를 통해 정치적 지지를 동원하려 하지 않는다. 그들은 재선을 위해 경쟁적으로 지역예산배분, 지역구 토건사업·서비스 확충 등 지역 챙기기에 몰두한다.
거대 정당 독과점 체제에서 그들은 유권자들에게 증세에 따른 정치적 책임을 직접적으로 져야하기 때문에 세금민감도가 높다. 결국 소선거구제-거대 정당 독과점 체제는 저세금-저복지의 경로를 유도한다.
설령 증세-복지친화적인 진보적 대통령-집권당이라 하더라도 그들의 증세-공공사회복지 능력은 보수우파의 제동 혹은 보수야당-진보적 대통령 간 정책·입법 교착에 의해 무력화될 수밖에 없다. 권력독점-책임전담의 위치에 선 진보적인 집권당-대통령에게 증세 드라이브는 '정치 무덤'이다.
갈등사회
한국사회는 복합적 갈등·분열이 상존한다. 노동-자본, 저소득층-고소득층 간에 뿌리 깊은 갈등·긴장이 쌓여 있다. 교육·환경·복지·증세·남북관계 등 다양한 사회경제 이슈를 둘러싸고 진보-보수, 좌파-우파 갈등이 격화되고 있다.
세대갈등은 일자리 갈등, 노동시장 개혁 갈등과 맞물리며 이념갈등과 상승작용을 일으킨다. 지역갈등은 정치적, 경제적 자원을 독점한 패권지역과 소외지역 간, 특히 수도권-비수도권 간 발전격차에서 비롯되고 있다. 한마디로 한국은 갈등공화국이다.
87년 체제의 소선거구제-거대정당독과점체제-집권당단독정부–제왕적 대통령제를 잇는 제도적 배열구조는 한국사회의 노사·계층·세대·지역 갈등을 조정 관리하는 데 실패하고 있다. 87년 체제의 정치적 양극화는 사회경제적 양극화를 촉발하고 종국적으로 우리 사회의 갈등을 확대 재생산하는 씨앗이 되고 있다.
문제는 결국 '선거제도', '정당 정치'
승자독식 소선거구제-거대정당독과점 정치는 정치양극화, 갈등적 노사정 관계, 재벌 대기업의 황제경영 및 시장독과점, 저(低)복지국가 등 구조적 악순환을 단절하는 데 근본적인 한계를 드러낸다. 그 결과 대·중소기업 양극화-노동시장양극화-사회양극화가 확대 재생산되고 복합적인 사회갈등이 상시적으로 분출하고 있다.
승자독식 소선거구제-거대정당독과점 정치는 경제민주화-복지국가의 정책의제화-입법화를 어렵게 하여 종국적으로 자본주의 시장경제와 민주주의 간의 공존가능성을 불가능하게 한다. 따라서 대한민국이 선진국으로 발돋움하기 위해선 '포스트 87년 체제'의 선거제도-정당정치가 설계돼야 한다.
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