향후 미사일 문제로 인한 긴장 국면에 지혜롭게 대처해야 할 필요성에서 현재 외교-안보 분야의 의사결정 기구나 과정을 살펴보는 것도 불가결한 작업이다. 출범 때부터 노무현 정부는 대북 정책 기조로서 과거 김대중 정부를 계승-발전시킨다는 것을 내세운 만큼 이전 정부가 그 비교의 일차적인 대상이 될 수밖에 없다.
작년 전략적 유연성 합의나 용산기지 이전 문제와 관련해서 그 부실협상 책임이 논란이 되면서 국민적 관심의 한복판에 있던 NSC(국가안전보장회의) 사무처가 연말에 슬그머니 통일외교안보정책실로 개편되었다. 대통령 자문기구로서 외교안보 부처의 협의체인 NSC 상임위원회는 그대로 유지하되 이를 실무적으로 뒷받침하는 정책기구로서 사무처는 위기관리 업무만 유지하며 사실상 폐지된 것처럼 축소되고, 대통령을 직접 보좌하는 안보정책실로 대체된 것이다.
장관급의 국가안보보좌관이 폐지된 대신 안보정책실장이 장관급으로 격상됐다. 인적 규모나 역할은 거의 그대로 유지된다는 설명이 있었으나, 실제 NSC 상임위원회와 관련된 역할은 거의 없어진 것이나 다름없다. 당시 체제개편의 표면적 이유는 헌법상 대통령 자문기구로서의 NSC 산하에 부처 간 실무조정 기구로서 사무처를 둔다는 것은 위헌 소지가 생긴다는 데 있었던 듯하지만, 진정한 이유가 무엇인지는 어딘지 석연치 않다. 전문가나 언론 사이에서 부실협상과 관련한 책임소재를 없애기 위한 것이란 비판적 해석이 나오는 것도 이 때문이다.
개편의 경위야 어떻든 다수 전문가들 사이에서는 미사일 발사와 같은 긴장 국면에서 NSC 사무처의 역할이 다시 필요하다고 아쉬워하는 소리가 높다. 현재 미사일 문제와 관련해서는 대통령이 직접 주재하는 외교안보장관회의가 열리고 있고, 이를 실무적으로 보좌하는 역할은 안보정책실이 담당하고 있다. 그리고 일상정인 조정기구로서 통일부장관이 상임위원장이 되어 주재하는 NSC는 유지되고 있으나, 이제 이를 실무적으로 뒷받침하는 상설기구가 애매해진 것이다.
대통령이 주재하는 외교안보장관 회의는 커다란 정책기조를 결정하는 곳이지 외교, 국방, 통일, 정보 분야에서 전략기획, 정책수립, 정보판단 등과 관련한 일상적인 조정은 NSC 상임위원회에서 담당해 왔던 것인데, 안보정책실 체제가 되면서 이 부분이 매우 취약해졌다는 것이 전문가들이 지적하는 핵심이다.
김대중 정부 시절 : 햇볕정책의 '사령부'
그렇다면 당초 NSC는 어떤 배경과 목적 하에 설치된 것일까. 외교부, 국방부, 국정원과 같은 정부의 안보관련 부처는 상대적으로 거대한 규모다. 특히 안보-국방 관련 부처는 냉전시대에 그 규모가 비대화되었고 이를 비서실 체제로 통제하기 어려워 NSC가 만들어졌던 것이다. 특히 NSC 상임위원회가 실질적인 조정기구로서 중요한 역할을 하게 된 것은 김대중 정부였다. 김대중 정부 임기 내내 상임위원회는 매주 한 차례도 빠짐없이 열려 주요 외교-안보 현안에 대해 업무 협의와 조정을 하면서 특히 대북 정책의 일관성을 유지하며 부처 간 이견을 수렴하는데 결정적인 기능을 한 바 있다. 김대중 정부의 대북 화해-협력정책(햇볕정책)은 이전의 냉전적 정책을 전환하는 것이었고, 과도기에 첨예하게 부딪칠 수밖에 없는 정부 내 이견을 일상적으로 조정해내는 기구가 필요했던 것이다.
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다만 NSC는 조정기구로서 상임위원회만 존재했고, 외교안보수석비서실 외에 실무적 보좌기구는 갖추어지지 않았다. 김대중 정부에서는 이런 기구 없이도 부처 간 정책 조정이 효과적으로 이루어진 면이 있었기 때문이다. 우선 김대중 대통령의 철학이나 경륜 외에도 김대중-임동원 라인의 확고한 리더십이 발휘되면서 인치(人治)라는 문제점을 안고 있었으나 임동원 씨가 어느 자리에 있건(외교안보특보, 국정원장, 통일부장관) 실질적인 대통령보좌관 겸 NSC상임위원장 역할을 한 점이다.
다음으로 호남출신 관료의 맥이 그 각 부처에서 실무보좌 역할을 한 점을 들 수 있다. 김대중 정부의 노선, 철학을 지지하는 관료집단 라인이 거대한 외교안보 관련 부처를 통제하는 역할을 한 것이다. 실제 호남관료도 보수적인 사람이 있었지만 역설적으로 지역주의가 대북정책에서 긍정적 역할을 한 측면이 있었다.
NSC 사무처 체제는 노무현 정부에서 처음 도입되어 기존의 외교안보비서실보다 상당한 규모로 확대되었다. 김대중 정부에 이어 노무현 정부에서도 탈냉전적 과도기가 지속되는 한에서 기존 관료의 타성과 다른 새로운 정책을 시도하는 것이 필요하다는 인식에서 만들어졌다. 다만 김대중 정부와 같은 방식으로 갈 수는 없고 기구적, 제도적으로 해야 한다는 문제의식에서 NSC사무처가 설치된 것이다.
물론 김대중 정부 시절에 호남관료 인맥을 가지고 관료기구에 대해 일정한 통제가 가능했다는 것이 극심한 지역편중 인사의 폐해를 정당화할 수 있는 것은 아니다. 결과적으로 그러한 효과가 있었다는 설명일 뿐이다. 왜냐하면 이것이 긍정적 효과 외에 치명적인 역효과도 낳았기 때문이다. 실제 대통령제 하에서는 상당한 규모로 외부로부터 정책집단의 정치적 임용이 이루어져야 기존 관료제를 통제, 활용하며 새로운 정책과 노선을 실행할 수 있는데, 이게 없이도 가능하다는 착각을 준 것이다.
김대중 정부는 외부수혈 없이 그런대로 국정을 운영할 수 있었고, 정권 말기 관료적 누수현상도 표면에 드러날 정도로 심각하지는 않았다. 특히 외교안보 정책은 다른 분야에 비해 기조가 유지되어 미국의 부시 정부 출범 이후 북미 관계 악화, 남북 관계의 정체에도 불구하고 선거 국면에서 북한 선박 나포 사건 등 위태로운 사태를 포함하여 안보상황을 관리해 낼 수 있었다. 이 점이 노무현 정부 탄생에 적지 않은 기여를 했음은 주지의 사실이다.
노무현 정부 : 관료의 '역류'와 비효율적 '이중구조'
이러한 긍정적인 측면이 상황인식을 그르치는 쪽으로 작용했다. NSC체제는 설치되었으나, 노무현 정부의 평화번영정책을 실행할 외부의 정책집단을 전문성에 입각하여 체계적으로 배치할 필요성을 절실히 느끼지 못했던 것이다. 여기에는 초기 인사를 주도했던 386세대가 스스로가 속한 거대한 집단을 대표할 만한 우수한 인재들을 폭넓게 망라할 수 없었던 한계도 작용했다.
따라서 NSC 사무처는 또 하나의 새로운 안보 관료기구를 설치하는 것과 다름 없는 결과가 되어 버렸다. 아직 제도적으로 개방형 임용 폭도 거의 허용되지 않았기에 코드인사라는 보수언론의 비판 속에서 장관의 정책보좌관 1명 외에 각 부처의 관료라인 속에 외부 임용을 한다는 것은 생각조차 할 수 없었다. 따라서 각 부처로부터의 파견 관료들이 대다수가 되어 시간이 흐름에 따라 기존의 안보기구들이 NSC를 좌우하게 되는, 역류가 일어나는 과정이었다.
외부 임용의 초기 조건에서 노무현 후보 캠프 내에 전문가 인재풀의 극심한 부족도 큰 몫을 했다. 더욱이 정부 출범 이후에도 이 한계를 보완하고 확충하려는 노력 또한 부족했다. 여기에는 인사 자체가 갖는 특성이자 한계도 작용했다. 어떠한 정권이든 초기에 판을 제대로 깔지 못하면 기존 사람들로 네트워크가 맺어지고 기득권 구조가 형성되어 대통령도 마음대로 바꿀 수 없게 된다. 초기에 인적 네트워크가 형성되면 위기상황이나 사고가 없는 한 쉽게 바꿀 수 없게 되는 것이다. 시간이 지날수록 내부적으로 구조화되어버리기 때문이다.
나아가 아무리 좋은 의도를 지닌 제도라고 해도 제대로 운영되지 못하면 역효과를 낼 수 있다. 당초 NSC 사무처 체제는 미국의 제도를 벤치마킹한 것이다. 미국에서는 대통령 국가안보보좌관이 사무처장을 겸임하며 이를 지휘하게 되어 있다. 따라서 백악관 시절의 콘돌리자 라이스를 예로 들면 이해하기 쉽듯이 안보보좌관은 국무장관이나 국방장관, CIA국장과 같은 거대 부처의 수장들과 어깨를 나란히 하며 조정 역할을 수행해 낼 수 있는 것이다.
그런데 노무현 정부 초기 라종일 국가안보보좌관은 사무처를 지휘할 수 있는 위치가 아니었고, 실제는 이종석 차장이 지휘하는 이중적 구조가 되었다고 얘기된다. 심지어 권진호 국가안보보좌관 시절에는 아예 안보보좌관이 사무처를 지휘하는 체제 자체도 바꾸어 두 직책을 분리함으로써 제도적으로도 장관급 체제가 차관급 체제로 수정되었다. 실세 운운, 이중적·파행적 운영이란 지적은 그것이 어떤 입장에서 나온 것이든 제도와 운영의 괴리에 대한 비판이었다. 주한미군의 전략적 유연성, 용산기지 이전과 관련해 협상과정을 둘러싸고 논란이 일어나는 파장이 있었던 데에는 여러 가지 원인이 있지만, 제도적인 측면에서 이유를 찾는다면 NSC가 대통령의 노선에 따라서 외교, 국방 등 협상담당 부처를 통제하는 데 실패하고 거꾸로 사실상 이들과 융합관계였다는 데 있었다고 할 수 있다.
이종석 장관의 '자충수'
이렇게 부정적 측면을 강조해서 설명했지만 기여한 점도 적지 않다. 일련의 사고가 있었다고는 해도 일단 각 부처별로 외교-안보 사안에 대하여 딴 소리를 내는 것은 거의 보이지 않게 되었다. 국방개혁안은 비록 내용적으로 미흡하며 시기적으로도 정권 임기가 끝나는 2008년도부터 시행에 들어가는 것으로 타협적이란 비판은 있으나, 일단 입안되어 그 중 방위사업청 설립은 실행에 옮겨졌다. 과거 대통령 1인에게 거의 독점되었던 국정원 정보가 기밀등급을 세분화하여 청와대를 거쳐 각 부처별로 공유할 수 있게 한 것도 눈에 보이지 않는 성과다.
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이중적 체제 운영 문제는 정동영 통일부장관이 임명되어 NSC 상임위원장 역할을 하게 되면서 일정 부분 해소되기도 했다. 여기에는 대권주자의 한 사람으로서 정치력을 지닌 점도 있지만 대통령의 신임과 위임을 바탕으로 외교-안보 라인 내에서 비교적 강한 리더십을 발휘한 데 따른 결과였다.
작년 6.15 5주년 기념행사에서 정동영-김정일 회담을 계기로 남북관계가 회복되어 8.15 기념행사에서 북측의 국립현충원 참배로 이어짐으로써 이러한 남북관계 개선은 6자회담에서 9.19공동성명을 이끌어 내는 동력이 되었다.
정동영 장관이 정치인으로서 전문가가 아니면서도 통일-외교안보 분야에 안착할 수 있었던 것은 NSC의 보좌 기능 없이는 생각할 수 없는 일이었다. 특히 통일부는 외교안보 분야에서 인력, 국내외 네트워크 등 면에서 가장 취약한 부처에 속하기 때문에 NSC사무처가 상임위원장인 통일부장관을 보좌한다는 매개 없이는 타 부처의 적극적 협조를 받기가 어렵게 되어 있다.
이처럼 NSC 체제가 도입되었던 것은 새로운 시도였으나, 부정적 이미지를 남긴 채 무대에서 퇴장하는 결과가 되고 말았다. 이제 안보정책실 체제는 과거의 외교안보비서실 체제로 원위치된 것으로 보인다. 외교안보 현안을 부처 간에 조정하는 기능은 여전히 NSC 상임위원회에 주어지고 있으나, 이를 실무적으로 보좌할 기구의 뒷받침이 계속 이루어지고 있는지 의문이 제기되고 있다.
이종석 장관은 통일부 장관으로서 NSC상임위원장이지만, 안보정책실의 보좌기능에 대해서는 할 말도 못하는 처지로 여겨진다. NSC사무처 체제 축소안, 아니 폐지안을 직접 대통령 결재를 받아 집행한 장본인이 바로 이종석 당시 사무처장이었기 때문이다. NSC사무처 체제의 법적 미비점이 과연 폐지해야 할 만큼 심각한 일이었는지 그 책임도 문제이지만, 스스로 자승자박이 되었다는 점이 더욱 심각한 일이다.
'외교부 전성시대'의 미사일 사태 우려
다시 미사일 문제로 얘기로 돌아온다면, 그 대응을 둘러싸고 어떤 전략적 기조를 취하느냐에 따라 외교-안보 라인의 리더십 소재가 좌우될 수 있다. 김대중 정부 이래 정책의 일관성에 따른다면 통일부 장관이 NSC 상임위원장으로서 대통령의 신임을 받아 확고한 이니셔티브를 행사하는 체제가 될 것이다. 이와는 다른 방향에서 외교부장관에게 이니셔티브가 주어질 수도 있다. 법적으로 NSC 상임위원장은 위원이 되는 부처장 중 대통령이 지명하게 되어 있지만, 관행상 계속 통일부장관이 수행하고 있다. 정동영장관이 사임한 뒤부터 현 체제는 외교-안보 라인 내에서 어느 장관에게 확고한 이니셔티브가 주어지지 않은 채 대통령이 직접 관장하는 친정체제로 여겨진다. 긴장 내지 위기 국면에서 대통령이 외교안보의 진두지휘에 나서는 것은 직할이냐 어떠냐의 여부를 떠나 당연한 것이지만, 대통령이 일상적인 조정업무까지 세세하게 챙길 수는 없다. 또한 대통령이 '올라운드 플레이이어'가 되어 전면에 나서는 것은 복잡다단한 현실 앞에서 가능하지도 않을 뿐더러 모든 위험부담을 대통령 한 사람이 지게 될 우려도 있다.
그런데 현 체제는 대통령 직할체제의 외양은 띠고 있는 반면, 실질적으로는 외교부 우위체제라고 볼 수도 있다. 4대국 대사직은 사실상 외교부가 전부 차지하고 있는 것이나 다름이 없으며, 현 정부 들어서 외교부는 차관직(제2차관, 평화교섭본부장)을 두 자리나 신설할 수 있었던 데 그치지 않고, 장관급 청와대 외교안보정책실장 자리도 외교부 출신이 점하고 있다. 해외정보 부문에서 국정원 독자의 견제와 균형 기능은 상당히 취약해져 있으며, 외교부에 의존할 수밖에 없는 상태다.
외교안보 현안이 파도처럼 밀려오는 현실 앞에서도 반기문 장관은 유엔 사무총장 선거운동을 구가할 수 있다. 한미자유무역협정(FTA) 협상에서 외교부 김현종 통상교섭본부장의, 장관에 버금가는 주도적 역할을 감안하면 장관급 3명, 차관급 3명을 거느리는 초유의 부처가 되어 있다고 해도 과언이 아니다. 가히 외교부 전성시대의 도래인 것이다. 이렇게 한 쪽에 치우친 의사결정 구조의 현실을 보지 못하고, 과거의 권위주의 시대가 아닌 민주화 시대에 대통령 스스로 자기능력을 과신하는 직할체제는 '벌거벗은 임금님'과 같은 결과를 빚을 수도 있다. 그것이 전략적 유연성 합의 과정이나 한미FTA의 졸속 추진, 최근 남북·북미관계에 대한 안이한 상황판단이 아니었기를 바랄 뿐이다.
이미 NSC 사무처 체제가 외교안보정책실 체제로 개편된 마당에 과거 제도의 부활을 주장하는 것은 비현실적이다. 다만 북한 미사일 문제라는 노무현 정부 최대의 외교안보 과제에 대처함에 있어 당장의 현안도 시급한 일이지만, 출범 초기부터 뒤돌아보며 스스로의 태세를 한번 점검해 보는 것도 그에 못지않게 절실한 작업인 듯하다.
대통령의 통치력이 제대로 먹히기 어려운 임기 말기에 접에드는 시점에 이번 사태와 같은 급박한 상황이 벌어질 경우 자칫하면 관료주의의 냉전적 타성이 고개를 들 가능성이 있다. 또한 남북 화해협력 기조의 견지를 둘러싸고 해당 부처들 사이에 정보 인식이나 대처 방안에서 심각한 대립이 생길 수도 있다. 사안에 따라서는 부처의 기능이나 성격에 따라 비교적 강경하거나 온건한 입장 표명이 따로 나올 수 있지만,
어디까지나 이것은 포괄적 전략에 입각하여 치밀한 계산에 따른 역할분담 관계에 있어야 한다. 부처 간에 철저한 사전 협의와 조정이 불가결한 전제가 된다. 바로 대통령을 중심으로 한 외교안보 라인 내의 리더십이 확보되어야 하는 것이다. 그것이 안보정책실을 실무기구로 해서 안보관계장관회의를 중심으로 삼든 종래와 같이 NSC 상임위원회를 중심으로 삼든 조직적 뒷받침을 할 수 있는 태세를 갖추는 일을 소홀히 해서는 안 된다.
당연히 이러한 지적도 당초 노무현 정부가 내걸었던 평화번영정책의 기조를 지켜나가자는 데 목적이 있는 것이지 잘못된 방향의 정책을 보다 효율적으로 하는 것이라면 안 하느니만 못한 얘기가 될 뿐이다.
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