시민사회가 한미 자유무역협정(FTA)의 체결에 반대하는 근거 중 하나인 '투자자-국가 소송제'에 대해 법무부, 재정경제부, 건설교통부 등 관계부처들이 하나같이 비판적이었음에도 불구하고 외교통상부 통상교섭본부(본부장 김현종)가 이를 거의 묵살하고 협상을 진행해 왔음이 뒤늦게 밝혀졌다.

특히 법무부와 건교부의 경우는 투자자-국가 소송제를 아예 한미 FTA에서 제외하자고까지 강력하게 주장했으나 이런 입장이 협상에는 전혀 반영되지 않았다는 사실이 정부 측 문건들을 통해 확인된 것이다.

전 세계적으로도 논란이 되고 있는 '투자자-국가 소송제(ISD, 투자자-국가 간 분쟁해결절차)'란 미국인[한국인] 투자자가 한국[미국]의 정책으로 인해 투자가치의 하락이 일어났다'고 판단할 경우 한국[미국]을 상대로 직접 소송을 제기할 수 있도록 허용하는 제도다.

건교부 "반대 부처 입장도 고려하라"…통상교섭본부 "왜 뒤늦게 딴 소리"

<프레시안>이 31일 확인한 정부 문건들에 따르면, 외교통상부 통상교섭본부는 한미 FTA 협상이 개시된 후인 지난해 7월 노무현 대통령의 지시로 투자자-국가 소송제(ISD)에 대한 민관 합동 점검반을 구성했다. 이 점검반은 8월부터 3개월 간 5차례의 회의를 개최했다. (☞관련기사 보기)

이들 문건에 따르면, 지난해 8월에 열린 1~2차 회의에서 통상교섭본부를 제외한 대부분의 정부 부처들이 다양한 이유로 한미 FTA에 투자자-국가 소송제(ISD)를 포함시키는 것에 반대했다.

▲ 국회 '한미FTA 특위'에 출석한 김현종 외교통상부 통상교섭본부장. ⓒ연합뉴스

법무부는 ISD가 국회의 입법 권한을 침해하는 동시에 정부의 정책 권한을 축소시킬 위험도 높다고 지적했다. 법무부는 "미국이 우리 사법 시스템을 불신한다는 이유로 ISD 배제 문제를 제기조차 안 해선 안 된다"면서 시종일관 "한미 FTA에서 ISD를 완전히 빼달라고 요구하자"는 강경한 입장을 유지했다.

건교부도 정부가 추진하고 있는 부동산 정책들이 대부분 ISD의 대상이 될 것이라는 우려를 표명하며 ISD를 협정에서 제외하자고 주장했다.

재경부의 경우는 ISD로 인해 야기될 재정부담 문제를 제기했다. 또 재경부는 "(통상교섭본부가) ISD 도입을 주장하는 근거로서 그 결과 글로벌 스탠더드를 도입할 수 있다고 하는데 그 실체에 대해서는 의문"이라고 비판하기도 했다.

하지만 통상교섭본부는 미국에 진출한 우리 기업을 미국의 부당한 정책으로부터 보호해야 하지 않냐는 기존의 'ISD 유용론'을 고수했다. 또 통상교섭본부는 "우리가 미국 측에 보낸 우리 측 초안은 ISD를 이미 포함하고 있었다"고 못 박으며 '한미 FTA에 ISD가 포함된다'는 점을 기정사실화 했다.

지난해 8월 31일 대외경제장관회의 직전에 열린 3차 회의에서는 통상교섭본부와 다른 부처들의 갈등이 극에 달했다. 3차 회의 말미에 통상교섭본부가 "현실적으로 ISD를 뺄 수는 없다"며 'ISD 수용을 전제로 한 보완론'을 회의의 결론으로 채택하려고 하자, 법무부, 건교부 등은 "ISD 반대 부처의 의견도 병기돼야 한다"며 반발했던 것.

급기야 통상교섭본부가 "한미 FTA 초안 작성 및 협상 시뿐만 아니라 기존 FTA 협상 시 관계부처 의견을 문의할 때나 각종 대책회의 시에는 전혀 문제 제기를 하지 않다가 지금에 와서 그렇게 문제 제기를 하는 것은 이해할 수 없다"며 언성을 높였고, 건교부 등은 "그 당시에는 ISD의 이런 잠재적 문제점을 몰랐다"며 유감의 뜻을 표명했다.

그러다가 4차 회의에서 재경부 등이 뜻을 굽혀 통상교섭본부의 '보완론'을 받아들이기로 했고, 법무부만은 마지막 5차 회의에서도 한미 FTA에서 ISD를 완전히 배제해야 한다는 입장을 고수했으나, 결국 이같은 의견은 받아들여지지 않았다.

이처럼 '한미 FTA 체결'이라는 통상교섭본부의 목표와 '정책 권한 유지'라는 여타 부처들의 목표가 충돌된 사례는 이것 외에도 더 있었다. 통상교섭본부는 지난해 10월 법무부, 특허청 등에 지적재산권 관련 협상에서 미국에 양보하라고 강권해 물의를 빚은 바 있다.(☞관련기사 보기)

또 지난달 11일 6차 협상을 앞두고 열린 '한미 FTA 관계부처 차관회의'에서는 '각 부처별로 설(2월 18일) 전까지 양보안을 내지 않으면 통상교섭본부가 협상에서 재량권을 발휘할 것'이라는 통고까지 했던 것으로 알려졌다. (☞관련기사 보기)

<투자자-국가 소송제(ISD) 관련 협상 일지> 이와 같이 'ISD 점검 태스크포스' 회의 석상에서 진행된 여러 가지 논의에도 불구하고 지난 1~6차 한미 FTA 협상에서의 ISD 관련 논의의 내용을 살펴보면, 'ISD가 한미 FTA에 포함된다'는 사실만은 전혀 변함이 없었음을 알 수 있다. 또 우리 측이 ISD 관련 요구사항들을 여러 차례 제기했으나, 미국 측의 고압적인 자세 역시 한 치의 흔들림도 없었음을 확인할 수 있다. △1차 협상(2006년 6월)=우리 측은 ISD 배제 가능성을 미국 측에 타진해 봤으나, 우리 측 초안에는 이미 ISD가 포함돼 있었다. △2차 협상(7월)=우리 측은 수용(expropriation) 관련 분쟁은 국제중재절차가 아니라 국내구제절차에서 해결하도록 하자고 제안했으나, 미국 측이 이를 완강히 거부했다. △3차 협상(9월)=우리 측은 수용 관련 부속서에 '투자 가치의 일부 감소만으로는 수용으로 간주할 수 없다'는 조항을 추가하고, 또 '간접수용으로 간주하지 않는 규제의 예시(except in rare circumstances)'에 부동산계획, 조세, 반독점, 소비자보호 등을 넣어 달라고 요청했다. 미국 측은 '2004년 BIT(양자 간 투자협정) 모델'에서 한 단어라도 고치기 어렵다며 이를 거부했다. △4차 협상(10월), 5차 협상(12월)=우리 측은 간접수용 예외조항의 예시에 토지 관리 및 이용(land control and use), 일반조세(general taxation), 반독점(anti-trust)를 넣어달라고 요구했으나, 미국 측은 이마저 거부했다. △6차 협상(2007년 1월)=우리 측은 간접수용 예외조항의 예시에 부동산가격 안정화 정책, 일반조세를 넣어달라고 요구했으나, 미국 측은 '고려는 해 보겠다'는 자세로 일관했다.

'통상독재' 막을 사람, 노무현 대통령밖에 없으나…

결국 통상교섭본부는 투자자-국가 소송제(ISD) 점검 회의를 5차례나 연 의미가 무색할 만큼 회의 기간 내내 '어쨌든 한미 FTA에는 ISD가 들어간다'는 입장을 고수하고 결국 이를 관철시켰다.

단, 통상교섭본부는 다른 부처들의 우려를 일부 반영해 △수용 관련 분쟁은 국내구제절차로 해결한다 △부동산가격 안정화 정책과 일반조세 정책은 간접수용으로 보지 않는다는 내용을 협정문에 넣자고 미국 측에 계속 주장하기로 했다.

하지만 이런 보완책마저 6차까지 진행된 한미 간 협상의 구체적인 모습으로 미뤄볼 때 실제 협상에 반영될 가능성은 현재로서는 별로 없어 보인다. 미국 측 반대도 거세지만 우리 측 의지도 약하기 때문이다.

ISD 협상을 이끌고 있는 통상교섭본부의 한 관계자는 최근 기자에게 "우리 측은 80여 개의 투자협정에서 이미 수용 관련 분쟁을 국제중재 절차로 해결하기로 한 바 있어 우리 측이 논리적으로 밀린다"고 털어 놓은 바 있다.

또 이 관계자는 향후의 전망과 관련 "부동산 가격 안정화 정책과 일반조세를 간접수용 예외조항의 예시에 넣어달라고 주장하겠지만, 미국 측이 자국 측 표준안에서 단 한 단어라도 더 추가하거니 빼는 것을 극도로 꺼리고 있는 상황"이라고 전했다. 그는 "굳이 이런 단어를 넣지 않아도 부동산 정책이나 조세 정책이 ISD 소송대상이 될 가능성은 없다"고도 말했다.

게다가 반덤핑(무역구제), 자동차, 의약품, 쇠고기 등 4대 통상현안에서 이미 협상이 꼬일대로 꼬여 있는 상황에서 통상교섭본부가 굳이 ISD 관련 우리 측 입장을 강하게 주장할 가능성은 그다지 높아 보이지 않는다.

왜냐하면 '노무현 대통령의 의중'도 ISD를 한미 FTA에 포함시키는 문제와 관련해 사실상 통상교섭본부의 손을 들어주는 쪽임이 확인됐기 때문이다.

문건에 따르면, ISD 점검 1차 회의에서 한 관계자는 "투자자-국가 분쟁(해결절차)에 문제가 많다고 시민단체들이 계속 주장을 하므로 VIP('대통령'을 뜻하는 정부 내 호칭)께서 '그렇다면 어떤 문제가 있는지 전문가들과 논의를 해보라'고 지시했다"고 나와 있다. 또 다른 관계자도 "VIP(노무현 대통령) 지시도 'ISD 관련되어 왜곡·과장된 주장들이 많은데 민간 전문가를 통해 이를 검증해 보자'는 취지"라고 부연 설명했다.

노 대통령이 애초부터 ISD에 대한 시민사회의 문제 제기를 왜곡이나 과장으로 인식했다는 말이다.

<프레시안>이 31일 확인한 문건들은 통상교섭본부가 한미 FTA가 발효될 때까지 '대외비'로 지정했던 문건들이다. 이들 문건에는 'ISD 점검 민관 태스크포스(TF)'의1~5차 회의내용이 담겨 있다. 다음은 이 내용 가운데 정부 각 부처들의 ISD 관련 입장을 핵심적으로 보여주는 발언만을 추려 모은 것이다. [8월 7일 1차 회의 주요 발언] 통상교섭본부 관계자A: 투자자 대 국가 분쟁이 문제가 많다고 시민단체에서 계속 주장을 하므로 VIP께서 그렇다면 어떤 문제가 있는지 전문가들과 논의를 해보라고 지시하셨으며, 이에 따라 7월 21일 대외경제장관회의에서 한미 FTA 투자 chapter(분과)의 투자자-국가 분쟁(ISD, Investor-State Dispute) 점검 Task Force(태스크포스)를 구성하기로 결정했다. (…) 정부의 당초 입장은 ISD를 포함하는 것이었는데 국내적으로 시민단체뿐 아니라 정부 내에서도 문제 제기가 많아 태스크포스를 통해 면밀한 검토를 하고 결정을 내리고자 하는 것이다. 법무부 관계자 A: 법무부는 애초부터 ISD 관련 제반문제를 제기해 왔으며, 시민단체 주장이 전혀 영향을 끼친 바 없다. (…) VIP 지시도 ISD 관련해 왜곡·과장된 주장들이 많은데, 민간 전문가를 통해 이를 검증해 보자는 취지다. 법무부 관계자 A: 간접수용(indirect appropriation, 수용은 아니나 수용과 다름없는 결과를 내는 정부 정책)을 조약을 통해 인정하는 것은 국회의 입법 권한을 침해하는 것이다. [8월 17일 2차 회의 주요 발언] 법무부 관계자 B: (…) 외국인 투자 지분이 단 1%인 경우에도 소제기가 가능한 것이 문제며, 청구액이 1조 원이 넘는 사건이 많아 수백만 달러의 변호사 비용이 소요되는 소송이 다반사일 것이다. (…) 국제중재에 대한 실력이 뛰어난 호주도 투자자-국가 간 분쟁조항(ISD)을 삭제했는데, 국제중재 실력이 일천한 우리가 ISD를 수용해서는 안 된다. 우리도 OECD(경제개발협력기구) 회원국으로서 우리 국내 법제를 미국이 신뢰해 줄 것을 요청해 ISD 배제를 주장해야 한다. (…) 미국이 우리 사법 시스템을 불신한다는 이유로 ISD 배제 문제를 제기조차 안 해선 안 된다. 통상교섭본부 관계자 A: 여러 협상 카드를 준비하는 것도 좋으나, 협상을 할 때 중요한 것은 상호 간의 신뢰 유지다. 상대방의 수용 수준을 완전히 넘어서는 제의[한미 FTA에서 ISD를아예 빼자는 제의]는 오히려 협상에 부정적 악영향을 끼칠 우려가 있다. 건교부 관계자 A: 국제중재 절차에서 수용 관련 분쟁을 배제한 2차 협상안이 관철되기를 희망한다. 우리나라는 직접수용을 '공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률'에서, 간접수용은 '조림 제도', '도시계획 제도', '부담금 제도' 등에서 각각 규율하고 있다. 간접수용에 대한 보상은 국내절차에 따라야 한다. ISD 도입 시 국내 투자자와 외국인 투자자 간 보상액에 차이가 생길 것이다. (…) 금리 정책을 통해 부동산 정책을 수용하는 미국과 달리 우리나라는 부동산 관련 규제가 매우 많은 상황이다. 재경부 관계자 A: [한미 FTA와 무관하게 우리도 간접수용을 우리 법체계 안에 도입해야 한다는 통상교섭본부 측 입장에 대해] 간접수용을 국내법에서 인정하면 재정부담 문제가 매우 크다. 법무부 관계자 B: 미국에서도 'tantamount to expropriation(수용에 상당하는)'에 대한 중재판정부 재판관들의 개념 정의 시도가 있었으나, 미 법원에서도 백여 년 간 해결하지 못한 것을 어떻게 중재판정부에서 해결하겠냐며 포기한 사례가 있다. 이럴진대, 우리나라에서 당장 간접수용에 대한 명백한 개념 정의를 하겠다는 것을 어불성설이다. 재경부 관계자 B: ISD 도입을 주장하는 근거로서 그 결과 global standard(글로벌 스탠더드)를 도입할 수 있다고 하는 데 그 실체에 대해서는 의문이다. [8월 28일 3차 회의 주요 발언] 법무부 관계자 A: (…) 한미 FTA의 ISD는 단순 승패소 문제를 넘는 파급효과를 생각해야 한다. 만약 'Ethyl 사건(미국회사 에틸이 화학물질 MMT의 수입을 금지한 캐나다 정부를 상대로 2억5000만 달러의 소를 제기하자, 캐나다 정부가 1300만 달러의 배상금을 지급하고 MMT를 유해물질로 규정한 데 대해 공개 사과하는 조건으로 합의해 소를 취하한 사건)'과 유사한 사건이 한 건이라도 발생하면 우리 국민 정서상 파급효과가 매우 클 것이며 이는 정부 규제조치의 위축을 불가피하게 하는 것이므로 단지 일개 case(소송)의 문제가 아니다. 건교부 관계자 A: 간접수용이 '규제적 수용(그린벨트 지정 등 처음부터 개인 재산권에 대한 규제를 목적으로 하는 정부 조치로, 우리 헌법에는 규제적 수용에 대한 보상 근거가 없다)'까지 포함한다면 엄청난 소송 사태로 이어질 것이다. 간접수용의 해석이 다이내믹하게 전개된다면 소송 규모가 얼마나 크게 될지 모른다. (…) 직접수용도 ICSID(세계은행 국제투자분쟁해결센터)로 가면 보상액이 커진다. 재경부 관계자 B: (…) [미국은 관련법을 수정해] '단순한 (재산) 가치의 저하는 간접수용이 아니다'라고 규정했으나, TPA(신속촉진권한) 채택 시 전미제조업협회(NAM, National Association of Manufactures)의 반대 로비로 상원에서 근소한 표 차로 도입되지 않았다. 통상교섭본부 관계자 A: [8월 31일 대외경제장관회의에 보고할 내용을 정리하며] △ISD 미국안을 그대로 수용함 △ISD 전체를 수용하지 못할 정도는 아니므로 ISD를 수용하되 우리의 관심사를 최대한 제기함 △미-호주 FTA처럼 ISD 수용 불가 등 현재 3가지 안이 있다. 그간의 논의 결과를 고려해 'ISD 수용하되 우리의 관심사를 최대한 제기하는' 안을 태스크포스의 대외경제장관회의 보고안으로 하되, 일부 위원들을 협상 전략상 미-호주 FTA처럼 ISD를 완전히 삭제할 것을 우선 주장하자는 의견도 제기했다는 내용으로 할 것을 제의한다. 법무부 관계자 B: 국내절차 소진, 패소자 부담, 설립 전 단계 NT(내국민대우) 배제 등 보완책을 제시하기 전에 ISD 전체를 완전히 삭제하자고 주장할 필요가 있다. 건교부 관계자 A: 미-호주 FTA처럼 ISD 삭제를 주장해야 한다. 태스크포스 회의 시 관계부처에서 ISD를 반대했음에도 불구하고 태스크포스 입장으로 이를 대외경제장관회의에 보고하는 것은 문제가 있다고 생각한다. 관계부처의 반대 의견도 병기해야 할 것이다. 통상교섭본부 관계자 B: 한미 FTA 초안 작성 및 협상 시뿐만 아니라 기존 FTA 협상 시 관계부처 의견을 문의할 때나 각종 대책회의 시에는 전혀 문제 제기를 하지 않다가 지금에 와서 그렇게 문제 제기를 하는 것은 이해할 수 없다. 건교부 관계자 A: 그 당시에는 ISD의 이런 잠재적 문제점을 몰랐다. 그 점은 죄송하게 생각한다. 통상교섭본부 관계자 A: 규제 권한을 가진 관계 부처로서는 ISD에 대해 우려를 하는 것은 당연하나 민간의원들의 의견과 협상 상황도 고려해야 한다. (…) ISD에 대한 태스크포스 회의의 입장을 'ISD에 대한 보완책 강구를 전제로 ISD를 수용함'으로 하는 데 대체적으로 의견이 일치하는 것으로 본다. [회의 끝] [10월 10일 5차(최종) 회의 주요 발언] 통상교섭본부 관계자 A: 지난 8월 31일 대외경제장관회의에서 미국 측이 제안하고 있는 ISD 절차에는 상당한 문제점이 있으나 이를 협상에서 배제하는 것은 현실적이지 않으므로 문제점을 해소하는 보완 방안을 두는 방향으로 협상을 진행하겠다고 보고했다. 보완 방안의 하나로서 수용을 ISD 적용 대상에서 배제하는 우리 입장을 견지한다.