1. 우리나라에서 선거교육 법적 책임 기관은 어디인가

우리나라에서 선거교육에 대해 법적 책임을 지고 있는 공적 기관은 두 곳이다. 선관위와 학교가 그곳이다. 선거관리위원회법 제14조에는 '선거권자의 주권의식 앙양을 위하여 상시계도를 실시하여야 한다'고 명시되어 있다. 동법에 의하면 선관위의 교육 대상은 선거권자다. 최근 선거연수원을 통해 그 대상을 확대하여 청소년 대상 선거교육도 실시하고 있다. 초·중·고등학교 교육의 법적 근거가 되고 있는 2015 교육과정 '교육부 고시 제2015-74호 별책 7권'에는 선거교육과 관련해 다음과 같은 성취기준과 교수·학습 방법들이 제시되고 있다.(일부만 발췌)

<성취기준>
[6사05-04]민주적 의사 결정 원리(다수결, 대화와 타협, 소수 의견 존중 등)의 의미와 필요성을 이해하고, 이를 실제 생활 속에서 실천하는 자세를 지닌다.
[6사05-06] 주요 국가기관인 국회, 행정부, 법원의 역할을 탐색함으로써 이러한 국가기관을 통해 민주주의가 국민 생활에 중요한 영향을 미치고 있음을 인식하도록 한다.
[9사(일사)04-02]선거의 기능과 기본 원칙을 이해하고, 공정한 선거를 위한 제도 및 기관에 대해 조사한다.
[9사(일사)07-01]입법기관으로서 국회의 위상을 이해하고, 국회의 주요 조직과 기능을 조사한다.
[12정법03-02]대의제에서 선거의 중요성과 선거 제도의 유형을 이해하고, 우리나라 선거 제도의 특징과 문제점을 분석한다.
[12정법03-03]정당, 이익집단과 시민단체, 언론의 의의와 기능을 이해하고, 이를 통한 시민 참여의 구체적인 방법과 한계를 분석한다.

<교수·학습 방법 및 유의 사항·평가의 방향>
…학생들의 생활과 관련하여 공감할 수 있는 일상 사례(학생 인권 조례, 지방 선거 홍보 자료 등)와 관련된 다양한 자료를 활용한다.
· 신문 기사, 뉴스 등 다양한 시사 자료를 활용하여 민주정치의 기본 원리(국민 주권, 권력 분립 등)가 적용된 사례(대통령 선거, 국회의원 선거, 국정감사 등)를 탐색한다.…
· 민주정치의 기본 원리와 관련 사례를 탐구하는 프로젝트 학습이나 국가기관의 주요 역할(의정 활동, 국무 회의, 재판 등)에 대한 역할 놀이, 모의 시연 활동을 할 때에는 역할을 분담하여 과제 수행이 이루어질 수 있도록 안내한다.
· …단순 사실의 암기나 특정 영역의 지식보다는 일상생활의 시･공간을 통해 나타나는 다양한 사회적 현상과 그와 관련된 가치･태도를 통합적으로 연계하고,…
선거나 정당 제도 등을 다룰 때는 현재 운영되고 있는 정치 제도를 중심으로 가르치는 것이 필요하다.
국가 및 지방 단위뿐만 아니라 학교나 학급 생활과 연관 지어 학생들이 실제 정치과정에 참여하도록 유도하는 것도 학생들의 기능 및 사고력 학습에 유용할 수 있다.…

한 마디로 학교에서는 정부 기관, 선거, 시민 참여에 대해 단순 지식 차원이 아니라 일상생활에서 실제 적용 가능한 태도와 능력을 갖추도록 실제 정치 상황과 연계하여 체험 학습, 시뮬레이션 학습, 프로젝트 학습 등 다양하고 창의적인 교육방법을 실천해야 한다는 것이 현 2015 교육과정이 제시하고 있는 바다. 학생들이 스스로 선관위를 구성해 모의선거 과정을 관리·운영하면서 부정선거, 무효투표를 생생하게 배우고, 공약을 분석하며 자신이 지지할 가장 적합한 후보를 찾아내는 모의선거야말로 지식과 역량을 갖춘 융합형 미래 인재를 길러내는 2015 교육과정에 부합하는 교육이 아닐까.

2. 선거운동과 선거교육이 같은가

지난 1월 23일 선관위는 '학교 내 모의선거 관련 안내문'을 발표하였다. 안내문에서 선관위는 선거운동에 적용되는 공직선거법(이하 '선거법')을 근거로 학교에서 실시하는 모의선거에 대한 입장을 제시하였다. 선관위가 모의선거에 적용한 선거법 85조, 86조는 선거운동 조항이며 이는 실제 선거와 관련해 '당선되거나 되게 하거나 당선되지 못하게 하려는' 선거운동을 규율함으로써 선거의 공정성을 지키는 데 그 목적이 있다. 안타깝게도 학교에서 실시되는 선거교육은 선거운동이 아니다. 18세 선거권 적용으로 학생 중 일부가 유권자가 되었다 하더라도 유권자로서 선거법 저촉 여부에 대해 인지할 필요가 있지만 그것이 학교교육 적용대상에서의 제외를 의미하지는 않는다.

선관위가 학교 모의선거에 적용한 '공직선거법' 제85조(공무원 등의 선거관여 등 금지) 제1항 "공무원 등 법령에 따라 정치적 중립을 지켜야 하는 자는 직무와 관련하여 또는 지위를 이용하여 선거에 부당한 영향력을 행사하는 등 선거에 영향을 미치는 행위를 할 수 없다"와 제86조(공무원등의 선거에 영향을 미치는 행위금지) 제1항 제3호 "공무원은 정당 또는 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함함)에 대한 선거권자의 지지도를 조사하거나 이를 발표하여서는 아니된다"는 규정은 선거교육을 금지하는 것이 아니라 공무원의 선거운동을 금지하는 규정이다.

학교에서 이루어지는 모의선거는 위에서 확인 바 교육과정 고시문 상 초중고 학교에서 실시하게 되어있는 선거교육의 일환이지 선거운동이 아니다. 더구나 모의선거에서 이루어지는 학생들의 투표결과는 선거가 완전히 종료된 후에 개표와 집계, 발표가 이루어져 실제 선거에 하등의 영향을 끼칠 수도 없다. 따라서 선거에 영향을 끼치는 공무원의 행위에 전혀 해당되지 않는다. 이는 모의선거에 대해 중앙선관위에 한 질의에 대한 선관위의 답변에서도 정확하게 언급된 바 있다. 동 질의에 대한 선관위의 답변서에는 '모의투표의 결과를 같은 법 제155조 제1항에 따른 선거일의 해당 투표마감시각 후에 공표하는 경우에는 같은 법 제108조 제6항 및 제7항에 따른 선거여론조사기준으로 정한 사항의 공표 및 등록을 하지 않아도 될 것입니다'라고 되어 있어 선거운동이나 선거 관련 여론조사로 보지 않는다는 점을 선관위 스스로 밝히고 있다.

선관위 식으로 학교에서 실시되는 모의선거를 '공무원의 선거관여'나 '공무원의 선거에 영향을 끼치는 행위'로 본다면 엄밀히 말해 선거기간에는 모의선거 뿐 아니라 교육과정 상 학생들에게 가르치게 되어있는 정치, 정당, 국회 등 정부 기관, 선거 등에 관한 일체의 교육을 하지 말아야 한다. 이 얼마나 비상식적인 일인가. 선관위는 헌법기관이며 대법관 출신이 위원장을 하는 우리나라 최고의 전문기관이다. 선거가 우리나라 민주주의 발전에 그만큼 중요한 의미를 갖기 때문에 그 권위와 비중을 높인 것이다. 이 정도 국가적 차원의 중요성을 갖고 권위있는 기관이 선거운동과 선거교육을 제대로 구분하지 못하고 있다는 사실을 어떻게 이해해야 할까. 선거운동에 적용할 법을 선거교육에 적용하려 하는 선관위에 묻고 싶다. 선관위는 선거운동의 공정성을 최대한 지켜내야 하며 동시에 우리 국민이 현명한 유권자가 되도록 하는 선거교육 역시 최대한 지원해야 하는 게 아닌가.

3. 교사는 잠재적 범법 집단인가

선거는 민주주의의 꽃이라 불린다. 헌법에서 보장하는 다양한 참정권 중에서도 선거야말로 정부와 입법기관의 구성을 결정하여 국민들의 삶에 직결되고 우리 사회의 발전방향을 결정하는 것이기 때문이다. 따라서 현명한 유권자가 갖춰야 할 태도와 가치, 역량을 기르는 것은 우리나라 민주주의 발전을 위해서도 필수적으로 요구되는 일이다. 유권자 교육의 중요성을 일찍 깨달은 여러 나라들에서는 이미 십수 년 전부터 모의선거를 통해 체계적인 유권자 교육을 실시해 왔다. 덴마크에서는 학생 모의선거 결과를 국회의사당에서 발표하고 국영 방송과 국회방송이 전국 생중계를 해 준다.

그러나 그동안 우리의 학교 선거교육은 교과서 속 지식교육에 머물러 있었다. 선거의 의미, 다양한 선거제도에 대한 충분한 이해, 유권자의 태도, 정당과 공약에 대한 이해, 투표절차와 과정에 대한 세부적인 교육을 제대로 받지 못했다. 모의선거는 이를 생생한 체험과정을 통해 학습할 수 있는 기회를 제공하는 것이다. 당연히 교사는 선거운동원이 아니라 선거교육자로서 역할한다. 학생들이 실제 유권자와 같은 경험을 통해 선거과정과 의미를 배우고 유권자가 가져야 할 태도와 역량을 기르도록 하는 것이다. 이 전 과정은 학생들 스스로 분석하고 토론하는 방식으로 진행된다. 교사는 학생들의 분석과 토론에 필요한 교육자료를 제공하고 학생들의 학습을 지원하는 역할을 한다.

이러한 역할을 하는 교사가 선거교육을 하면 선거법을 위반하는 선거운동이 일어날 것이라는 판단 근거는 무엇인가. 교사가 하는 선거교육이 선거법에 저촉되는 행위가 될 것이라 판단하는 것은 교사를 집단적 선거사범으로 규정하는 것이나 다름없다. 백번 양보해 교사도 사람이고 혹시 선거법에 대한 이해가 부족한 극소수 교사가 있을 수 있다손 치더라도 이는 명백한 과잉금지에 해당된다. 선관위법 시행규칙에서조차 선거관리를 담당하는 이들이 선거의 공정성을 해칠 경우에 대한 규정을 두고 있다. 어느 조직이나 심지어 선거관리하는 조직에서조차 선거법 위반행위가 발생할 수 있다는 사실을 염두에 두고 그 일반적 가능성에 대한 법적 장치를 두고 있는 것이다. 그러나 선거관리 담당자가 선거법을 위반할 가능성이 있고 심지어 그러한 상황을 염두에 둔 법조항까지 있다는 이유로 선거관리위원회가 선거사범이 될 수 있다고 판단하지는 않는다.

이미 교사의 경우 선관위가 제시한 공직선거법 조항에 의해 위법적 행위를 할 경우 처벌하는 장치가 마련되어 있다. 선거관리를 하다 선거법 위반행위를 하는 담당자가 나오면 처벌하듯이 선거교육을 하다가 선거법 위반행위를 하는 교사가 나오면 처벌하면 된다. 딱 거기까지다. 학교에서 하는 모의선거교육 그 자체가 위법적인 것이 아니다. 하루에도 몇 건씩 교통사고가 나지만 그걸 이유로 모든 차량 운행을 금지하지 않는 것과 같은 이치다. 우리나라 교사들은 OECD 국가 중 드물게 투표하는 권리 외에 일체의 정치적 권리를 박탈당한 사람들이다. 페북에 '좋아요'만 눌러도 재판에 회부되어 벌금을 물거나 징역을 살아야 하는 처지다. 부끄러운 현실이지만 이런 이유로 우리나라 교사들만큼 정치적 문제에 대한 자기검열이 철저하게 구조화된 교사들은 아마 세계에서도 드물 것이다. 하물며 선거에서야 더 말해 무엇하랴.

앞서 언급한 선관위의 모의선거에 대한 안내문에서는 2017년 대선 당시 모의투표 실시 주체는 국가기관이나 공무원 등 정치적 중립을 지켜야 하는 자의 관여가 없는 사안이었기 때문에 가능했다고 설명하고 있다. 그러나 선관위가 착각했거나 놓친 게 있다. 2018년 지방선거 시 사단법인 징검다리교육공동체가 전국 17개 중고등학교와 함께 실시한 모의선거 때에도 선관위는 같은 답변을 했었다는 사실이다. 당시 모의선거 프로젝트 '주최'는 징검다리교육공동체였지만 징검다리는 교사들의 모의선거교육을 지원만 했을 뿐 직접 모의선거교육을 담당한 '주체'는 학교 교사들이었다. 징검다리교육공동체는 사전 질의 시 선관위에 이와 같은 사실을 상세히 담은 모의선거 프로젝트 계획서를 선관위에 제출했고, 선관위는 이를 검토하여 답변했었다. 이와 같은 사실을 누락시키고 올해 서울시교육청이 계획하고 있는 모의선거가 지난 대선이나 지선 때의 모의선거와 근본적으로 다른 것처럼 말하거나 인식하고 있는 것은 전혀 객관적이지 않다.

선거법 전문기관이 선관위이지만 교육전문가는 학교와 교사다. 더욱이 민주시민교육은 주입이나 세뇌와는 양립불가하다. 최근 교사들 사이에는 독일의 보이텔스바흐 합의 원칙이 광범위하게 소개되고, 학습되고, 토론되고 있다. 민주시민교육은 교화나 주입이어서는 안 되며, 학생들 스스로 사고하고 토론하여 주체적 판단력을 갖출 수 있도록 해야 하며, 세상에서 논쟁적인 것은 교실에서도 일방적 결론을 제시하는 것이 아니라 논쟁이 재현될 수 있도록 교육해야 한다는 것이 그 핵심내용이다. 선거야말로 가장 논쟁성이 살아있는 주제다. 따라서 선거를 다룰 때 교사들이 일방적인 자기주장을 학생들에게 주입할 거라는 혐의를 두고 이를 선거법에 근거해 금지하려는 것은 교사의 전문성을 부정하는 것이며 더 나아가서는 교사에 대한 집단적 명예훼손이 될 수도 있다.

4. 18세 선거권으로 생긴 학생 유권자를 어떻게 볼 것인가

위 선관위 모의선거 안내문에서 올해 모의선거는 학생 유권자가 발생했다는 점이 특이점이라고 지적한 부분은 객관적 사실이다. 선거권자에 대한 '선거계도'를 해야 할 법적 책임이 있는 선관위는 이들 학생 유권자들에 대한 선거계도의 막중한 책임을 지게 되었다. 그런데 선관위의 선거계도가 설마 생애 첫 투표를 하게 된 유권자들에게 '너 이렇게 하면 선거사범이 되는 거야'하는 불안과 두려움 조성방식은 아닐 것이다. 이런 방식은 계도도 아니고 교육은 더더욱 아니다. 무엇을 해서는 안 되는지가 아니라 무엇을 할 수 있는지를 세심하고 친절하게 안내하고 바람직한 유권자 권리행사 방법을 익힐 수 있도록 해야 한다. 당당하고 기쁜 마음으로 사회의 책임 있는 구성원이 되어 우리나라 정치 향방을 결정하는 투표에 적극 참여하도록 하는 것이 올바른 선거계도이자 선거교육 아닌가.

유권자에게 필요한 선거계도에는 여러 가지 방법이 있을 수 있다. 그러나 가장 효과적이고 바람직한 방법은 학교에서 몇 시간에 걸쳐 체계적으로 선거에 대해 학습하고 투표절차와 방법을 사전에 경험해 보는 게 아닐까. 이번 총선에서 전국에 학생 유권자가 14만 명이나 된다고 한다. 아무리 지역선관위가 전국에 있다고 해도 전국 3000여 개 학교에 흩어져 있는 학생 유권자를 어떻게 다 계도할 것인가. 더구나 우리나라 역사상 처음으로 연동형비례제로 선거제도마저 바뀐 상황 아닌가. 새로운 선거제도를 유권자들이 충분히 이해할 수 있도록 하는 것도 선관위의 임무다. 그래야 유권자들이 행사하는 한표 한표가 제대로 그 의미를 갖게 된다.

선관위가 정말로 14만 명의 새내기 유권자들에게 선거교육을 시키려는 의지가 있다면 학교에 협조를 요청해야 한다. 서울시교육청이 실시예정인 2020 총선 모의선거는 18세 학생유권자 교육 차원에서 계획된 것이 아니다. 패스트트랙 통과로 선거권연령이 낮춰지기 전에 서울의 예비 유권자를 대상으로 한 민주시민교육의 일환으로 추진되고 있었다. 그러나 애초 의도와 관계없이 학교와 교육청이 먼저 유권자 교육을 하겠다고 나섰으니 선관위는 환영하고 다행스럽게 생각해야 하지 않을까. 선관위는 학교의 선거교육을 금지하는 것이 아니라 가능한 모든 수단을 동원해 적극 지원해야 하는 게 아닐까. 실제로 캐나다는 학생 모의선거를 전국적으로 실시하며 이때 선관위가 모의선거에 필요한 기표소, 투표용지 등 일체의 물품을 패키지로 제공한다고 한다. 선거제도도 바뀌고 학생유권자도 생겨 예년과 달라진 상황에서 선거교육을 해야 할 교사들이 알아야 할 사항과 학교라는 특수성을 고려해 학생유권자들이 알아야 할 선거운동 상의 유의사항을 특별히 제공해주는 것도 당연히 선관위의 몫이다.

5. 모의선거 교육효과는 '선거권자의 주권자 의식을 앙양'한다는 선관위법에도 부합하는 것 아닌가

유권자의 수준은 정당과 정치 수준을 결정짓는다. 정당과 정치의 수준은 국민 삶의 질을 결정하고 우리 미래를 결정한다. 국가는 당연히 전 국민에게, 그리고 미래의 모든 유권자에게 선거교육을 제공할 의무가 있다. 이는 헌법에 명시된 국민 참정권을 실질적으로 보장하기 위한 국가의 책무이며 그 구체적인 공적 실행자는 바로 학교와 선관위다. 미국처럼 투표지원법에 아예 학생선거교육을 위한 지원을 명시하지는 못할망정 선거교육을 선거운동으로 간주해 선거법으로 위축시키고 금지하는 일은 없어야 한다.

2018년 사단법인 징검다리교육공동체가 전국 4개 지역 17개 중·고등학교 학생들을 대상으로 실시한 지방선거 모의선거 프로젝트에 참여한 학생 264명을 대상으로 실시한 설문 결과, '모의선거를 해보니 미래에 투표권이 생겼을 때 투표에 꼭 참여하겠다는 생각이 들었다.'에 응답 학생의 94.3%가 그렇다, 매우 그렇다 를 선택하여 9항목 중 가장 많은 학생이 긍정적인 답변을 하였다. 2위로 92%의 긍정 응답을 받은 문항은 '나는 모의 투표지만 실제 선거처럼 진지하게 참여하였다.'였다. '모의선거 투표 전에 했던 수업이 선거제도를 이해하고 투표하는 데 도움이 되었다.'는 87.1%가 긍정 응답을, '마음에 드는 후보에게 투표하기 위해서 후보의 공약을 꼼꼼하게 살펴보았다.'는 88.3%의 학생이, '모의선거를 해보니 선거의 중요성을 깨닫게 되었고 실제 선거에도 관심이 생겼다.'는 89.7%의 학생이, 2020년 총선(국회의원선거) 때도 학교에서 모의선거를 했으면 한다.'는 89%의 학생들이 긍정 답변을 하였다. 이런 학교 모의선거 결과는 선관위법에 규정된 '선거계도'의 목적달성에 정확하게 부합하지 않는가.

아마도 선거 때마다 학교에서 모의선거교육이 이루어진다면 선관위가 해야 할 선거교육과 주권자교육의 많은 부분을 학교교육을 통해 달성할 수 있을 것이다. 선관위와 학교가 적극 협력해서 학교의 모의선거를 지원하고 추진해야 할 이유다. 학교 모의선거에 대해 일부에서 비판적으로 보고 사회적 쟁점이 되고 있다. 그러나 이미 선관위는 2018, 2019년 두 차례에 걸쳐 학교 모의선거가 투표종료 후 결과발표가 이루어진다면 교육적 행위로서 선거법에 저촉되지 않는다는 답변을 내놓은 바 있다. 따라서 시류나 특정 세력의 정치적 주장에 흔들리지 말고 헌법기관다운 권위를 보여주기를 바란다. 공정한 선거, 민주적 선거, 건강한 유권자 양성이라는 책임을 지고 있는 선관위의 합리적인 판단을 기대해 본다. 아울러 미국, 일본, 캐나다, 영국, 독일, 스웨덴, 핀란드, 덴마크 등 많은 나라들에서 왜 학생 모의선거를 그렇게 열심히 실시하는지, 이들 나라들에서는 교육부와 선관위와 학교와 시민단체가 왜 그렇게 팔을 걷어붙이고 나서는지 참고해 보기를 당부드리는 바다.