첫째, 의원 정수는 300석을 유지한다.
둘째, 지역구 대 비례대표 비율은 3대1로(225:75) 한다.
셋째, 비례대표 의석이 47석에서 75석으로 늘어남에 따라 비례대표 공천 과정 문제점을 과감히 개혁한다.
넷째, 권역별 명부제와 석패율제를 도입한다.
다섯째, 선거 연령을 만18세로 하향 조정한다.
(심상정 정개특위 위원장, 3.18. 기자간담회)
이 가운데 '둘째'와 관련해, 비례대표 의석의 배분은 각 정당이 전국에서 얻은 득표율을 기준으로 지역구 의석 수와 연동하되, 득표율에 해당하는 의석에서 지역구 당선자 수를 뺀 값의 절반(50%)를 먼저 보장하기로 여야 4당은 합의했다.
예를 들면, A당이 총선에서 10%의 득표율을 냈는데 지역구 당선자는 2명에 그친 경우, 연동형 비례제 원칙대로라면 10%에 해당하는 30석의 의석을 가져가야 하지만 이 가운데 지역구 당선자를 뺀 값(28명)의 절반, 즉 14명의 비례대표 의석을 선(先)배정한다. 이게 '50% 준연동형'의 골자다.
이같은 방법으로 각 당에 연동형 비례 의석을 배분한 후 남은 비례대표 의석은 각 당의 전국 지지율에 맞춰 배분(병립형. 현행 비례대표제와 같음)한다.
일각에서는 '이런 방식으로 의석을 배분할 경우, 민주당과 정의당은 의석이 늘어나는 반면 자유한국당은 의석이 감소할 것'이라는 잘못된 예측을 내놓고 있다. 18일자 <조선일보>가 "민주당은 3~15석 증가하고 한국당은 같거나 18석이 감소하는 것으로 나타났다"고 계산한 것이 대표적이다.
그러나 실제로는 지난 2016년 총선 당시 득표율을 기준으로 할 경우, 민주당과 한국당은 모두 의석이 감소한다. 또 비례대표를 75석으로 늘릴 경우 지난 총선에서 2당이었던 한국당은 오히려 민주당과 공동 1당이 되는 것으로 나타났다.
20대 총선 비례대표 득표율대로 각각 253:47, 225:75에 대입해보니…
지난 2016년 4.13 총선 당시 민주당은 지역구 253석 가운데 110석을 얻었고 비례대표 득표율은 25.54%였다. 한국당의 전신인 새누리당은 105석을 지역구에서 얻었고 비례 득표는 33.5%였다. 국민의당은 25석에 26.74%, 정의당은 지역구 2석에 7.23%였다.
지역구 253석에 비례대표 47석 비율을 그대로 유지하고 '50% 준연동제' 규칙을 적용할 경우 각 당 의석은 어떻게 변할까.
민주당은 300석의 25.54%인 76석을 기준으로 하기 때문에 지역구 당선자 110명은 오히려 이 기준에 34석 초과한다. 즉 '초과 의석'이다. 때문에 민주당은 1차로 배분하는 연동형 비례대표 의석에서는 0석을 받는다.
새누리당도 300석의 33.5%인 100석이 기준이어서 역시 5석의 초과 의석이 발생했다. 1차 배분에서 받을 의석은 0석이다.
국민의당은 300석의 26.75%인 80석이 기준이다. 따라서 80석에서 지역구 당선자 25명을 제외하고 남은 55석의 절반(27석)을 우선 배정한다. 이 단계에서 국민의당 의원 수는 52명이 된다.
정의당은 21명 기준, 지역구 2명을 제외한 19명의 절반(9석)을 먼저 받는다. 1차 배분 결과 11명으로 조정된다.
그러면 비례대표 의석 전체 47석에서 국민의당과 정의당이 가져간 36석(27+9)을 제외하고 남은 11석을, 이번에는 정당 득표 비율에 따라 새누리당 33.5% : 민주당 25.5% 대 국민의당 26.7% 대 정의당 7.2%의 비율로 배분(병립형)한다. 각 당이 가져갈 의석 수는 각각 11석 가운데 4석, 3석, 3석, 1석이 된다.
그 결과,
민주당은 지역구 110석 + 연동형 비례 0석 + 병립형 비례 3석 = 113석이 된다.
새누리당은 지역구 105석 + 연동형 0석 + 병립형 4석 = 109석이 된다.
국민의당은 지역 25석 + 연동형 27석 + 병립형 3석 = 55석이 된다.
정의당은 지역 2석 + 연동형 9석 + 병립형 1석 = 12석이 된다.
만약 지역구 253 대 비례 47석이 아닌 '225 대 75' 모델을 적용하면 어떻게 될까?
줄어드는 지역구가 정해지지 않았기에 단순히 253석을 225석으로 기계적으로 일률 축소한 비율(-12%)에 맞춰 계산해 보면, 당시 4당이 얻은 지역구 의석 수 105석, 110석, 25석, 2석(합계242석)은 각각 93석, 98석, 22석, 2석(합 215석)으로 환원된다.
비례대표 득표율을 그대로 적용하면, 민주당만 초과 의석(지역구 당선자 98석＞300석의 25.54%인 76석)이 발생하고 다른 정당은 모두 연동형 비례 의석을 나눠받게 된다. 새누리당은 (100석-93석)÷2=3석, 국민의당은 (80석-22석)÷2=29석, 정의당은 (21명-2석)÷2=9석이다. 이들이 1차로 가져간 41석을 뺀 34석은 전국 득표율대로 나눈다.
이렇게 비례대표 75석을 선 연동형-후 병립형 방식으로 배분할 경우,
민주당은 지역구 98석 + 연동형 0석 + 병립형 9석 = 107석이 된다.
새누리당은 지역구 93석 + 연동형 3석 + 병립형 11석 = 107석이 된다.
국민의당은 지역구 22석 + 연동형 29석 + 병립형 9석 = 60석이 된다.
정의당 지역구 2석 + 연동형 9석 + 병립형 3석 = 14석이 된다.
물론 △구체적으로 지역구 28석을 어떤 방식으로 줄일 것인지 △비례대표 투표의 '룰'이 달라졌는데도 유권자들이 '지역구는 이 당에, 비례대표는 저 당에' 분산 투표를 해 왔던 이전의 습관을 그대로 유지할 것인지 △20대 총선 당시의 정당 지지율이 정당별 이합집산을 거쳐 달라진 현 상황에서 어떻게 달라질 것인지 등 많은 변수에 따라 결과는 완전히 달라질 수 있으나, 적어도 '바뀐 선거제도가 민주당 등 범진보진영에 일방적으로 유리하다'는 추론은 사실이 아님을 확인할 수 있다.
300석 넘는 '초과 의석'은 없다
일각에서는 연동형 비례대표제를 적용하면 '초과 의석'이 발생해 의원 정수가 300석 이상이 될 수 있지 않느냐는 우려를 하기도 한다.
그러나 심상정 위원장 등 여야 정개특위 관계자들의 설명에 따르면, 여야 4당은 초과 의석이 발생할 경우 이를 300석 전체 대비 비율에 맞게 축소함으로써 전체 의석 수를 반드시 300석으로 맞추기로 했다.
300석을 넘는 초과 의석이 발생하기 위해서는, 특정 정당(또는 정당들)이 '비례대표 득표율에 따른 정당별 의석수 기준' 이상으로 초과 달성한 지역구 당선자 의석이 75석 이상이어야 한다.
예를 들면, 다소 비현실적 가정이지만 A당이 지역구 의석 225석 전체를 석권했으나 비례대표 득표율이 50%에 그쳤다면 이 당은 기준 의석(300석×50%=150석)에 비해 75석의 초과 의석을 획득하게 된다. 다른 정당의 비례 득표율 합이 50%라면, 이들은 150석의 의석이 배정 기준선이 되고 이들이 가져갈 비례 의석은 75석(150석의 50%)으로 비례대표 의석 전체인 반면 A당은 비례 의석을 1석도 못 가져가게 된다.
(이는 초과 의석을 획득한 정당이 1개가 아닌 2개일 때도 마찬가지로 적용된다. 즉 A당과 B당이 지역구 의석 225석을 모두 석권했으나 두 당의 비례 득표율의 합이 50% 미만일 경우, 이 두 정당을 제외한 나머지 정당이 75석을 나눠 갖게 된다. )
그런데 만약 여기서, 전 지역구를 석권한 A당(또는 A·B 두 당)의 비례 득표율이 50% 미만이라면 나머지 당이 가져갈 의석이 76석 이상이 될 수 있다. 이 경우가 '300석을 넘는 초과 의석'이 발생하는 경우다.
하지만 여야 4당 안대로라면, 어떤 경우든 75석을 초과하는 부분은 인정되지 않게 된다. 예컨대 A당 지역구 당선자가 225석, 비례 득표율은 25%인 경우, 이 당은 300석의 25%인 75석(기준선)에 비해 무려 150석의 초과 의석을 달성한 셈이 된다. 반면 나머지 정당이 비례 득표율 75%를 받았다면, 이들의 의석 기준선은 225석이고, 그 50%인 112석을 연동형 비례 의석으로 받아가야 한다. 그러나 이 가운데 75석을 초과한 부분(이 경우 112석-75석=37석)은 인정되지 않는다.
심 위원장은 "초과 의석이 30석일 경우, 10%(초과의석 30석 / 정수 300 석)의 비율로 각 당이 얻은 의석에서 자른다"고 간담회에서 말했다. 앞의 예에서, A당이 225석 전 지역구를 석권했으나 비례대표 정당 득표율은 25%에 그치고 B당이 45%, C당이 30%를 득표했을 경우, 원래대로라면 B당이 67석(300석×45%=135석의 50%), C당이 45석(300석×39%=90석의 50%)의 연동형 비례 의석을 가져가야 한다. 하지만 67석+45석은 112석으로 75석보다 37석 많아, 이를 그대로 인정하면 의원 총수가 300명이 아닌 337명이 된다. 따라서 B당과 C당은 원래 얻어야 할 의석에서 같은 비율로 75석이 될 때까지 줄여 각각 45석, 30석을 가져가야 한다.
이 경우 '연동형 비례를 선 배분한 후 남는 의석 수'가 0이 되므로 병립형 비례 의석은 없게 되고, A당이 가져갈 비례 의석도 당연히 0이 된다.
권역별 비례제는 어떻게 하나?
심 위원장은 이날 기자 간담회에서 권역별 비례제 적용 방식에 대해서는 "먼저 각 정당의 비례대표 의석 수(연동형+병립형)를 전국 득표율로 산정하고, 각 당이 그 의석을 가지고 권역별로 당선자 수를 나누게 된다"며 "그 방식은 지역 편중을 보완한다는 취지에 따라 각 당 내에서 준연동형 산식(算式)을 적용해서 배분하겠다는 것"이라고 말했다.
심 위원장은 "그 구체적 산식은 전문가가 정확히 만들어야 하기 때문에 (현재는) 정확히 말씀을 못 드린다"며 "중앙선거관리위원회와 국회 법제실에서 그 취지에 맞는 산식을 만들고 있다"고 부연했다.
단 심 위원장은 그 '취지'는 "정당이 해당 권역에서 받은 비례대표 득표율보다 지역구 당선자가 적은 권역에 더 많이 배정되는 것"이라고 못박으며, 정당이 임의대로 권역별 당선자 수를 조정할 수는 없게 법제화할 방침이라고 강조했다.
예컨대 기사 앞 부분에 나온, 20대 총선 비례대표 득표율과 지역구 253석 : 비례대표 47석을 기준으로 '50% 준연동형' 규칙을 적용한 가상 사례에 대입해 보면, 국민의당은 '연동형 27석 + 병립형 3석= 총 30석'의 비례대표 의석을 배정받게 된다. 이 30석을 어느 권역의 비례대표 후보에게 줄 것인지는 국민의당 지도부가 임의로 정하는 게 아니라 미리 정해진 규칙에 따라야 한다는 것이다.
국민의당은 당시 호남 28곳 중 23곳을 싹쓸이했지만 다른 지역에서의 당선자는 서울 2명 뿐이었다. 이 경우 국민의당은 호남 지역에서는 오히려 초과 의석을 달성한 셈이고, 호남을 제외하고 지지율이 가장 높았으나 당선자가 1명도 없었던 인천·경기에서 가장 많은 비례 의원을 배출해야 한다.
구체적으로 '국민의당이 확보한 비례 의석 30석 중 몇 석을 인천·경기에 주어야 하느냐'는 것은 이 당이 전국에서 득표한 비례대표 득표 가운데 인천·경기에서 얻은 표가 몇 표인지에 따라 정해진다. 20대 총선 당시 국민의당은 전국에서 약 635만 표를 얻었고, 이 가운데 인천·경기에서는 186만 표(635만 표의 29.2%)를 얻었다. 따라서 국민의당은 전체 의석 55석 가운데 29.2%인 16석을 이 권역에 배정해야 하고, 이 권역에서는 지역구 당선자가 배출되지 않았으므로 16석 전체의 50%인 8석이 인천·경기 권역의 비례 당선자 수가 된다.
같은 원리로, 서울에서는 국민의당이 당시 142만 표(전국 635만 표의 22.4%)를 득표했고 55석의 22.4%는 12석이다. 그러나 서울에서는 지역구 당선자가 2명 있었으므로, 12석에서 2명을 뺀 10명의 50%, 즉 5명이 서울 권역의 비례 당선자 수가 된다.
이런 식으로 전국 6개 권역에 연동형 의석을 선 배정한 후에는 각 정당별 득표율이 가장 높은 권역부터 다시 배정을 시작한다. 위 사례에서는 6개 권역에 연동형 의석을 배분한 후에도 국민의당에 배정된 비례 의석에서 9석 정도가 남게 되는데, 이 9석은 국민의당이 6개 권역에서 얻은 득표 비율에 따라 배분한다는 얘기다.
단 이같은 권역별 비례대표제나 석패율제(이중등록제)는 각 정당별 당선자 수 결정과는 무관하고, 이미 각 당이 확보한 의석을 어떻게 배분할 것인지에 관한 문제다.
한편 각 권역에 배정된 비례대표 숫자(서울 14석, 인천·경기 23석, 충청 10석, 부산·울산·경남 12석, 대구·경북 7석, 호남 9석)와 관련해 김종민 민주당 정개특위 간사는 "지역구 의원의 경우 현행 253석에서 225석으로 28석 줄어들지만, 지역구 의원 감소분과 권역별로 배정된 비례대표 의원 수를 합하면 서울 7석, 인천·경기 20석, 충청 5석, 대구·경북 5석, 호남 3석이 늘어난다"고 언급한 바 있다.
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