2017년 촛불혁명에 이은 대통령 선거로 문재인 정권이 등장하면서 시민들은 많은 사회변화를 기대하고 있었다. 하지만 정치든 사회든 세상은 생각처럼 빠르게 변하지 못했다. 여기에는 과거청산을 위한 법적 절차로 인한 시간적 제약들, 의회에서 자유한국당이라는 거대 보수야당의 저항 등이 크게 작용하였다. 여기에 또 하나 중요한 원인을 꼽자면 무엇보다도 관료제일 것이다. 이것은 관료조직에 관한 것이면서 동시에 그 조직에서 자리를 차지하고 있는 관료들에 관한 것이다.

고전사회학자 베버는 현대사회로 오면서 관료제가 합법적, 합리적 지배를 위한 중요한 수단이 되었다고 보았다. 사회가 점점 분화되고 복잡화되어 영토와 국민을 중앙집권적으로 관리할 필요가 있었던 현대국가에서, 관료제는 복잡한 행정업무를 합리적으로 수행하기 위한 중요한 장치였던 것이다. 정치적으로 결정된 정책을 합리적이며 효율적으로 수행하기 위해서는 상명하달의 위계서열적인 조직과 그 직급에 따라 주어진 업무를 충실히 수행하는 관료들이 필요했다. 물론 관료제가 반드시 민주주의 사회를 전제로 하는 것은 아니지만, 법치가 이루어지는 민주주의 나라에서 관료제는 지배의 합법성과 합리성을 보장받기 위한 효과적인 통치조직이었던 것이다.

그런데 베버는 관료제가 국가행정에서 목적합리성을 확보하기 위한 가장 효과적인 수단이라고 보면서도 관료제가 민주주의를 훼손시킬 위험성을 지적하는 것을 잊지 않았다. 그 중 하나는 목표와 수단의 전치인데, 관료제가 정책적 목표를 달성하려고 노력하기보다는 조직 자체를 유지하는 데 더 관심을 기울이는 현상을 말한다. 이것은 형식적 합리성과 실질적 합리성 간의 이율배반과도 연관되는데, 관료들이 형식적인 규정에 맞추는 일에 몰두하다보면 오히려 실질적인 목표달성에서 멀어지는 결과를 낳게 된다는 것이다.

한편 관료제의 합리성을 위협하는 또 다른 심각한 문제는 관료들이 특정한 정치적, 정책적 목표를 달성하기 위한 행정업무의 수행에 암묵적으로 저항하는 것이다. 공무원으로서 오랫동안 유사한 업무를 맡아온 고위관료들은 조직의 운영이나 관련된 자료 및 정보의 활용에 익숙하고 숙련되어 있어 자신이 바라는 방향으로 행정적 의사결정이 이루어지도록 하는 데 암묵적으로 영향력을 행사할 수 있다. 더구나 이러한 태도가 자신의 지위와 권한을 이용하여 외부인사와 결탁하거나 사적 이익을 추구하려는 의도와 맞물려있을 때 문제는 더 심각해진다. 관료들이 이익집단처럼 행동하게 되면 합리적 행정은 이제 불가능해진다.

이것은 사실 민주주의를 위협하는 문제이다. 이 문제를 좀 더 선명하게 이해하려면 민주주의 사회에서 정치와 행정의 차이를 분명히 구분하지 않으면 안 된다. 정치는 한 나라에서 서로 다른 이익이나 가치를 추구하는 다양한 시민들로부터 지지를 얻기 위해 특정한 이념과 정책을 내세운 정치세력들이 통치권을 획득하기 위해 서로 경합하는 과정이라고 할 수 있다. 이 과정에서 권력을 획득한 세력은 집권하여 자신의 이념을 실현하기 위한 정책들을 마련하고 이것을 행정을 통해 실현하게 된다. 이렇게 본다면 민주주의 사회에서 선출된 권력에 의해 이루어지는 '정치'와 직업공무원인 관료들에 의해 이루어지는 '행정'이 서로 구분되면서도 연결되는 바람직한 방식은, 정치가 정책을 결정하고 행정은 정책을 집행하는 것인데, 여기서 관료제는 바로 행정을 합리적으로 수행하는 수단이 된다.

그런데 한국사회에서는 오랫동안 군사독재가 지속되고 동일한 정치적, 정책적 지향 속에서 기본적인 행정의 기조가 오래 유지되면서 행정이 정치를 대체하는 상황이 지속되어왔다. 그래서 정치와 행정의 결정적인 차이에 대한 시민들의 인식이 모호한 상태로 유지되어왔다. 물론 민주화 이후 정권교체가 이루어지면서 통일이나 외교 분야 등에서 큰 정책의 변화가 나타나기도 했지만, 경제, 교육, 복지 등의 영역에서는 급격한 정책의 변화가 행정의 안정성을 해친다는 식의 주장이 설득력을 얻기도 하였다. 특히 보수진영에서는 근본적인 정책의 변화를 통해 행정의 기본적 기조를 바꾸는 것은 바람직하지 못한 것이라는 주장들을 확산시키려고 하였고, 정치인보다는 유능한 고위관료를 장관이나 차관 자리에 앉히는 것을 바람직한 인사로 생각하는 경향도 있었다. 이처럼 정치가 제 몫을 하지 못했던 시대에 정책결정이 행정관료들의 판단에 의존하게 되면서 '관료들의 지배'가 점차 심화되었고 통치자들이 관료들의 눈치를 봐야하는 상황들이 만연했다.

최근에 불거진 사무관 신재민 사태는 정치와 행정의 혼동이 얼마나 코미디같은 일을 만들 수 있는지를 잘 보여준 사례이다. 신재민은 정부가 적자국채 발행에 압력을 행사했다는 사실을 인지했다면서 공익제보를 한다고 했다. 기획재정부가 적자국채 발행에 반대했는데 청와대가 외압을 행사해서 결정을 뒤바꿨다는 것이다. 행정관료들이 결정한 것을 통치권자가 번복한 것을 외압이라고 말하는 것은 행정이 정치의 우위에 있다고 생각하지 않으면 할 수 없는 얘기이다. 정부권력이 정책결정을 할 권한이 없다면 도대체 정권을 바꿔야 할 이유가 어디에 있단 말인가!

게다가 2011년에 정부가 재벌 일감 몰아주기 편법 증여를 근절하겠다며 만든 규제 규정에서, 기획재정부 고위공무원이 전경련의 요청을 받아 문구 하나를 바꿔준 것이 재벌기업 현대에 엄청난 세금 혜택을 제공하는 결과를 낳았다는 사실이 최근 언론취재를 통해 밝혀졌다. 특정한 업무에 대해 일정한 권한을 지니고 있는 관료들은 이로 인해 외부의 로비로부터 자유로울 수 없다. 그래서 때로는 이 권한을 이용하여 사적 이득을 취하려는 유혹에 빠져들기도 한다. 이들이 다루는 규정들은 사소하거나 주변적일 수도 있지만 때에 따라서는 아주 중요하고 영향력이 큰 경우도 있다. 그런데 이번 사건은 의회에서 만들어지는 법률 못지않게 정부관료들이 다루는 규정이 정책적 방향에 큰 영향을 미칠 수 있다는 점을 보여준다. 정치가 원하는 이념적, 정책적 가치를 실현하기 위해서는 그만큼 행정의 수행과정에 대해서도 세밀히 파악하고 관리하지 않으면 안 되는 것이다.

결론적으로 중요한 것은 선출된 권력에 의해 이루어지는 정치가 관료들을 통한 행정을 잘 관리하지 못한다면 자신이 원하는 이념과 가치를 실현하기 어려우며, 따라서 관료들이 정치적 이념과 가치를 정책을 통해 원활히 실현할 수 있도록 하는 것이 정치의 중요한 역할이라는 사실이다. 이상적으로 본다면, 관료제는 행정의 수단으로서 정치권력이 바뀌면 새로운 이념과 가치에 따라 수립된 정책을 충실히 수행하는 조직이 되어야 한다. 그런데 현실은 단순하지 않다. 관료들은 이전 정권의 정책 패러다임에 따라 행정업무를 수행해오면서 여기에 익숙해져 있기 때문에, 새로운 정책 패러다임에 적응하려기보다는 저항하려는 성향을 보이기도 한다. 특히 고위관료들은 기존 패러다임에 따른 사고에 익숙해져 있고 심지어 그 가치를 내면화하고 있어서 새로운 정책 패러다임을 받아들이기가 쉽지 않다. 게다가 새로운 정책을 뒷받침하려면 새로운 자료들을 모으고 새로운 기준에 따라 자료를 재구성하여, 새로운 정책의 타당성에 대한 합리적 근거를 제시해야 하는데, 새로운 정책의 기조나 가치에 공감하지 못하면 이러한 변화를 수용하기가 현실적으로 쉽지 않을 것이다. 경우에 따라서는 임명직 상급관료에 대한 고소·고발로 노골적인 저항을 하기도 하지만, 고위관료들이나 일반관료들도 전문성을 지닌 공직자로서 또는 시민의 한 사람으로서 소신에 따라 자신들의 목소리를 내는 것을 무조건 억눌러서도 안 된다. 그래서 이들에게 어떤 정권의 정책적 방향이든 수용하여 집행하는 중립적인 태도를 지닐 것을 요구하는 것은 이상적이기는 하지만 현실적이지는 못하다.

결국 이러한 제약들을 피해 새로운 정권이 추구하는 가치와 정책적 방향에 따라 관료행정이 효과적으로 이루어질 수 있도록 하려면 좀 더 손쉽게 고위관료를 교체할 수 있는 제도를 도입하는 것이 필수적이다. 이것은 장관이나 차관의 교체를 의미하는 것이 아니다. 현실적으로 새로운 정책을 수립하고 집행하는 일이 원활하게 이루어지려면, 행정실무를 총괄하는 실장이나 국장의 교체가 이루어지지 않으면 안 된다. 예를 들어 문재인 정권의 초대 교육부장관을 역임했던 김상곤 장관의 경우를 보면, 부임하자마자 정답을 찾기 어려운 대학입시제도 문제로 고심을 하면서 어려움을 겪었기도 했지만 자신의 정책을 뒷받침해줄 수 있는 인물들을 실·국장 자리에 앉힐 수 없었던 것도 중요한 문제였다. 물론 교육부장관이 교체된 것은 여러 가지 이유가 있었겠지만, 고위관료들을 장악하기 어려운 상황에서 장관으로서 원하던 정책을 효과적으로 집행하는 것이 쉽지 않았을 것임에 틀림없다. 장관이 되면 고위관료들을 자기편으로 만드는 것이 최우선 과제라는 말이 괜히 나온 것은 아니다.

사실 그동안 이 문제를 근본적으로 해결하기 위한 방안은 제대로 제시되지 못했다. 업무수행의 혁신을 위해 외부 전문가를 초빙하는 공무원 채용방식의 개선이 이루어지긴 했지만, 관료제 조직의 혁신, 특히 관료들의 암묵적 저항이나 복지부동을 넘어서는 정치(정책결정)와 행정(집행)의 원활한 연계방안이 구체적으로 고민되었던 적은 없었다. 그저 장관의 개인능력에 모든 것을 맡겨 놓으면서 정치인 출신 장관이 유능한지 행정관료 출신 장관이 유능한지 저울질하는 고민만 해왔다.

민주주의 사회에서 시민다수의 지지를 통해 선출된 새로운 정부는 무엇보다도 자신이 지향하는 이념이나 가치를 실현하기 위해 정책을 수립하고 이에 따른 행정적 집행을 신속하고 원활하게 이룰 수 있어야 한다. 이를 위해서는 정책적 지향에 부합하는 장관과 차관을 임명하는 것 못지않게, 장관이 자신이 원하는 고위관료들을 선임하여 이들의 도움을 받아 소신있게 자신의 정책을 수행할 수 있도록 권한을 부여하는 것이 중요하다. 그래서 어차피 고위관료들이 새로운 정부의 정책적 방향에 따라 쉽게 생각을 바꿀 수 있는 중립적 존재가 될 수 없다면, 고위관료직이 정치와 행정을 원활히 연계하는 역할을 할 수 있도록 하는 제도적 방안을 적극 도입해야 한다.

관료들은 공무원으로서 안정적인 지위를 보장받는다. 그런데 이들은 자신의 가치나 정책적 지향과 무관하게, 심지어는 능력과 무관하게 승진할 수 있다. 그래서 현재의 제도대로라면 모든 정권은 매우 제한된 인물들 중에서 각 부처의 실·국장들을 선택할 수밖에 없다. 그래서 관료제의 중요한 원칙이 능력에 따른 승진이기는 하지만, 일반적 승진이 가능한 최상위 직급을 낮추는 대신 다양한 이념과 가치, 정책적 지향을 지닌 고위관료 풀을 만들어 운영하고, 여기서 정권의 정책적 방향에 부합하는 사람을 선임할 수 있도록 하는 것이 중요한 대안이 된다. 이것은 새로 선출된 정부가 중요한 관료의 임면에 대한 재량권을 가질 수 있도록 하고, 이를 통해 정치적 이념이나 가치에 부합하는 정책을 집행하는 데 효과적인 수단을 얻을 수 있게 한다.

이런 방식의 제도는 사실 미국에서 시행되고 있는데, 그것은 1978년 행정개혁법 개정을 통해 도입된 'SES(Senior Executive Service)상위관리직 공무원 제도'이다. 일반공무원제도와 분리된 제도로서, 주로 경력직을 선발하여 상위관리직 공무원 풀을 형성하게 되는데, 절반 정도는 행정부의 정책적 필요에 따라 경력직을 선발할 수 있고 10% 범위 내에서 대통령이 정치적 필요에 따라 선발할 수 있게 되어있다. 이렇게 선발된 경력이 있는 상위관리직 공무원들은 행정경험이 약한 정무직 공무원들을 도와 정책 수립과 집행을 담당하게 된다.

지금 문재인 정부의 정책들 중에는 촛불시민들의 기대에 미치지 못하는 것들이 적지 않다. 어차피 촛불시민이 모두 동일한 가치나 지향을 가지고 있는 것이 아니기에 모두를 만족시키는 정책을 만들어가기는 쉽지 않을 것이다. 그렇지만 대통령은 적극적인 의지를 가지고 있는 반면에 구체적 실행에 어려움을 겪고 있는 정책들도 많으며, 그 중에는 정치적, 정책적 지향에 부합하는 능력 있는 고위공무원들을 원활하게 채용하거나 활용하지 못하여 생겨난 일들도 적지 않아 보인다. 사실 5급 공무원 채용시험과 같은 현재의 제도로는 각 부처의 업무에 전문성을 지닌 능력 있는 사람을 뽑기가 쉽지 않다. 또한 다원화되고 복잡한 현실에서 관료조직 내에서의 승진만으로 경력과 전문성을 인정하기도 어렵다. 그래서 정치적, 정책적 필요에 따라 고위관료들을 원활하게 채용하고 선임할 수 있는 제도의 마련이 절실하다.

민주주의의 실현은 정치권력의 획득만으로 충분히 이루어지지 않는다. 시민들의 정치적 요구가 정책과 행정을 통해 구체화될 때 민주주의는 시민들의 일상적 삶 속에서 실현될 수 있다. 선출된 정치권력보다 고위관료들이 암묵적으로 정책결정에 더 큰 영향력을 행사할 수 있도록 하는 것은 민주주의에 큰 위협이 된다. 만약 정년이 보장되는 안정적인 공무원 지위를 누리는 고위관료들이 중요한 행정정보를 기초로 합리성을 가장하여 정치적 의사결정에 암묵적으로 영향력을 행사하려고 하는 현실을 내버려둔다면, 정치는 관료의 지배로부터 벗어나기 어려우며 그만큼 민주주의의 실현도 어려워질 것이다. 관료제가 진정한 민주주의 실현의 수단이 될 수 있도록 하려면, 한편으로는 현대사회의 변화에 적극적으로 대응할 수 있는 전문적 역량을 지닌 관료들을 선발할 수 있도록 하고, 다른 한편으로는 선출된 정권이 정치적 이념과 가치를 실현하는 데 적합한 고위관료들을 자유롭게 선임할 수 있도록 하는 관료제도와 공무원제도의 개혁이 절실하다. 이것은 단지 촛불정부의 성공을 위한 과제일 뿐만 아니라 앞으로 한국사회 민주주의의 제도적 발전을 위해서도 필수적인 과제라고 하지 않을 수 없다.

시민정치시평은 참여연대 부설 참여사회연구소와 <프레시안>이 공동 기획, 연재합니다.