문재인 촛불정부의 역설, 혁신적 포용국가 비전
적폐청산으로 '낡은 인물'들은 사라지고 있으나 '새것'은 아직 오지 않고 있다. 여기에서 위기의 씨앗이 잉태하는 걸까? 대한민국의 틀을 바꾸라는 촛불시민항쟁의 준엄한 명령에 순명(順命)하는 제도개혁과 새로운 국정운영 시스템은 보이지 않는다. 다수 국민은 촛불혁명의 정체성으로 무장한 문재인 정부가 불평등과 양극화를 개선해 줄 것으로 기대했다. 하지만 일자리 정부라는 말이 무색하게 ‘고용참사’라는 평가가 나오고, 소득주도성장을 내세웠지만 분배구조는 악화되고 있다. 아니 수출을 제외한 거의 모든 경제지표에 적색경보가 울리고 있다. 민생 현장에선 ‘눈물의 계곡’이 속절없이 깊어만 간다. 한마디로 문재인 촛불정부의 패러독스가 아닐 수 없다.
그래서 문재인 대통령이 집권 중후반기 국가비전으로 ‘다함께 잘 사는 혁신적 포용국가’를 내놓았다. 소득주도성장-혁신성장-공정경제 정책조합을 국정운영 기조로 표방한 것이다. 소득주도성장은 재정지출 확장으로 공공일자리, 최저임금인상, 사회보장급여·복지서비스 확대, 비정규직의 정규직화 등 저소득층의 고용·소득 안정과 사회보호를 강화하는 포용성을 확대하여 소득불평등과 사회양극화를 완화하려는 케인스주의적 처방이다. 혁신성장은 기술혁신, 기업규제혁신, 노동혁신 등 일종의 슘페터적인 '파괴적 혁신'(disruptive innovation)을 통해 기업의 효율성·경쟁력을 높이는 새로운 성장동력 구축을 추구한다.
공정경제는 재벌개혁을 통한 대-중기업 양극화를 해소하고, 원-하청 및 대-중소기업 상생협력 네트워크를 통해 동반성장을 지향한다. 경제정책-사회정책-노동정책을 통합적으로 접근하겠다는 문재인 정부의 이런 혁신적 포용국가 모델은 노동 억압적 재벌 중심의 수출주도 성장일변도 정책을 추구한 박정희 패러다임과 사회경제적 양극화를 초래한 신자유주의적 시장경제 패러다임을 넘어서는 대안적 사회경제 발전 비전이다. 시대적 가치를 적절히 포착하고 투영하고 있다.
그런데 청와대·정부여당의 혁신적 포용국가 담론은 양극화와 불평등을 해소하기 위해 소득주도성장-혁신성장-공정경제를 잇는 혁신적 포용국가의 정책콘텐츠가 무엇이어야 하고 어떠해야 하는가에 무게 중심이 실려 있다. 그렇기에 혁신적 포용국가가 갖는 정치적 함의는 별다른 주목을 하지 않는 것처럼 보인다. 혁신적 포용국가를 낳는 정치적 인풋사이드 기제는 무엇이고, 그것이 어떻게 작동해야 혁신적 포용국가 창출이 가능한가에 관해서는 상대적으로 관심도가 낮다. 이런 문제의식에서 이 글은 유러피언 민주주의 국가들이 보여 준 정치적 포용성과 사회경제적 포용성·혁신성의 인과관계에 착목하고 문재인 정부의 혁신적 포용국가 비전은 포용적 정치연합의 기초 위에서만 실현 가능하다는 점을 주장하고자 한다.
덴마크·네덜란드의 노사정연합 – 정당연합 – 혁신적 포용국가
혁신적 포용국가의 원조는 유러피언 드림의 아이콘인 노르딕·게르만 국가들이다. 그들 국가의 혁신적 포용국가는 전통적으로 노사정 간 정책교환의 산물이고, 이를 안정적으로 작동시킨 건 정당연합이다. 노사정연합-정당연합은 양보-화답-보상 사이클로 작동했다. 노동은 임금인상 억제 효과를 주는 연대임금(동일노동-동일임금)을 수용하는 양보를 통해 기업의 투자·성장을 촉진했다. 자본의 투자·성장 드라이브는 복지국가의 재정적 토대를 제공하고, 노동에게 고용창출과 경영참여의 제도화로 화답했다. 그리고 정당연합에 따라 작동하는 정부-의회는 공공 일자리를 창출하고, 노동에게 포용적인 보편복지의 제도화로 보상했다.
하지만 신자유주의적 글로벌화·유럽화, 특히 1990년대 이후 노르딕·게르만 국가들의 노동시장은 실직자, 비정규직, 저임금·저숙련 노동자 등 고용불안정 근로자들을 양산하며 소득불평등을 드러냈다. 외생적 충격에 따른 공공악재에 반응하는 그들 국가들은 노동유연성-사회보장-적극적노동시장정책을 결합하는 유연안정성(flexicurity) 모델에 입각한 혁신적 포용국가를 추구했다. 노사(정) 연합은 자본이 요구하는 유연성과 노동이 요구하는 안정성이라는 갈등적이고 상충적인 정책들의 교환을 통해 정책협약을 끌어냈고, 정당연합은 행정부-의회 협치를 작동시키며 유연안정성 정책협약을 법제화시켰다. 이처럼 노사정연합-정당연합-혁신적포용국가로 이어지는 발전 경로를 밟은 선두 주자는 덴마크와 네덜란드이다.
덴마크의 경우 사민당-사회자유당-중도민주당-기독교인민당 좌우 연립소수정부(1993~96)의 중재로 노사정위원회(Zeuthen)는 1994·96·98년 등 3차례에 걸쳐 노동·복지 이슈 등 다양한 정책의제의 합의를 이끌어내는 유연안정성 정치를 주도했다. 즉 세계화에 대응하기 위해 해고를 자유롭게 하는 수량적 노동유연화, 혁신교육훈련·일자리창출·창업지원·직업알선에 재정지출 확대, 사회보장정책(출산보상·유급휴가제) 강화 등을 연계한 정책조합이다. 또 사민당-사회자유당 연립소수정부(1996~2001) 하의 노사정 ‘3자포럼’은 1999년 ‘고용을 위한 전국행동계획’(NAPE)을 체결한다. 이로써 덴마크의 전통적인 노동경직성-포괄적복지 모델은 노동유연화-관대한사회보장-혁신교육훈련확대 형태로 자본이익과 노동이익을 절묘하게 조합하는 '황금의 트라이앵글'(golden triangle), 즉 유연안정성 정책조합으로 전환되었다. 2000년대 이후 등장한 보수당-자유당 연립소수정부들도 의회에서 중도정당 혹은 좌파정당들과의 정책·입법 연합과 사회적 파트너들과의 공감 속에서 유연안정성 정책 재조정을 시도했다. 세계화·유로존 등 외부 압력에 대응하여 적극적 노동시장 정책 강화를 통한 ‘더 많은 사람에게 일자리’ 보장과 더불어 부분적 재편에도 불구하고 관대한 사회적 안전망과 복지서비스를 해체하지 않음으로써 노동시장의 유연성-안정성 간 균형적 정책조합의 기본 틀이 유지되고 있다.
이런 유연안정성 정책조합이 입법화되는 과정은 좌우 초이념블록 정당연합 속에서 진행됐다. 덴마크 연립소수정부는 정책·입법 사안별로 다른 이념블록 야당과의 협력을 통해 정책·입법연합을 구축하여 의회-행정부 협치 공간을 확장시켰다. 노동과 자본을 동등하게 대표하는 좌우 연합정치는 어느 특정 노사 이익단체에게 편파적으로 우호적일 수 없었으며, 따라서 노동시장의 유연성-안정성 균형적 정책조합을 이끌어내는 사회적 대타협을 촉진하는 정치적 동력으로 작용했다. 이익단체들 또한 특정 우호적인 정당만을 상대로 로비·압박 정치를 통해 이익관철을 할 수 없었다. 노조(LO)는 고용·소득 안정성 정치를 추구했지만, 다수당 지위를 누리지 못한 노동우호적인 사민당에게 일방적으로 편파적 입법을 요구하지 않고 사용자단체(DA)를 상대로 협력을 할 수밖에 없었다. 사용자단체도 유연성 정치를 추구하는 우파정당블록이 독자적으로 집권할 수 없는 정치지형에서 노조와의 협상을 회피할 수 없었다.
네덜란드의 경우 기민당-보수자유당 연립정부(1982~1994)의 중재에 힘입어 노사연합 기구인 노동재단(FL)은 임금억제와 노동시간단축·일자리나누기 간의 정책교환을 합의한 ‘바세나르협약’(1982), 그리고 임금협상 분권화, 비정규직 고용기회 확대 및 장애·질병급여 관대성 조정 등을 담은 ‘신노선협약’(1993)을 체결했다. 또 노동당-보수자유당-D'66 좌우 연립정부(1994~2002)의 권고에 따라 노동재단과 노사정 연합기구인 사회경제협의회(SER)는 유연안정성협약(1996)이라는 사회적 대타협을 이끌어냈다. 즉 정규근로자의 보호완화, 비정규직 노동보호(사회보험·법정최저임금제·유급휴가 그리고 정규직과의 동등한 시간당 임금 등), 사회안전망(장기실업·빈곤층 대책) 강화 등 3각 축을 연계한 정책조합을 끌어냈다. 이후 노동재단-사회경제협의회는 비정규직과 정규직의 동등한 법적 지위를 확보하는 ‘신노동시간조정법’, ‘고용조건정책협약’ 등을 합의했다. 기민당-자유당-D'66 중도보수 연립정부(2003~07) 하에서 노동재단-사회경제협의회는 임금동결-장애·실업급여조정-생애저축제 등을 골자로 하는 ‘박물관광장협약’(2004)을 체결했다. 이 정책협약들은 1996년 유연안정성협약의 연장선상에서 시장 환경 변화에 따라 노동시장을 재조정하기 위한 것이었다.
이 사회적 합의들은 사용자에 유연성(노동혁신) 허용과, 노동자에 안정성 보장 방식으로 정책을 교환하는 패키지딜이었으며, 한편으론 노사 타협이고 다른 한편으론 노노 타협이었다. 사회적 대화 과정에서 노조는 고용유연성을 양보했던 반면, 사용자는 소득안정성으로 화답했으며, 정부는 사회안전망 강화로 보상했다. 일련의 유연안정성 관련 법안들은 연립정부-의회 협치에 의해 별다른 수정 없이 하원을 통과했다. 특히 좌우 정당연합이 작동하는 경우 노동과 자본 등 특정 이익단체의 이익에만 집착할 수 없고, 따라서 노사정 대화·연합 시스템의 안정적 작동을 유인했기 때문이다. 이로써 네덜란드는 현금급여 중심 복지체제의 생산적 기능에 한계를 드러낸 1970년대의 만성적인 저성장·고실업·고인플레·고재정난 등 ‘네덜란드 병’을 치유하여 글로벌화 이후 성장-고용-복지가 선순환하는 ‘네덜란드 기적’을 과시했다.
요컨대 노사정 연합과 정당연합이 연동하는 덴마크･네덜란드 포용적 민주주의는 노동시장의 유연안정성 모델이라는 혁신적 포용국가를 견인했다. 노사정 대화는 사회경제적인 포용성-혁신성-유연성 원리가 상호보완적으로 투영하는 균형 잡힌 정책조합을 이끌어냈으며, 정당연합 정치는 이를 입법화한 것이다. 이를 통해 그들 국가는 성장-고용-복지-사회통합이 선순환하는 ‘유러피언 드림’을 실현했다. 양국 혁신적 포용국가의 역동적인 발전 경로가 던지는 메시지는 명료하다. 즉 혁신적 포용정책 콘텐츠 산출 그 자체보다는, 노사 이해관계를 동등하게 투입하는 정치적 의사결정 프로세스가 선차적 동시적으로 작동해야 한다는 지점이다. 이는 문재인 정부에게 혁신적 포용국가 전략을 설계하는 데 시사하는 바가 적지 않다.
경제사회노동위원회의 ‘한국형 혁신적 포용국가’ 정책협약
혁신적 포용국가 담론과정에서 노사 간, 진보진영-보수진영 간의 관점과 논리가 다르다. 노동-진보진영은 양극화와 불평등으로 발생하는 사회위험의 충격을 흡수하기 위한 소득주도성장-공정경제 정책 강화를 요구한다. 반면 자본-보수진영은 규제혁신, 노동혁신, 과학기술혁신을 통한 기업경쟁력을 제고하는 혁신성장 정책 강화를 요구한다. 따라서 노동-진보진영의 이해와 자본-보수진영의 이해 간의 대립과 갈등은 정치적으로 조정돼야 한다. 이를 위해 소득주도성장-혁신성장-공정경제 정책의제들은 노사정 간에 정치적 교환이 이뤄져야 한다. 그렇다면 소득주도성장-혁신성장-공정경제가 유기적으로 연결되는 정책조합을 이끌어내기 위해 다양한 이해관계자들이 참여하는 정책네트워킹에 기초한 사회적 대화 시스템이 작동돼야 한다. 이런 의미에서 문재인 정부는 한국노총, 사용자단체, 청년·비정규직·자영업·소상공인·중소(견)기업 등 다양한 사회경제 주체들이 참여하는 포괄적인 ‘경제사회노동위원회’를 출범시켰다. 경사노위는 치열한 숙의와 토론, 협상을 통해 혁신적 포용국가 정책조합을 도출해야 한다. 그런데 일견 대립적인 상충 관계에 있는 것처럼 보이는 혁신적 포용국가의 소득주도성장-혁신성장-공정경제 정책의제들은 서로 맞물려 돌아갈 수 있다.
첫째, 소득주도성장-혁신성장 상관성이다. 소비·투자·고용 확대로 이어질 저소득층의 소득과 구매력을 증진하는 사회보장과 복지서비스(보육·교육·요양·간병·보건의료) 확충은 그 자체 일자리를 창출하며 혁신성장을 촉진한다. 즉 산업·기업 구조조정과 기술·노동 혁신 과정에서 유발하는 희생자·낙오자들의 충격을 줄이고, 경제사회 주체들에게 미래가 불확실한 기술개발·창업·직업선택에서 발생할지도 모르는 위험을 흡수하여 역동적인 혁신성장을 자극한다. 역으로 혁신성장은 소득주도성장에 기여한다. 노동자들에게 혁신교육 훈련을 실시하여 노동생산성을 끌어올리는 혁신성장은 양질의 일자리 창출, 소득증대, 재원 확충에 따른 사회안전망 강화 등 소득주도성장 효과를 가져 온다. 혁신성장을 위한 교육훈련 혁신은 특히 중소기업 근로자, 비정규직, 청년, 영세자영업자, 실직자, 저학력층, 고령자 등 취약계층에게 혁신 기술·지식 습득을 통해 재취업·창업 기회를 제공하여 소득불평등 완화에 기여하는 사회안전망일 뿐만 아니라 사회보장비(실업급여 등)의 지출을 줄일 수 있는 방법이다. 또 스타트업·벤처 기업들의 기술혁신은 고숙련 노동자들을 배출하여 생산성·경쟁력을 높여 한국경제의 저성장 늪을 탈출하고, 복지의 재정적 토대를 확대하여 소득증대 효과에 기여한다.
둘째, 소득주도성장-공정경제 상관성이다. 저소득층의 소득·구매력 향상은 중소기업들에게 자사 제품·서비스 소비 증대, 투자·일자리를 확대하는 기회를 제공하는 데, 이는 대-중소기업 간 양극화와 임금격차를 완화하는 효과를 주어 공정경제 실현에 이바지할 수 있다. 역으로 대기업이 하청 중소기업들의 부품소재 생산 기술혁신을 지원하고, 불공정한 하도급 거래 관행(납품단가 후려치기, 기술탈취, 인력 빼오기 등)을 자제하는 등 대-중소기업 상생협력 체제를 구축하는 공정경제는 혁신형 중소기업이 대기업에 고품질 부품소재를 공급하여 수출경쟁력을 높이고 동반성장을 유도할 수 있으며, 이는 중소기업들의 일자리 창출과 근로자들의 안정적인 임금 수준을 보장하여 소득증대 효과에 기여하고 경제양극화를 완화한다. 작금 논의되는 대-중기업 협력이익공유제도 이와 동일한 효과를 기대할 수 있다.
셋째, 공정경제-혁신성장 상관성이다. 대-중소기업 상생협력을 지향하는 공정경제는, 4차 산업혁명의 디지털 기술과 시장변화에 신속히 대응하는 유연화에 따른 혁신성장이 초래할 시장승자와 패자 간 격차(대-중기업 양극화, 소득불평등 등)을 완화하여 사회갈등과 대립이라는 사회적 비용을 감소시켜 줌으로써 혁신성장의 지속을 가능케 하는 사회적 정치적 안정을 가져 온다. 한마디로 공정경제를 통한 사회·경제통합은 지속가능한 혁신성장을 위한 조건이다. 역으로 혁신성장은 기술혁신 인력을 양성할 수 있는 중소기업의 경쟁력을 끌어올려 대-중소기업 양극화를 완화하는 공정경제의 기반을 조성할 기회를 제공한다.
이와 같이 소득주도성장-혁신성장-공정경제 정책의제들은 상호보완적인 관계에 있다. 사회경제적 포용성-혁신성-유연성 정책의제들이 유기적으로 결합하여 역동적인 선순환 사이클이 작동할 수 있는 것이다. 그렇다면 경사노위는 호혜성의 원리에 따라 소득주도성장-혁신성장-공정경제 정책의제들을 등가적이고 균형적으로 교환하는 한국형 혁신적 포용국가 정책협약을 끌어내야 한다. 여기서 ‘한국형’이라 함은 덴마크·네덜란드 모델을 직수입할 수는 없고, 한국 사회경제의 특수성을 고려하여 예컨대 수량적 유연성보다는 기능적 유연성, 대-중소기업 불공정 관계를 교정하는 공정경제 등의 정책의제들이 포함되는 변형된 혁신적 포용국가 협약을 뜻한다. 주요 정책의제를 유기적으로 연계하는 패키지-딜 방식이 각 정책의제를 개별적으로 분리해 협상하는 경우보다 사회적 대타협의 확률을 높일 수 있다.
진보-보수 정당연합과 사회적 대화 간의 연동
소득주도성장-혁신성장-공정경제 균형적 정책조합을 도출해야 할 사회적 대화의 안정적 작동을 견인하는 정치적 조건은 무엇인가? 일견 노동계와의 소통이 상대적으로 유리한 문재인 진보정부에서의 사회적 대화는 보수정권 시보다 유리한 상황을 맞이한 것처럼 보인다. 그런데 노동 우호적인 진보정부는 노동과 자본을 동등하게 대표하는 데 한계를 드러내 사회적 대화를 견인하지 못한다는 이론적 가설이 있다. 실제로 사회적 대화 전범 국가인 스웨덴 사민당 정부에서 글로벌화 이후 구조적 권력자원이 커진 사용자단체(SAF)의 거부와 노조(LO)의 비협조로 사회적 대화가 정체·퇴조되고 있다. 이런 선행 경험에 비춰 볼 때 문재인 진보정부 하에서 사회적 대화가 정상적으로 작동할 정치공간은 넓지 않다. 예컨대 문재인 진보정부가 경제민주화를 명분으로 협력이익공유제·노동이사제, 일감몰아 주기 규제 대상 확대 등 공정경제 정책의제들의 입법화를 추진할 경우 경제단체들은 이를 기업혁신 유인 약화, 경영활동 위축을 가져 오는 반시장적·기업적 제도로 규정하고 정부와 충돌하며 사회적 대화 참여에 주저할 것이다.
정권 업적 성패에 지대한 영향을 미칠 수 있는 구조적 힘(structural power)을 지닌 재벌 대기업들은 정권 중·후반기에 들어갈수록 자본 스트라이크(투자·고용 축소, 공장 해외이전 등) 위협으로 맞설 가능성이 높다. 문재인 진보정부에 대한 기대치가 높아진 노조 또한 경제단체들과 밀고 당기는 지루한 협상을 해야만 하는 사회적 대화에 적극적으로 나서지 않을 것이다. 대신 그들은 경제단체들이 요구하는 탄력근로제 확대 등 노동유연화 정책을 전면 거부하며 노동에 우호적인 청와대·정부·집권당, 혹은 국회를 상대로 재벌개혁 등 공정경제와 소득주도성장 정책(최저임금인상, 비정규직 정규직화, 고용·복지 확대 등) 강화를 요구하는 로비·압박, ‘길거리 정치’를 통해 이익을 관철하려 할 것이다. 현재 민주노총이 경사노위에 불참하는 것도 이런 합리적 추론과 무관치 않다. 결국 문재인 진보정부에선 경제단체들의 비협조와 노조의 대정부 로비·시위·압박 전략 집착으로 인해 노사정 대화를 통해 혁신적 포용국가 정책협약을 맺는 사회적 대타협 가능성은 높지 않다.
설령 사회적 대화에 의해 혁신적 포용국가 정책협약이 체결된다고 하더라도, 여소야대 국회를 상대로 하는 문재인 소수정부는 정책협약의 입법교착 상태에 빠질 것이다. 중도·보수 정당들의 입법협력을 얻기가 쉽지 않을 것이기 때문이다. 그들 정당들은 청와대·집권당과 상당한 이념적 변별력과 정책적 차별성을 드러내고 있다. 청와대·민주당은 자본과 고소득층에 재분배 비용을 부가하고, 노동시장 실패자·낙오자들에게 소득재분배·공공일자리 등 저소득층의 사회권·고용권을 확대하며, 혁신적인 중소벤처기업을 육성하는 등 포용적인 소득주도성장-공정경제 정책조합을 지향한다. 민주평화당·정의당도 이런 정책적 스펙트럼에서 크게 벗어나지 않는다. 반면 자유한국당은 세금을 줄이고 기업규제를 풀어 신성장 동력을 만들면 대기업들이 투자를 늘리고 일자리를 창출한다는 이른바 하이에크·프리드만식 경제철학을 존중한다. 바른미래당은 중소벤처 기업들의 혁신경쟁을 통해 일자리를 창출하는 슘페터적인 경제사상에 방점을 둔다. 이런 차이에도 불구하고 두 정당들은 공통점을 보인다. 즉 경제는 시장, 일자리는 기업에 맡기는 게 순리라고 주장하면서 재정·복지 확대를 통한 소득재분배에 보다는 수량적 유연성을 비롯한 노동혁신, 규제혁신, 교육혁신, 기술혁신 등을 통한 시장·기업 친화적인 혁신성장을 강조한다.
정당들의 이 같은 정책정향을 고려할 때 혁신적 포용국가 정책협약의 입법화 과정은 청와대·민주당과 양극적 대척관계에 선 한국당과 바른미래당의 ‘거부 정치’(vetocracy) 파고에 부딪혀 보수야당-대통령 충돌, 사회적대화-국회 충돌을 촉발할 공산이 매우 크다. 사실 역대 진보·보수 정부들은 모두 사회적 대화에 의해 다양한 정책협약들을 체결했으나, 야당-대통령 충돌로 그 입법화의 실패가 다반사였고 이로 인해 사회적 대화는 정체되거나 유명무실해졌다. 전임 정부의 실패 사례는 사회적 대화에 의한 혁신적 포용국가 창출을 국정기조로 설정한 문재인 정부에 반면교사가 될 것이다.
유러피언 민주주의 국가들, 특히 덴마크·네덜란드의 노사정연합-정당연합-혁신적포용국가 다이내믹스가 문재인 소수정부의 ‘혁신적 포용국가 전략’ 개발에 유의미한 영감을 준다. 그들 국가의 경험에 비춰 보건대, 사회적 대화의 안정적 작동 조건은 진보-보수 이념블록을 교차하는 정당연합 정치이다. 진보-보수 정당연합은 상대적으로 노동과 자본을 동등하게 대표하는 이념연합-정책연합의 정치공간이기 때문에 ‘소득주도성장 vs 혁신성장 vs 공정경제’ 정책갈등을 조정하고, 노사 파트너들을 협상 테이블로 견인하는 정치적 동력으로 작동할 수 있다. 특정 이익단체에게만 편파적으로 우호적이거나 특혜를 일방적으로 부여할 수 없기 때문이다. 앞서 살펴 본 것처럼 실제 좌우 이념블록을 가로지르는 덴마크·네덜란드의 정당연합 정치는 노사정 연합을 견인하고, 이를 통해 노동유연화-사회보장-혁신교육훈련 간 상호보완적인 정책교환으로 혁신적 포용국가 정책조정을 추진하는 지렛대로 작동했다. 노사 이익단체들 또한 자신들과 연계된 진보-보수 이념블록을 뛰어넘는 연합정치의 노사 이익조정 중립성을 신뢰하고 사회적 대화에 참여했다.
이런 맥락에서 볼 때 진보-보수 연합정치 지형에서 재벌·경제단체들은 혁신성장을 명분으로 노동유연성, 대기업규제 혁파 등 친기업적인 정책만을 고집할 수 없고, 대신 사회안전망확충-일자리창출-대·중소기업상생협력 등 포용적인 소득주도성장-공정경제 정책으로 양보·화답 스탠스로 나올 가능성이 높아진다. 역으로 진보-보수 연합정치는 노동과 진보정당의 양보·화답을 끌어낼 수 있는 기제로 작동할 수 있다. 노동과 진보정당은 최저임금인상-비정규직제로-보편복지-해고자노조가입, 재벌개혁-노동이사제 등 자신들이 중시하는 소득주도성장-공정경제 정책만을 밀어붙일 수 없다. 대신 그들은 임금인상 자제, 노동유연성, 기업규제 완화 등 친기업적 정책의 수용이 불가피하다.
노동과 진보정당의 이런 양보･타협은 경제단체들을 사회적 대화로 인도하는 인센티브가 될 것이다. 민주노총도 민주당이 개혁적 중도보수 정당과의 연정을 구성하지 않고서는 안정적인 국정운영이 불가능하다고 판단하면 경제단체들과의 사회적 대화를 마냥 회피하지 않을 것이다. 이런 가상 시나리오가 실현된 경험적 사례가 있다. 비유럽국가 브라질 룰라 좌파 대통령(2003~2010)은 헌법상 제왕적 권력을 부여 받았음에도 10여 개의 좌우 정당들과 초이념블록 연립정부를 구성하여 한편으론 포용적인 빈민·서민 복지정책(Bolsa Escola, Fome Zero, Bolsa Familia 등)을 확대하고, 다른 한편으론 좌파 브랜드에 걸맞지 않게 보수우파 연정파트너 정당들과 대자본이 요구하는 친기업적 신자유주의 정책을 과감하게 수용하여 전투적 노조까지 참여하는 노사정 대타협을 유도하곤 했다.
요컨대 진보-보수 정당연합과 노사정 대화가 맞물리는 포용적 정치연합은 소득주도성장-혁신성장-공정경제 간 상호보완적이고 등가적인 정책교환을 통한 혁신적 포용국가를 견인할 수 있는 가장 유효한 정치적 인프라이고 정치적 인풋사이드 시스템이다. 포용적 정치연합은 혁신적 포용국가 정책 프로세스에 진보정당과 보수정당, 노사정 등 다양한 이해관계 플레이어들이 동등하게 참여하는 길을 열어주고, 이를 통해 진보진영이 선호하는 소득주도성장-공정경제 정책의제와 보수진영이 선호하는 혁신경제 정책의제가 균등하게 투입될 수 있는 정치공간을 제공한다.
문재인 소수정부의 포용적 국정 거버넌스
혁신적 포용국가 정책협약이 실행되기 위해서는 입법과 예산이 수반돼야 한다. 노사정 정책협약 체결이라는 사회적 대타협을 이끌어내기도 쉽지 않지만, 설령 사회적 대화에 의한 정책협약이 타결돼도 그것이 국회와 야당의 협력을 얻어 실기하지 않고 제때에 입법과 재정확보로 뒷받침 되지 않으면 무의미하다. 그렇다면 문재인 대통령은 혁신적 포용국가 정책의제들의 입법과정과 예산확보의 효율적인 순항을 위해 소수정부의 포용적인 국정 거버넌스 틀을 설계해야 한다. 사실 문 대통령은 안정적인 국정운영, '정치적폐'와 '제도적폐' 청산을 위해 정권 초기에 정책연합→개혁입법연합→내각연합→개헌연합으로 이어지는, 야당들과의 협치-연정 틀을 탐색했어야 했다.
특히 박근혜 탄핵 대열에 동참했던 합리적인 보수세력을 포용해야 했다. 이런 시대적 요청은 박근혜 친위대를 제외한 보수와 진보 가릴 것 없이 대통령 탄핵과 시민항쟁으로 분연히 궐기했던 촛불민심에 녹아 있었다. 그러나 문 대통령은 유효한 연합정치를 작동시키지 않는 채 오로지 승자 권력독점에 집착했고 한국 민주주의의 새로운 정치문법을 창출하지 못했다. 이젠 국정지지율이 내리막길로 돌아선 가운데 청와대의 정치적 역량이 서서히 고갈되는 징후를 보이고 있다는 점을 감안하면, 유감스럽게도 문 대통령은 포용적 국정 거버넌스를 추동할 골든타임을 놓친 것처럼 보인다.
그렇다고 상황이 절망적인 건 아니다. 시부가실(時不可失 : 때를 놓쳐서는 안됨)이라 했던가. 만시지탄이 없지 않지만 국정 지지율 50% 안팎 수준에 머무른 지금이 대통령의 포용적 리더십과 '전략적 상상력'을 보일 수 있는 마지막 기회일 수 있다. 포용적 리더십과 전략적 상상력은 대통령이 먼저 야당들에게 어떤 양보를 하고 어떤 기득권을 내려놓을 것인지 고민한 후 집권당과 지지층을 설득하는 데서 나온다. 이를 통해 포용적 국정 거버넌스의 밑그림을 그리는 대통령의 대승적 결단이 절박하다. 소수정부의 포용적 국정 거버넌스야말로 사회적 대화의 안정적 작동을 통한 한국형 혁신적 포용국가 정책협약을 타결하고 이의 실행을 위한 입법과정과 예산확보를 원활하게 진행시키는 유일한 정치적 필수조건이다.
포용적 국정 거버너스를 위한 대통령·집권당의 전략적 옵션은 크게 두 가지다. 우선 국회 차원에서 진보성향 야당은 물론이고 특히 개혁적 중도보수 세력과의 협조통과(logrolling) 혹은 정책조율·교환에 기초한 입법연합 전략이다. 이를 위해 청와대와 민주당은 혁신적 포용국가 정책·입법 의제 설정권-의사결정권을 일방통행식으로 밀어붙이려는 승자독주의 배제적 국정운영 방식을 바꿔야 한다. 야당이 정책·입법 연합을 받아들이는 대가로 그들에게 일부 혁신적 포용국가 정책·입법 의제 설정권을 양도하는 등 ‘주고받기 딜’(quid pro quo deal)을 결행해야 한다. 그래야 야권-대통령 충돌을 피하고 혁신적 포용국가 정책의제들의 입법과정과 예산확보가 큰 논쟁 없이, 노동계와 경제계의 이익·가치를 정치적으로 대표하는 진보정당-보수정당들의 협치에 의해 순탄한 경로로 이어질 수 있다.
그런데 국회선진화법의 '신속처리안건'(패스트트랙) 조항은 여야 협치를 통해 국회-대통령 간 정책·입법 갈등을 조정하는 협치 입법 프로세스를 제도적으로 강제하고 있다. 이런 조건에서 대통령·민주당은 혁신적 포용국가 정책의제의 입법과정이 여야 쟁점으로 부상할 경우 국회선진화법의 높은 장벽(180석)을 넘는 절차가 필요하다. 따라서 청와대는 국회 차원에서 야권과의 정책·입법 연합전략이 순탄치 않을 경우 개혁적 중도보수와 진보의 경계를 가로지르는 내각연합 구성을 적극적으로 구상해야 한다. 그래야 사회적 대화에서 숙의·합의된 혁신적 포용국가 정책의제의 입법 프로세스가 원천 봉쇄되는 ‘외통수’ 정국을 돌파할 수 있다.
물론 이런 주장이 현실성이 떨어진 나이브한 발상이라는 비판이 제기될 수 있다. 하지만 여소야대 5당 구도 속 제왕적 대통령제는 야당과 정치적 의사결정권을 분점-공유하는 정당연합으로 운영되지 않으면 본질적으로 정상적 작동이 불가능한 구조이다. 더욱이 문재인 정부는 촛불혁명 정부로서 한국정치에 전례가 없지는 않지만 ‘정부연합’이라는 아직 익숙지 않는 낯선 길을 개척하여 한국 민주주의 르네상스 시대를 열어야 할 막중한 소명을 지니고 있다. 다만 문재인 정부 집권 3년차에 접어들 현 시점에서 거대 야권이 청와대의 연립정부 구성 제안을 순순히 받아들일지는 불확실하다.
작금 바른미래당·평화당·정의당 등 야 3당이 당 명운을 걸고 단식투쟁을 불사하며 선거제 개편을 요구하고 있다. 소수정당의 표를 사실상 약탈하는 현행 승자독식 선거제도를 ‘연동형 비례제’로 개편하자는 것이다. 연동형 비례제는 정당의 득표율-의석율 비례성을 담보하며 지역 대표성과 계층·집단 대표성을 절묘하게 조화시키는 포용적인 선거제도이며, 이를 통해 포용적인 국정 거버넌스를 항구적으로 제도화할 수 있는 강력한 제도적 인센티브이기 때문이다. 그렇기에 청와대·민주당이 왜곡되고 불완전한 연동형 비례제가 아니라 야3당이 요구하는 순수한 연동형 비례제를 수용하면 이를 매개 고리로 민주당-평화당-정의당-바른미래당+알파 진보-보수 ‘촛불 연립공동 정부’를 구성하는 게 불가능한 것만은 아니다. 정치는 ‘살아 있는 생물’이고 ‘가능성의 예술’이라 했듯이, 대통령과 민주당을 비롯한 정치지도자들의 담대한 전략적 상상력이 절실하다. 이렇게 해서 ‘무지개’(rainbow) 연정내각-연정국회-연정대통령 정치가 작동될 수 있다면 이건 그야말로 제2 민주화 시대를 웅변하는 한국민주주의의 역사적 신기원을 알리는 신호탄이 될 것이다. 또 보수진영을 뒤흔들어 그 주류 세력을 교체하고 냉전적 수구보수 세력을 왜소화하는 등 한국 정치지형을 재편하는 기회가 올지 모른다.
연립 공동정부 구성은 공식적인 연정협약 체결을 전제한다. 연정협약은 연정파트너 정당 간 정치적 대타협이다. 연정협약의 협상과정은 단순히 각료배분에 그쳐서는 안 된다. 연정파트너 정당 간 정책교환·조율을 통해 혁신적 포용국가, 개혁입법, 연동형비례제-분권형대통령제, 한반도 평화 프로세스, 연정갈등 조정방식 등을 포괄하는 종합적인 정책비전과 의제들을 집대성해야 한다. 물론 연립 공동정부는 대통령과 집권당에게 전략적 딜레마를 안길 것이다. 즉 문 대통령과 민주당 지지세력의 정책선호와 연정파트너 정당의 정책선호가 충돌하는 문제다. 소수파 대통령이 연립 공동정부의 전략적 딜레마를 풀어나가는 최선의 방법은 연정파트너 정당 사이의 정책적 교집합을 찾아서 입법을 시도하는 것이다. 즉 대통령·집권당과 연정파트너 정당들의 이해관계가 수렴하는 정책적 최소공통분모에서부터 스몰딜을 추진한다. 그 과정에서 쌓인 신뢰를 바탕으로 이해관계가 상충하는 의제들의 빅딜을 추진하는 방식으로 연정협약을 체결한다.
이 글이 결론적으로 주장하고자 하는 바는 뚜렷하다. 문재인 소수정부가 선택 가능한 위와 같은 다층적인 포용적 국정 거버넌스 틀은 사회적대화-국회-대통령 간의 기능적 파트너십과 공치(co-governing)를 견인하는 연결고리이며, 사회적 대화에 의한 한국형 혁신적 포용국가 정책의제의 입법화 경로를 순탄하게 하는 포용적 정치연합 공간이다. 한걸음 더 나아가 향후 촛불시민항쟁이 절규했던 정의로운 대한민국 헌정체제는 연동형비례제→정당연합→노사정연합으로 연동하는 포용적 민주주의가 소득주도성장-혁신성장-공정경제가 쌍방 선순환하는 혁신적 포용국가를 견인하는 틀로 디자인돼야 한다. 포용적 민주주의와 혁신적 포용국가의 순환은 사회경제적 양극화·불평등을 완화·해소하며, 노사·이념·계층 갈등을 조정하는 사회적 대통합 기제이다.
대통령이 권력을 송두리째 장악하고 배분하는 구조에서 대통령의 국정운영에 야권의 협력을 끌어낸다는 것은 무리이다. 소수파 대통령이라는 '태생적 한계'를 안고 출범한 문재인 대통령에게 포용적 국정 거버넌스는 임기 동안 짊어지고 가야 할 숙명이자 업보이다. 권력이란 나눌수록 그 총량이 커지지만, 움켜쥐면 원심력이 커지는 속성을 내재한다고 하지 않았던가. 단언컨대, 동서고금에 정치적 포용성 없는 사회경제적 포용성-혁신성이 성공하는 이율배반적인 예외적 기적은 존재하지 않는다. 그렇기에 포용정치가 작동하지 않는 혁신적 포용국가는 자칫 '요란한 빈 수례'로 그칠 수 있음을, 청와대는 명심해야 하지 않을까 싶다.
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