수서발 고속철도(SRT)가 중복 투자 논란, 강남권역 지역민 특혜 논란 등을 낳는 가운데, 그간 논의된 KTX-SRT 통합을 넘어 보다 근본적인 차원의 철도 상하통합이 필요하다는 주장이 나왔다. 노무현 정부 시대 이전으로 한국 철도 운영 방식을 되돌릴 필요가 있다는 내용이다.
문재인 정부 들어 국토교통부는 그간의 노선 경쟁 체제 주장을 물리고 KTX와 SRT의 통합을 검토하겠다는 입장을 밝힌 바 있다.
11일 사회공공연구원은 '철도 분리경쟁 운영의 문제점과 통합의 효과' 보고서에서 "한국 철도 상하통합 추진을 위한 공적 논의 기구를 운영할 필요가 있다"고 밝혔다. 국토부 입장에서 한 발 더 나간 주장이다.
철도 상하통합으로 노무현 정부 이전으로 돌아가야
철도 상하통합이란 운송사업과 기반시설을 하나의 회사로 통합하는 것을 뜻한다.
철도산업은 크게 운송사업과 기반시설 부문으로 나뉜다. 한국의 경우 코레일이 운송사업부문을, 철도시설공단이 기반시설부문을 담당한다. 이처럼 열차 운영과, 철로 등 시설 관리를 분리한 것을 철도 상하분리 체제라고 부른다.
원래 한국의 철도 사업은 상하통합 체제였다. 하지만, 김대중 정부 들어 철도 정책 변화가 추진됐다.
김대중 정부는 2001년 12월 '철도산업발전 및 구조개혁에 관한 법률', '한국철도시설공단법', '한국철도주식회사법' 등을 국회에 상정해 상하 분리를 추진하고, 나아가 철도 운영 부문은 민간에 매각하는 철도 민영화 정책을 추진했다.
노조의 반대로 폐기된 상하 분리는 노무현 정부 들어 재추진됐다. 노무현 정부는 민영화를 직접 추진하는 대신, 한국 철도 체제를 상하분리형 공사체제로 전환했다. 이에 따라 2005년 설립된 코레일이 화물과 열차운행, 매표, 마케팅 등 운영부문과 유지보수 부문을 담당하고, 2004년 설립된 철도시설공단이 신설 건설 및 기존선 개량 등 시설부문을 담당하게 됐다.
이 같은 철도 분리는 보수 정권 들어서 더욱 가속화됐다. 이명박 정부는 2016년 개통 예정이던 수서발 KTX 노선(SR)을 민간 사업자에게 양도하는 철도 분리 민영화 정책을 추진했다. 이런 시도는 박근혜 정부 들어 사실상 완료된 것으로 평가된다. 박근혜 정부는 코레일의 자회사인 SR을 설립해 수서발 KTX 노선을 독점케 하는 철도 경쟁 체제를 추진했다.
박근혜 정부는 철도 노선별 경쟁 체제가 구축돼야 기차 요금이 내려가는 등 국민 편익이 커지리라는 이유를 댔다.
상하 분리 경쟁으로 비용만 커져
철도 상하통합이란 결국 13년 전으로 철도 체제를 되돌려, 규모의 경제를 더 적극적으로 추구해야 한다는 뜻이다.
단순히 운영 회사를 통합하는 데서 그치지 말고, 상하 통합을 추진해야 제대로 된 통합 효과를 얻으리라는 이유다.
보고서를 작성한 철도 전문가 이영수 연구위원은 "(상하) 통합에 따른 중복운영 비용이 감소하는 건 사실"이라며 "조직이 통합되면 운영과정에서 불거지는 불필요한 논란과 협의 과정도 해소할 수 있다"고 강조했다.
철도 상하 통합에 따라 철도 산업 경쟁력을 더 강화할 수 있다는 주장도 제기된다. 사회공공연구원은 신기남 전 의원실에서 나온 자료를 인용해 "협상 창구의 일원화로 신속한 의사 결정이 가능하고, 기업협상력도 극대화할 수 있다"며 "공사와 공단 통합에 따른 수주 경쟁력 강화로 해외 매출 추가 확보도 가능하다"고 밝혔다.
당장 KTX와 SRT 분리 운영에 따른 비효율성을 해소할 수 있다고도 연구원은 강조했다. 연구원은 "SR이 얻는 고속철도 수입을 코레일로 일원화함에 따라 수익이 나지 않는 일반철도 운영 재원으로 교차보조가 가능하다"며 "철도 통합 운영 시 하루 약 45회 열차운행이 늘어나고, SRT에는 없는 KTX-1(20량) 차량을 수서발 노선에 투입해 하루 2만7000여 석의 좌석을 추가로 공급할 수도 있다"고 강조했다.
이 경우 코레일의 영업 수지가 개선됨에 따라 일반철도 이용자의 이동권도 지금보다 더 잘 보장될 수 있다.
이같은 분석은 애초 철도 분리 주장이 제기될 때부터 반론되던 내용이다. 철도와 같은 국가 수준의 대규모 인프라 산업은 규모의 경제를 키우는 게 더 효과적일 수 있는데, 정부가 맹목적으로 경쟁 논리에 사로잡혀서는 안 된다는 이유였다.
프랑스식 '철도 총회' 기구 필요
상하 분리 운영된 철도를 재통합하는 건 외국에서도 추진된 바 있다. 대표적인 사례가 프랑스다.
프랑스 철도는 1997년 운송사업 부문 SNCF와 철도기반시설 RFF로 상하 분리되어 운영됐다. 하지만 상하 분리 이후 20여 년간 늘어난 비용과 업무 중복 등의 문제가 이어지자, 프랑스 정부는 지난 2012년 10월 30일, 상하 분리 15년 만에 SNCF와 RFF 재통합을 선언했다.
재통합 선언 이전 설립된 조직이 '철도 총회'다. 프랑스 정부는 재통합 여부를 논의하기 위해 2011년 9월, 기업대표, 노조대표, 전문가, 여객, 수송조직기관, 국회의원 등 각개 철도 이해관계자가 모두 참여하는 국가 수준의 토론 기구를 만들었다.
전체 회합과 4개 주제별 위원회로 나뉜 프랑스 철도 총회는 60회 이상의 실무회의와 130회 이상의 청문회 등을 통해 철도 상하 재통합을 최종 결정했다. 이에 따라 2015년 새로 발족한 통합 SNCF 그룹이 현재 프랑스 철도 산업을 총괄한다.
연구원은 "철도 재통합을 논의할 경우, 한국 정부도 관료 일방 추구를 지양하고 프랑스 철도 총회와 같은 공적 운영기구를 만들어야 한다"고 강조했다.
연구원은 서울시의 지하철 운영기관 통합도 좋은 선례로 들었다. 서울 지하철 사업은 1994년 서울시가 경쟁 논리를 내세워 서울도시철도공사를 설립함에 따라 분리 운영돼 왔다. 하지만, 지난해 구의역 비정규직 노동자 사망사고 등을 계기로 일어난 통합 논의에 따라 지난 5월 31일 총괄 기관인 서울교통공사 설립으로 통합됐다.
연구원은 서울 지하철 사업이 통합됨에 따라 규모화에 따른 비용 절감, 부품운영관리 체계 혁신 등의 이득은 물론, 장기적으로 지하철역을 중심으로 한 서울 대중교통 체계 네트워크 통합으로 이어지는 시너지 효과를 기대할 수 있게 됐다고 평가했다.
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