정치발전소, 전국 사회연대경제 지방정부협의회, 프레시안의 공동주관으로 신정부 출범을 맞아 "새 정부, '무엇을', '왜', '어떻게' 해야 하는가"를 주제로 기획시리즈를 시작한다. 이 기획은 정권인수, 신정부 출범의 조건, 외교안보, 행정, 협치, 복지, 노동, 개헌문제 및 선거제도 등 신정부가 직면해야 될 다양한 과제와 조건에 대해 분야별로 총 10회에 걸쳐 진행될 예정이다. 편집자
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1. 변화를 위한 행정
민주주의 원리에 부합하는 효율적 행정권의 집행은 오늘날 다원화된 사회에서 모든 국가들의 큰 과제로 꼽힌다.
87년 체제 이후 들어선 민주정부들도 마찬가지였다. 중앙집권적 행정 내지 정부의 사회 통제력을 강화하는 방식의 행정은 여전했다. 정부가 출범할 때마다 조직 재편이 화두가 되었지만, 정치가이기도 한 대통령과 직업 관료들이 중심인 행정 영역 간의 소통 방식 및 그 내용은 권위주의 시대와 크게 다르지 않았다. 행정개혁은 창대한 시작에 비해 미미한 결말을 반복해왔다.
권위주의적인 정부조직과 업무방식을 개선하기 위한 새로운 시스템으로의 전환 노력은 안정화 단계까지 이르지 못했다. 오히려 잦은 변화의 시도로 인하여 관료 권력이 강화되는 기현상이 초래되었을 뿐이다.
새 정부의 행정은 달라져야 한다. 협치 정부, 소통 정부를 지향해야 한다는 것은 이미 사회적 합의다. 사회의 다양성과 다원성을 반영하여 국가와 사회가 적극적으로 소통하는 행정을 해야 한다. 의회와의 협치를 통해 대통령과 국민의 거리를 줄이는 정책을 해야 한다. 시민과 성과를 공유하는 정부로 나아가려면, 개혁적 언어의 성찬이 아니라 조직의 설계부터 정부의 업무까지 실질적인 변화의 내용이 담겨야 한다.
우선적으로 다음의 두 과제가 중요하다.
첫째, 청와대를 기반으로 하는 파라미드식 업무 진행에 대한 개혁이다. 달리 말하면 정부 업무에 대한 민주적 프로세스를 강화하는 과제라 할 수 있다. 둘째, 대통령과 의회가 시민의 다양한 목소리를 담을 수 있도록, 그리고 사회가 만드는 변화의 방향성과 상호 소통할 수 있도록 정부 조직을 재설계하는 일이다.
정부조직의 설계는 견제와 균형이라는 기본 원칙에 기초하여 조직 목적의 고유성과 필요성을 균형 있게 반영하여야 한다. 조직 폐지보다는 변화된 상황을 반영하는 기능 개선에 초점을 두어야 한다. ‘개편을 위한 개편’은 지양하되, 특권화되거나 권위주의 방식이 깊어진 정부 조직에 대해서는 행정의 민주화를 강화하고, 시민 주권을 실현하기 위하여 필요하다면 통폐합까지도 과감하게 추진하여야 한다.
조직 전환은 ① 부처이기주의를 답습하는 단순분할 방식을 타파하는 과감성, ② 사회의 이해당사자 내지 정책 수용자와의 공동 해결을 모색하는 협력성. ③ 부처의 기능적 역할을 제고함과 동시에 비효율성이 배태되지 않도록 하는 최소성, ④ 대내외적 변화의 위험에 대응하면서 지속가능한 민주적 국가운영을 강화하는 장기성을 반영하는 방향으로 설정되어야 한다.
2. 정부업무 설계의 기본 원칙 : 권한분산과 소통강화
책임과 자율에 기반을 둔 민주적 국가공동체로 전환하기 위해서는, 과거 단일지도자(one authority)모델에 기초한 정부 업무를 다시 설계해야 한다.
대통령을 정점으로 초집중화된 국가체제를 그대로 둔 채로는 대통령의 행태가 탈권위적이더라도 그 통치방식은 권위적 모델과 더 잘 맞을 수밖에 없다. 정부업무의 연속성과 개혁성을 동시에 견지하려면, 먼저 대통령의 명확한 국정운영원칙을 제시하는 것이 필요하다.
첫째, 대통령 아젠다에 대한 각 부처의 활동 계획을 조정해 다시 정부 업무에 반영하는 국정운영 방침과 정부업무와의 상호성과 자율성이 반영되는 프로세스 전환의 첫 단추다. 집권당의 정책, 연정 또는 협치 대상과의 합의사항, 대통령의 비전 등이 포함되어야 하며, 부처의 소관업무는 책임성을 강화하여 환류되고 보완 개선되는 흐름을 지속적으로 만들어내야 한다.
둘째, 공동통치 영역(condominium)에 있어서 다원성 및 확장성을 높이는 일도 중요하다. 2017년은 대통령 개인의 역량만으로 사회 문제를 해결할 수 있는 시대가 아니다. 다양한 개혁 요구에 기반 한 국정과제를 생산하여 이를 성공시키려면 의회와 공동목표를 설정하는 것 또한 중요하다.
나라의 발전과 사회혁신을 위해, 의회와의 공동통치 영역을 설정하고 이에 대한 행정정보 공유 및 상호 협력을 독려하는 행정을 구현하여야 한다. 정부 내에서도 공동통치 영역을 구성하여 이에 대한 일정한 업무위임이나 권한분산을 시도하는 것도 좋겠다. 제도화보다는 일을 하는 방식의 변화를 통해 성공을 유도하는 시도가 선행되어야 한다.
대통령과 시민의 소통, 대통령과 내각의 소통, 경제, 안보외교, 사회분야라는 공동의 통치영역에 해당하는 내각과의 소통, 그리고 시민의 입장에서 정부의 성과에 도달하기 위한 분권적·협력적 조정과 조율의 시도가 향후 가장 큰 변화의 방식이 되어야 할 것이다.
셋째, 마지막으로 대통령과 총리의 역할 분담의 문제이다. 이는 현행 헌법에서 정부업무 재설계를 하는 데 있어 매우 중요한 축의 하나이다. 정부업무의 최고 의사결정 그룹에 해당하는 대통령과 총리의 업무 협치, 공동의 활동, 의회와의 연정협약의 관리 등 총리 역할의 확대․ 강화는 시스템으로 추진될 필요가 있다. 이는 책임 장관으로 이어지는 선택과도 밀접하다. 장관의 문제가 바로 대통령의 인사권의 문제로 비화되지 않도록, 총리는 내각제청에 대한 책임을 공유하여야 한다.
책임총리에 대한 논의와 시도는 참여정부 때도 있었다. 대통령중심 국가체제에서 총리가 가지는 책임의 범위와 권한에 대한 명확한 정리(인사권의 행사와 관련한 권한의 분산인지, 업무역할에 대한 분산인지 등)가 선행되지 못할 경우, 대통령 인사권의 제약이나 대통령과제의 개혁동력 약화로 귀결될 수 있다는 교훈을 얻은 것은 이러한 경험이 있었기에 가능했다.
새 정부의 출범과 동시에 대통령의 총리 지명은 향후 정부업무에서의 대통령과 총리역할에 대한 시그널이 될 것이다. 총리와의 책임공유 기준은 특히, 총리가 다른 정당의 소속이거나 추천에 의한 경우일 때 더 치밀하게 정해야 할 문제이다. 원칙적으로 새 정부의 개혁의 목표치와 대통령의 부족한 면에 대한 보완을 동시에 만족하는 인사운영 기준 마련 등을 협의하여야 한다. 내치에서의 국정운영의 범위, 정책구분에 따른 할당, 국정의 안정적 관리방향, 당정관계 강화 여부 등에 대한 사전정리도 필요하다.
시민들은 대통령에게 지나치게 집중된 권한의 분산을 원하고 있다. 국가운영과 조정에 있어서 국무총리의 역할과 범위를 어떻게 정할 것인지, 그리고 시스템으로 안정화시킬 것인지가 새 정부의 중요한 행정개혁 과제가 될 것이다. 개혁의 방향을 제대로 잡지 못한다면 그 추진과정에서 국가운영의 불안정성의 증대를 초래할 수밖에 없다.
어떤 방향이 좋을 것인지는 분명하지 않다. 크게 대통령의 내각관리(책임내각 운용방식)과 의회와의 협력방식, 대통령과 총리의 역할 분담의 구조를 중심으로 3가지 유형으로 나눠볼 수 있을 것이다.
첫 번째 유형은 현재의 대통령의 권한을 유지하면서 의회와의 협력 부분과 행정의 일부(인사)에 대한 업무를 총리에게 일임하는 구조인 ‘수상형 대통령제’다. 이 유형은 연정 협상에 대한 책임을 명확히 할 수 있고 특히 총리를 통한 정부의 업무에 대한 의회의 통제 및 견제가 가능하다는 것이 장점이다. 하지만 총리와 의회간의 협력이 잘되지 않을 경우, 문제가 발생할 수 있다. 반대로 총리의 정치가 작동될 때, 이에 대한 대통령의 양해가 충분히 이루어지지 않을 경우에는 불협화음이 불거질 수도 있을 것이다.
두 번째 유형은 장관제청 권한의 실질화 및 의회와의 협력을 전담하는 ‘협치형 총리’를 운영하는 것이다. 대통령은 국무회의와 국정과제만을 관할하고 총리에게 장관을 통한 현안점검회의를 일임하며 그에 따른 권한과 책임을 분산하는 방식이다. 의회와의 협력을 위한 행정기구도 총리가 관할하게 된다. 이 경우 총리의 권한이 내각 및 인사의 관리, 대 의회 관계 등에서 강해짐에 따라 연정협상의 파트너와의 결합도가 높아질 수 있다.
표면적으로는 대통령의 역할이 매우 제한되는 것 같지만, 내각의 성과는 행정부분으로 집중되기 때문에 장관들의 업무책임 구조가 명확해지는 장점을 가진다. 하지만 총리 권한의 강화에 따라 임기지속성에 대한 요구가 커질 수밖에 없을 것이다. 자연히 단기 교체 내지 책임 묻기가 쉽지 않을 것이다. 이제까지의 인사검증의 사례들을 떠올려볼 때, 도덕성과 능력을 겸비한 실무형 협치 총리를 확보하는 것 자체가 매우 어렵다는 현실적 어려움도 가진다.
마지막으로는 ‘공동정부형 총리’이다. 대통령과 총리의 수직 구조는 그대로 유지하되, 총리에게 일부 부처 또는 업무를 일임하는 구조이다. 총리가 특정 정당을 대변하고 이를 협치의 영역으로 포괄하는 구조라고 할 수도 있다. 이 유형의 경우, 의회와의 협력과 동시에 대통령 과제에 집중함으로써 대통령의 5년 임기 안에도 상당한 성과를 달성하기에 매우 유리하다는 장점이 있다. 그러나 청와대의 축소는 다른 유형에 비해 어려울 것이고, 대통령의 임기동안 치러지는 총선과 지방선거의 시기에 대통령과 총리의 소속정당 사이에 협상이 깨어지거나, 대통령과 총리의 갈등이 국회 내 갈등으로 이전될 가능성이 높다는 단점도 가지고 있다.
3. 정부조직의 설계
분권과 협치를 위한 정부조직 설계의 시작점은 아마도 대통령 보좌기능에 대한 검토일 것이다.
그동안의 정부에서는 대통령의 보좌기능을 대통령비서실로 한정하여 이를 부처의 축소판(부처의 거울부서)으로 구성하거나 통합적 정책기획 기능의 강화를 위하여 대통령자문 위원회를 만드는 경우가 많았다. 비서실 수석제는 부처의 정보취합기능을 중심으로 발달, 수석비서관을 관할하는 비서실장의 역할이 지나치게 커지고 부처를 ‘청와대 콜 대기조’로 전락시킴으로써 청와대가 정쟁의 최일선에 등장하는 경우가 빈번하였다.
대통령 보좌기능을 민주적 국정운영의 방향에 부합하도록 개선하려면 다음의 몇 가지가 정비되어야 한다.
먼저 대통령의 정무/정치를 보좌하는 비서실과 정책을 보좌하는 기관을 별도로 둘 필요가 있다. 대통령은 행정부의 수반이기도 하지만 정치인이기도 하다. 그 직의 성공을 위해서는 이 두 측면의 보좌가 모두 필요하다. 하나의 비서실체계로는 이중 어느 한 측면에 치우치게 되어 특히 정무적인 보좌를 수행하는데 한계가 있었다.
이를 개선하기 위하여 대통령 비서실을 국정상황실 운영과 시민과의 소통 커뮤니케이션 조직으로 단순화하는 방식이 유용하다. 모든 보좌진은 정무+전문가로 구성하고, 전문가는 필요한 분야의 보좌관제로 별도 임명하거나 정무조직으로 편성하는 2가지 방식이 가능할 것이다.
정책실은 내각의 정책보좌 기능을 담당하도록 별도로 두고 내각의 정보취합과 정책기획을 보완하는 방식이 바람직하다. 이를 위하여 기존의 수석제를 정책실로 이관하여 통합하고 중장기 과제는 대통령 특별위원회로 분리할 필요가 있다.
다음으로 내각의 정보취합은 통일화하며 정당 간 협력을 강화하는 검토이다. 현재 내각의 정보취합을 위하여 비서실에 부처의 거울부서 형태로 수석제를 운영하고 있다. 부처를 넘는 국정과제를 관리하는 정책조정수석(과거는 정책기획수석)이 존재했지만 국정상황에 대한 대처가 체계적으로 진행되지 못하고 행사위주로 정당과 협력이 진행되는 수준을 탈피하지 못했다.
앞으로 내각의 정보취합은 정책실로 이관하고 대통령과제 관리에 대한 유권자 및 직능단체, 이익집단들의 정보취합은 국정상황실로 일원화하여 이중의 정보관리를 진행하는 방식이 유용하다. 동시에 국정상황실을 확대 개편하여 시중의 여론과 흐름을 읽는 대내외 정보 취합을 담당하도록 하는 것이다.
또한 국회와 상대하며 교섭, 대화, 타협을 진행하는 정무수석의 위상을 높이는 것이 필요하다. 대통령과 당원 및 여당조직 간의 정기적 미팅을 통해 의회와 협력체계를 구축하는 것이다. 이를 위하여 정무수석을 부실장으로 격상하거나 별도의 실(室)로 분리하는 등 기존의 위상을 재정립하는 방안을 고려해 볼 수 있을 것이다.
마지막으로 장기적인 정책의제에 대한 정책보좌기능을 위해 특별보좌관 또는 특별위원회를 두는 것이다. 이제까지 정부 국정과제의 장기 플랜은 대통령이 맡아왔으며, 그 중 메시지 기획 등 전략기획 범주에 속하는 구상의 경우 주로 연구자 및 교수들의 몫이었다. 이렇게 플랜과 그에 따른 구상(핵심과제)이 따로 놀다보니, 대통령의 성공을 위한 치밀한 보좌보다는 ‘지식의 실험’에 유사한 형태로 추진된 경우가 적지 않았다.
집권 이전부터 정치인으로서 대통령의 장기정책 구상뿐만 아니라 메시지기획을 수행해왔던 캠프의 전문가를 특별보좌관(위원회)으로 두어 지속적인 대통령 관심사에 대한 대국민 지지기반을 강화 유지하는 것이 필요하다. 미국 클린턴 정부의 스테파노플러스, 딕모리스, 트럼프의 스티브 배넌 등 정치철학을 제공하면서 장기과제를 검토하는 보좌관을 두는 경우를 예로 들 수 있다.
대통령비서실과 행정부의 소통은 정책성과의 도출을 위해서도 매우 중요한 프로세스이다. 비서실 조직변화는 대통령의 통치방식에 따라 다양한 구조로 변화되어 왔으나, ① 내각 장악력의 유지 ② 대국민 직접커뮤니케이션의 강화 ③ 대통령비서실과 행정부의 수직적 의사결정 유지라는 기조는 일관되게 유지되어 왔다.
대통령의 민주적 국정운영을 제대로 뒷받침하기 위해 내각과의 업무 협력, 의회와의 정치협상, 긴급한 현안사항 대응 문제를 담당할 조직과 기능을 어디에 둘 것인가? 대통령의 통치행위를 누가 지원하고 집행의 결과를 점검할 것인가? 내각에게 책임과 자율성을 어디까지 부여할 것인가?
앞으로 100일 이내 결정하되, 부족한 검토시간을 고려하여 임기시기 별로 필요한 사항을 추진해 나가는 방식이 되어야 할 것이다. 집권 초기에는 대통령정치를 실현하기 위한 비서실과 내각의 소통구조와 개혁을 강화하고, 차후에는 이를 확장할 수 있도록 비서실, 의회, 내각의 소통원리와 구조를 만들어 가면 좋을 듯하다.
이제까지 논의를 통해 분권과 협치의 새 정부 통치를 위해 그 업무와 조직에 있어 필요한 재설계의 기본방향을 대략적으로 그려보았다. 새 정부는 대통령비서실의 직제를 발표하는 것을 시작으로 그 내용을 세부적으로 발표해 나갈 것이다. 이하의 내용은 변화가 필요하다고 생각되는 부분을 담은 하나의 정부조직설계 시안이다.
대통령 중심의 협치를 강화하기 위해서는 앞에서 서술한 것처럼 대통령비서실을 정책실과 비서실로 구분하는 것이 필요하다. 이 경우 정부업무설계에서 중요 회의는 국무회의, 경제, 외교안보, 사회분야에 대한 공동통치형 현안점검회의, 그리고 시민참여형 국정과제회의, 당정청회의라는 4각 회의체이다(<그림1>).
일부 회의에 대해서 조정하는 업무는 총리와 역할 분담을 할 수 있도록 해야 한다. 외교안보분야, 복지분야에 대해서는 야당대표와 논의하는 회의를 두어 국가의 의제로 지속화하면서 정부와 여당, 야당이 서로 협력하는 아젠다로 만들고 집행에 있어서도 지속적으로 보완과 개선을 진행하는 방식을 선택해야 한다.
정책실에는 서민생활에 필수적인 일자리, 교육, 주거 등의 문제와 국가미래분야에 해당하는 과학기술, 대외관계, 복지분야 등으로 구분하여 기획, 관리, 조정업무 담당자를 두고 대국민 직접소통을 위한 홍보와 연계되도록 구성한다. 별도로 대통령 특별 위원회(또는 국정과제위원회)의 경우는 시민참여가 가능하도록 하며, 이를 위한 별도 시민참여 상황실 운영도 검토할 수 있을 것이다(<시안1: 비서실 조직의 변화> 참조).
<그림1> 4각 회의체
총리중심 연정모델의 경우 핵심은 대통령비서업무로 제한하고 내각의 거울이 되는 수석제를 폐지하는 것이다. 다만 내각의 정보취합의 중요성을 감안하여 국정상황실을 재편하여 국정관리 상황실과 시민참여 연대실로 구분하거나 별도 신설하는 방식을 택하는 것도 가능한 운영방식이 될 것이다.
외교, 국방, 통일 등 대외안보분야와 경제, 금융, 산업 등 경제 분야, 복지, 문화, 환경, 교육, 안전 등 사회분야에 대한 분야별 회의체를 두고 내각을 직접 관리하되, 대통령과 의회의 추천한 총리와의 연정협정을 통해 업무분장을 하며, 책임(분권)-균형(협치)가 작동할 수 있도록 설계를 진행하는 것이다.
정부조직의 설계도 선임부처의 역할과 위상내용을 재편하거나 이를 개선하는 방향으로 하되, 대내외적 변화에 대응하기 위한 행정기구만을 재편하여 재구조화하는 방식으로 업무의 연속성을 유지하는데 초점을 두어야 한다. 연정협정에 따라 대통령과 총리는 업무분장과 역할분장을 어떻게 나눌 것인지에 대하여 정리하되, 대외안보(외교, 통일)분야, 경제(예산, 기업), 사회(지역발전, 안전, 복지, 일자리, 교육)분야에 대한 책임 있는 매주 현안장관점검회의를 직접적 공식 조정 매커니즘으로 진행하는 것이다.
또한 대통령은 총리실의 정책평가업무를 감사원으로 이관하여 이를 통한 간접적 조정도 진행하는 검토가 가능할 것이다. 총리는 행정관리업무(법제, 의전, 보훈, 국무회의 실무 등)의 기능과 정부입법사업을 위한 의회협력과 현재의 인사혁신처를 강화한 중앙인사위원회를 통한 인사시스템을 통한 투명한 인사 진행을 추진하는 방식도 검토 할 수 있다(<시안1> 내각구성 그림 참조).
내각 수반 대통령 모델은 대통령 중심의 통합형 국정운영체계 모델인데 다만 현재의 대통령 비서실 업무에서 수석제를 페지하고 대통령과제 업무를 분리하되, 정책실을 별도로 신설하거나 분야별 보좌관을 두어 내각을 통제하는 방식 모두 검토가 가능하다. 다만 현재의 정무기능을 보강하고 대야관계를 적극적 협력으로 전환하기 위하여 의회협력에 대한 부분은 조직적으로 보강하거나 확대하는 구조이다(<시안2> 비서실과 내각 그림 참조).
이 모델은 내각을 통해 대국민소통을 진행하며, 직접적 커뮤니케이션은 의회를 통하여 진행하는 것이다. 따라서 정부조직의 구조도 장관책임제를 두고 장관의 보좌기능에 정무와 국회업무를 강화하며, 세부적인 업무범위로 재정리하기 때문에 부처청의 확대와 분리는 필수적으로 수반될 수밖에 없다. 국민들의 정책관심을 유도하고 지속화하기 위한 홍보기능을 강화하는 것 또한 불가피한 선택이다(시안3> 비서실과 내각 그림 참조).
※ 이 기획은 <전국 사회연대경제 지방정부협의회>의 지원으로 이루어진 "분권과 협치의 대한민국 국가 운영 모델 연구"의 일환임을 밝혀둡니다.
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