도서정가제 논란, 진짜 문제는…

출판정책에 대해서 관심을 두게 되는 경우는 우리 사회에서 출판 문제가 생겼을 때이다. 출판사와 서점들이 힘들다고 오래 외쳐도 '그들의' 사정이지 해왔다. 정가의 90% 할인까지 갔던 책값의 할인율이 큰 폭으로 줄어든다니까 책값 오르는 제2의 단통법 아니냐고 언론에 오르내렸다. ‘220원’이라는 평균가격 상승조차 안 된다고 최고위층이 반발하는 등 출판정책이 드디어 모두의 관심과 문제가 된 순간이다.

한국의 공정거래위원회는 도서정가제를 그토록 반대하고 국책연구소는 도서정가제는 하지 말아야 할 제도라는 일관된 입장을 유지해왔다. 청와대와 문화부(문화관광체육부: 이글에서 문화부로 칭함)가 이해당사자들이 무조건 합의해서 실시하라고 해서 겨우 확대 시행하게 된 것은 출판서적계의 사상 최악의 상황 속에서 대안 부재로 인한 응급처방 때문이었다. 정부 당국자들은 소수 언어권인 우리나라에서 정책적인 출판 보호 없이는 국어를 보호하고 출판물의 다양성을 유지 발전시킬 수 없는 한계상황임을 간과하고 있다. 출판대국 일본, 독일, 프랑스는 자신의 언어와 출판산업을 지켜주는 도서정가제를 출판정책 제1의 근간으로 알고 시행하고 있다.

또한, 국가 예산의 비중으로 국정운영의 방향과 기본 철학을 알 수 있지 않나? 최근 100조 규모의 혈세 낭비라며 이명박 정부의 4자방 비리(4대강, 자원외교, 방산비리) 국정조사를 요구하고 있다. 박근혜 정부는 문화융성을 표방하며 '문화재정 2%'를 공약했다. 국가재정운용 계획('14~'18)상, 문화재정 연도별 지출안 '14년 5.4조(1.24%)에서 연평균 11.2% 증액하여 18년 재정 2%인 8.3조를 달성하겠다는 것이다. 경제협력개발기구(OECD) 평균에 못 미치는 문화재정을 높이는 것은 중요하다. 그 중 출판문화산업진흥에 대한 철학에 대한 재고와 예산 증액은 긴급하게 필요한 일이다.

행복하지 않은 사회 - 책 읽지 않는 사회

2014년 국제통화기금(IMF) 기준 대한민국의 국내총생산(GDP)은 1조4495억 달러로 세계 13위이다. 하지만 경제성장에도 불구하고 국민은 행복하지 않다. UN의 2013년 세계행복보고서에 따르면 대한민국은 OECD 36개 회원국 중 자살률‧이혼율‧저출산율 1위, 근로시간 2위, 행복지수 27위로 하위권의 나라이다.

행복하지 않은 사회이다. 또한, 책 읽지 않는 사회이다. 성장의 정체는 다양성 부족에 기인하는 것은 아닐까? 독서력이 지속가능 성장의 제1 원천이다. 책의 역사와 일류국가는 같이 해왔다는 상식이 한국사회에 안 통해왔을 뿐이다.

미디어매체 이용의 디지털화, 개인화 추세가 두드러지고 있다. 하루 평균 매체 이용 시간은 TV 2.5시간, 스마트폰 1.4시간(방송통신위원회, 2013)임에 비해, 독서 시간은 평일 23.5분, 주말 25.8분(문화부, 2013)에 불과하다. 성인 독서량은 연평균 9.2권가량을 읽고 있으며, 자신의 독서량이 부족하다는 인식을 대다수가 하고 있다.

경쟁적인 학업 및 취업 준비(대학생)와 사회생활(직장인)등으로 인해 대다수 성인이 시간적․정신적 여유와 독서습관이 부족한 가운데, 스마트폰 이용의 대중화와 같은 매체 환경의 급변에 따라 성인들이 독서에 투여하는 시간과 노력이 감소한 결과로 풀이됨. 실제로 본 조사에서 '일(공부) 때문에 바빠서' 책을 많이 읽지 못한다고 응답한 성인이 증가하였고('11년 33.6% → '13년 39.5%), 성인 응답자의 67.0%는 본인의 독서량이 '부족하다'고 인식하는 것으로 나타남.

* 출처 : 문화체육관광부. 2013 국민독서실태조사

독서량의 감소는 서적 구입비의 감소에서도 나타난다. 통계청의 '가계동향조사' 2009~2013년까지의 최근 5년간 자료 분석결과⁽¹⁾에 따르면, 전국 2인 이상 가구당 월평균 서적 구입비(신문, 잡지, 학습용 교재 포함)는 2009년 1만7792원에서 2013년 1만2448원으로 지속해서 하락하였다. 최근 3년 동안 빠른 속도로 매년 10% 이상씩 감소하는 추세를 나타냈다. 도서 항목 중 가장 큰 폭으로 감소한 것은 학습교재 및 참고서를 제외한 기타 서적 분야이고 8600원 수준에서 5200원 수준으로 감소하였다.

공공도서관 현황을 주요국과 비교해 보면 1관당 인구와 인구 1인당 장서 수에 있어서 선진국보다 열악한 환경이다. 공공도서관 1관당 봉사대상 인구수는 OECD 주요 선진국에 비해 절반 수준이고, 공공도서관 자료구입비 2009년 이후 감액 또는 동결되어 국민 1인당 장서 수가 선진국에 비해 현저히 부족하다.

- 독일의 경우 8131명 당 1개관이고 한국은 6만1532명 당 1개관 임

- 2012년 우리나라 도서관의 1인당 장서 수는 1.53권으로 미국의 2.62권(2010년), 일본의 3.13권(2011년)에 크게 밑도는 실정임

학문의 전당이라고 하는 대학교 또한 마찬가지이다. 교재 구매 없이는 학점을 주지 않겠다던 연세대 교수의 교재영수증 첨부 논란에서 그 세태를 짐작할 수 있다. 교재를 중심으로 하는 담당 교수의 강의에서 600명 수강생 중 50여 명만이 교재를 구매하였다고 한다. 한 부를 스캔해서 전 수강생에게 돌리는 일들이 비일비재하다는 것도 새삼스러운 일이 아니다. 또한, 대학도서관의 학술정보자원 부족과 경쟁력 약화 우려 또한 제기되고 있다. 이는 문화부도 인식하고 있는 바이다.

o 국내 대학도서관의 경우도 학술정보자원 부족으로 대학경쟁력 약화 우려

- e-저널, Web DB 등의 출판물 증가로 학술정보자원 수요는 증가하고 있으나 자료 구입비는 동결 혹은 오히려 감액

- 4년제 대학 재학생 1인당 자료구입비 약 11.5만원으로 ARL(Association of Research Libraries) 최하위 대학의 40% 수준

※ 대학도서관 1관당 장서는 65만권, 미국(214만권)의 30%

※ 대학도서관 1관당 자료구입비 13억원, 미국(60억원)의 20%

o 자료구입비 부족은 학술정보 인프라 격차를 심화시켜 대학과 국가의 경쟁력 약화 초래

※ 대학 총 예산 대비 대학도서관 예산은 0.9%로 한국도서관기준(2013) 제시 5% (전문대학 2.5%)에 비해서 매우 부족

*출처 : 문화체육관광부. 제2차 도서관발전 종합계획(2014~2018). 2014

도서정가제의 이해와 정부의 국정 철학 제고 필요

최근 도서정가제 개정과정에서 정부는 업계의 합의만을 종용하고 업계 의견에 소통하지 못하는 모습을 보여준 바 있다. 카드사 제휴할인, 배송료 할인 등의 추가할인이 얼마든지 가능하여 법의 취지를 살리지 못한 절름발이 시행령으로 평가받고, 소비자들은 도서 구매 가격 상승을 우려하고 있다.

자칭 우리나라 경제정책 분야의 대표적인 정부출연 연구기관으로 평가받아 왔다는 한국개발연구원의 최근 보고서⁽²⁾는 도서정가제에 대해 "도서와 서점의 문화적 가치 보존을 명분으로 하는 도서정가제는 도서가격을 높이고, 비효율적인 기업을 시장에 잔류시킴으로써 손실을 야기한다. 따라서 경제적 측면, 특히 소비자편익만 고려하면 도서정가제를 폐지하고, 도서와 서점의 문화적 가치는 시장왜곡을 최소화하는 직접보조를 통해 보존하는 것이 바람직할 수 있다"고 하였다. 이는 출판정책에서 경제적 측면만 강조하고 비효율적인 기업의 잔류에 의한 손실을 이야기한 것이다. 직접보조를 통한 보존을 이야기하는데 그에 대한 예산편성에는 또다시 경제적 편익을 요구할 것이고 문화부가 그만한 예산을 확보한 사례는 없다. 경제적 측면만을 고려하는 국가정책의 결과는 결국 국민행복지수 하위권이라는 국가적인 불명예를 가져왔다.

주무부처인 문화부 또한 국가적인 문화융성의 토대가 될 수 있는 지식 원천산업인 출판문화산업에 대한 명확한 철학이 없어왔음은 분명하다. 2003년 처음 도서정가제 도입 당시 전자상거래 육성책의 명분아래 온라인서점만 할인할 수 있는 정책을 펴 지역서점의 도산을 가져와 출판유통채널이 온라인서점으로 과점되는 결과를 가져왔다. 결국 출판산업 규모의 발전이 아닌 제로섬 게임에 의해 출판유통생태계의 불균형을 초래하였음에도 불구하고 정부 당국의 생각은 변함이 없는 듯하다.

문화강국 프랑스와 기술 강국 독일의 출판관련 법 사례를 보면, 국가가 얼마나 출판에 대한 자긍심과 이해를 하고 있는지 알 수 있다. 독일의 경우 도서정가제 말고는 별다른 출판정책이 없다. 그러면서도 출판사와 중소 서점은 안정적이고 세금도 많이 낸다. 그 독일도 미국과 EU와의 범대서양 무역투자동반자협정(TTIP)협상 때문에 도서정가제를 오래 유지하지 못할 수도 있다는 예측에 작년부터 걱정을 시작했다. 일본은 미국의 요청에 의해 도서정가제 폐지를 정부 방침으로 정한지 오래지만, 자산 가치 하락과 금융권 대출회수로 직결된 출판사들의 파산으로 이어질 것이 뻔해 손을 못 대고 있다고 한다. 독일도 1880년대 출판사, 서점들의 연쇄도산 결과 사실상의 도서정가제가 시작되었었다. 유럽연합(EU) 통합으로 인해 오늘의 법으로 분명히 하기 전까지는 경쟁제한법의 예외로서 오랫동안 인정해줘 왔다.

독일의 도서정가제법인 '서적 재판매 가격유지법'은 법의 목적에서 문화적 자산인 책을 보호하기 위함이다. 최종구매자에게 판매 시 정가를 유지하는 것은 다양한 도서가 공급될 수 있는 토대를 보장한다. 동시에 본 법은 다수 도서판매점의 생존을 지원함으로써 대중에게 다양한 도서가 공급될 수 있도록 한다’고 명시하였다. 다수 도서판매점의 생존을 지원하고 '소규모 도서판매자들이 도서의 전반적인 보급과 서적 판매 관련 서비스의 영역에서 제공하는 기여를 고려' 위해서 제6조(판매) 조항에서 출판사의 의무를 명확히 한다. 대중에게 다양한 도서가 공급될 수 있도록 출판유통생태계를 보호하는 토대를 만든 것이다.

<독일의 서적 재판매 가격유지법 제6조 판매>

① 출판사들은 판매가격과 도서판매자에 대한 판매조건을 결정함에 있어서, 소규모 도서판매자들이 도서의 전반적인 보급과 서적 판매 관련 서비스의 영역에서 제공하는 기여를 고려하여야 한다. 출판사들은 특정한 서점과의 거래 시에만 할인을 해주어서는 안 된다.

② 출판사들은 출판계와 관련없는 업계의 거래상에게 서점보다 더 낮은 가격 혹은 더 좋은 조건으로 공급하여서는 안 된다.

③ 출판사들은 중간 도서 거래상에게 그들이 직접 공급하는 최종 판매자에게 보다 더 높은 가격 혹은 더 나쁜 조건을 결정하여서는 안 된다.

*출처 : 한국출판문화산업진흥원. OECD 회원국 도서가격 법제 현황. 2013. 재구성

프랑스의 '문화적 예외' 정책은 유명하다. 책에도 '자유시장 경제가 어려운 책의 저자, 소형 전문 출판사(편집자) 또는 일반서점에 해가 되는 자유시장 경제로 전환하는 것을 방지'⁽³⁾하는 데 중점을 둔다. 도서정가제를 미테랑 정권의 1호 문화법으로 통과시키고 올해 7월 '반 아마존법'이라 불리는 강화된 도서정가제법으로 온라인서점의 할인 및 각종 서비스를 금지시켰다. 상업출판의 역사가 세계에서 제일 오래되었음에도 서점이 어려워지면 아예 세금을 면제해주면서까지 망해가는 전통서점들을 보호해야 한다는 문화적 예외를 통한 일관된 확신이 있기 때문이다.

이는 출판시장의 자유경쟁의 결과 2개의 출판그룹을 제외한 모든 출판사의 매출이 프랑스 전체의 20%밖에 안 되는 독과점현상으로는 문화적 다양성과 발전을 기대할 수 없다는 정책판단에서다. 그래서 프랑스의 도서정가제법인 '랑 법'(1981년 8월)을 지켜왔고, 최근 일명 '반 아마존 법'으로 강화 개정되어 프랑수아 올랑드 대통령의 공포와 함께 지난 7월 10일부터 시행되었다. 오렐리 필리페티 프랑스 문화부 장관은 "우리는 책에 관한 법에 대해서는 항상 만장일치로 의견의 일치를 본다는 사실을 다시 한 번 확인하였다. 이는 책에 대한 국가의 강한 애착의 표시이자, 프랑스가 자기 자신과 역사와 미래에 대해 품고 있는 철학의 표시"라고 말하였다. '반 아마존법'에 따라 일반서점은 종전과 같이 책을 5% 할인해서 판매할 수 있지만, 온라인서점은 할인할 수 없고 무료배송 또한 제공할 수 없다. 이처럼 지식 강국 독일과 문화 강국 프랑스의 정부 당국자는 출판유통생태계의 중요성을 인식하고 강력하고 명확한 출판문화진흥정책을 추진하고 있다.

출판문화산업진흥정책 추진을 위한 국가적 예산 배정 필요

한국문화관광연구원의 'OECD 주요 국가의 문화예산 비교연구' 보고서⁽⁴⁾에 의하면 2000년에서 2009년 동안 한국의 GDP 대비 정부의 문화예산비율은 OECD 평균에 비해 낮은 수준으로, 좀 더 문화예산의 규모와 비중을 높일 필요가 있다는 점을 지적했다.

2013년 콘텐츠산업 통계조사에 따르면, 한국콘텐츠진흥원이 9개 산업(출판, 만화, 음악, 게임, 애니메이션, 광고, 캐릭터, 지식정보, 콘텐츠솔루션)의 사업체를 대상으로 조사한 결과와 2개 기관에서 실시한 영화(영화진흥위원회), 방송(방송통신위원회) 산업의 조사 결과를 인용, 집계한 결과, 출판산업은 사업체 수(2만6702개), 종사자 수(19만8262명), 매출액(21조973억 원), 부가가치액(8조7701억 원) 부문에서 그 규모가 가장 큰 산업이다.

그 중요성에 따라 문화부장관은 출판문화산업진흥법 제4조에 의거하여 출판문화산업의 진흥에 필요한 기본계획을 5년마다 수립·시행하여야 한다. '지식 강국의 성장동력 출판지식산업 융성방안'(2007~2011)에 이어 '출판문화산업 진흥 5개년 계획'(2012~2016)을 수립한 바 있다. 연차별 진흥책 수립에서 가장 중요한 것은 예산과 평가이다. 진흥방안은 있는데, 예산확보에 대한 방안은 없다. 예산이 없거나 부족하여 사업이 추진되지 못하니 평가 또한 흐지부지했다.

5개년 계획에 따르면 출판 수요창출 및 유통 선진화, 우수 출판콘텐츠 제작 활성화, 전자출판 및 신성장 동력 육성, 글로벌 '출판 한류' 확산, 출판문화산업 지속성장 인프라 구축 등의 5대 정책 사업을 추진한다고 되어있다. 하지만 출판문화산업의 가장 큰 규모를 감안할 때 국고 예산은 매우 부족하다. 이러한 사업을 추진하는데, 출판산업 육성예산은 2014년 기준 240억 원으로, 문화부 예산 4조4224억 원 대비 0.5%에 불과하다.

국가예산의 비중으로 국정운영 방향과 기본 철학을 알 수 있다. 문화부는 보도자료를 통해 2015년 정부 예산·기금 운용계획 중 문화부의 재정규모는 4조8752억 원이고 문화재청과 방송통신위원회 및 미래부의 디지털콘텐츠 예산을 합산한 '문화재정' 규모는 5조9772억 원이다. 이는 올해 5조4131억 원에 비해 10.4% 증가하여 정부 부문별 지출 증가율에서 가장 높게 증가하였으며, 정부 총지출 대비도 '14년 1.52%에서 1.59%로 증가한다고 하였다. '문화융성' 체감도 높이고 '창조경제' 이끌 중점과제에 전략적 투자를 하겠다고 하는데, 출판산업육성계획, 독서문화진흥기본계획, 도서관발전종합계획 등에 대한 계획은 있지만, 대대적인 예산을 투자한다는 문화부의 이야기는 들리지 않는다. 논쟁거리가 되었을 때 잠깐 계획과 선언만 있고 뒷받침하는 예산은 없다.

국민 삶의 질 향상을 위해서는 경제적인 측면과 함께 문화적인 측면이 함께 고려되어야 하고 문화의 원천이며 지식산업의 근간인 출판문화산업진흥에 대한 확고한 국정철학이 요구된다. 트랜스미디어(Trans media)시대에 양질의 출판콘텐츠의 다양한 미디어 활용(one source multi use) 유통체계를 구축하고, 지식문화의 가치를 높이고 누릴 수 있는 사회를 만들기 위해 출판문화산업 진흥정책의 국정철학을 제고하고 출판산업의 위상에 걸맞은 국가적 예산지원이 필요하다.

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(1) AIDS 모형을 이용한 경제학적 도서수요함수 및 가격 탄력성에 관한연구. 한국출판문화산업진흥원. 2014.09

(2) 조성익, 도서정가제와 도서소비자의 편익. 2014.11. 한국개발연구원.

(3) 출판유통진흥원 주최 ‘북비즈니스컨퍼런스 2014’에서 프랑스 연사 빠스칼 다이에 비르종 연설문 중

(4) 양혜원, OECD 주요 국가의 문화예산 비교연구. 2011. 한국문화관광연구원.