현재 우리의 직업능력개발체제를 보면, 과잉 고학력화와 과소 직업능력개발이 문제이다. 우리나라의 대학진학률은 80%를 넘을 정도로 고학력화에 과잉투자되고 있다. 그러나 과잉투자된 인력개발 비용에도 불구하고 청년 고용률은 2012년 기준 40.4%로 경제협력개발기구(OECD) 평균 50.9%를 크게 밑돌고 있다. 오히려 고학력화 현상이 직장을 갖지 못하고 직업을 위한 교육이나 훈련도 받지 않고 있는 NEET(Not in Employment, Education or Training) 양산을 촉진한다는 비판도 제기된다.1) 인적자원개발의 측면에서 볼 때, 최고수준으로 높은 학령기 교육투자와 최하위 수준의 졸업 후 근로자 직업능력개발 참여율이 대비된다. 2007년 현재 우리나라의 국내총생산(GDP) 대비 학교교육비 투자는 7.0%로 OECD평균 5.7%에 비해 매우 높은 수준인 반면,2) 졸업 이후 근로자(25-64세 성인)의 직무 관련 평생학습 참여율(직업능력개발 참여율)은 10.5%로 최하위를 기록하고 있다. 또한 성인(25-64세)의 평생학습 참여율 29.8%는 OECD 평균 40.4%, 미국 49.0%, 영국 49.3%, 핀란드 55%, 스웨덴 73.4%에 비해 현저하게 낮다. 세계 최고수준의 학령기 교육투자 현실에 대해 삼성경제연구소는 대졸 42%가 과잉학력을 갖췄다면서, 그로 인해 막대한 사회적 비용이 발생하여 GDP가 1.01% 감소하고 국가 경쟁력이 약화된다고 추정할 정도이다(삼성경제연구소, 2012.5.30.).

▲ <그림1> 평생학습참여율과 직무관련 평생학습참여율 국가 비교 (2007년) 자료 : OECD, 2012. EDUCATION AT A GLANCE (2012)

'학벌추구형' 사회에서 인적자원개발체제의 의미

학령기 교육투자에 집중되는 것은 '학벌추구형' 사회구조 때문이다. 우리나라의 인적자원개발(HRD) 투자는 기본적으로 학령기 교육과정에 집중되어있는데, 이는 학력과 학벌이 주는 지대(rent)가 높은 '학벌추구형' 사회이기 때문이다. <그림2>에서 보듯이 '학벌추구형' 사회에서는 대학에 진학할 때까지 사교육 등에 집중적으로 투자한 이후, 능력개발을 위한 투자는 매우 낮은 수준으로 떨어진다. 이른바 '스카이(SKY)' 대학에 입학하는 것은 '좋은 직장·일자리'가 보장되는 것과 등치될 정도이다. 그리고 일단 좋은 일자리를 구한 후에는 더 이상 자신의 직업능력을 개발할 필요가 크게 떨어지기 때문이다.

▲ <그림2> '학벌추구형' 사회 vs. 능력중심형 사회 자료 : 조정호(2008) "새 정부의 직업능력개발 정책방향과 과제 - 고용·실용중심 평생직업능력개발체제의 공고화" (『직업과 인력개발』 2008/봄)

'학벌추구형' 한국 사회 직업능력개발체제에서는 교육부의 교육정책이 관건적이었다. 교육부가 교육정책을 통해 (전문)대학 설립을 크게 늘리고, 대학 지원을 크게 늘리기 시작하면서부터 대학진학률은 크게 늘어 대학진학률이 85%까지 높아졌던 것이다. 대학졸업자와 고등학교졸업자 간 임금격차가 크게 벌어지는 상태에서, 빚을 내서라도 대학졸업장을 취득하는 것은 당연했다. 이제는 변해야 한다.

능력중심형 사회로 변화하기 위해서 인적자원개발체제의 혁신이 필요하다. 1980년대까지 산업현장으로 배출되는 인력의 숙련도는 주로 교육부의 교육정책에 따라 결정되었으며, 산업현장에서 대기업이 임금총액의 일정 비율 이상을 훈련에 지출토록 하는 단순한 체제로 유지되는 정도였다.3) 이후 산업현장 인력수급은 1995년 고용보험제도의 도입을 계기로 비로소 제도적 틀을 갖추기 시작하였다.4) 하지만 여전히 '학벌추구형' 사회를 벗어나지 못하고 있으며, 직업능력에 따른 성과평가체계도 미흡한 상태이다. 정규학교과정까지만 아니라 직업세계에 진입해서도 끊임없이 개인의 직업능력을 개발할 수 있도록 유인하는 인적자원개발체제의 구축을 통해서 능력중심형 사회로 발전해야 한다.

노동시장구조와 인적자원개발체제

노동시장의 단절적 이중구조를 극복하기 위해서 직업능력개발체제의 근본적 변화가 요구된다. 우리나라의 노동시장은 고급·핵심인력과 중견·기능인력으로 단절된 이중구조와 비경제활동인구의 비대화를 특징으로 한다. 특히 노동시장 근로자의 대부분을 차지하는 중견·기능인력의 경우, 노동시장의 고용유연화가 증가될수록 기업이 요구하는 직업능력을 갖추지 않으면 고용조정의 대상이 되는 등, 실직의 위험에 상시적으로 노출되어 고용불안이 가중되고 있다. 그럼에도 불구하고 현행의 직업능력개발체제에서 이들은 기업이 요구하는 능력을 개발할 수 있는 기회가 매우 제한되어 어려움을 겪고 있다.

최근 노동시장의 유연화가 급격하게 진행되고 기술변화의 주기가 점차 단축되는 등 노동시장을 둘러싼 환경의 변화는 직업능력개발정책의 근본적인 변화를 요구하고 있다.5) 직업능력개발체제로서 고용보험제도는 노동시장의 단절적 이중구조를 극복하기 위한 기능의 측면에서 특히 심각한 문제를 드러내고 있다. 취약계층인 중소기업근로자와 비정규직 근로자들은 대기업 근로자나 정규직 근로자에 비해 직업능력개발 참여율이 매우 저조하여, 노동시장의 이중구조를 더욱 심화시킬 가능성이 있다. 300인 이상 대기업의 직업능력개발 참여율은 57.6%인 반면, 4인 미만 사업장의 참여율은 9.2%에 불과하다.6)

▲ <그림3> 기업규모별 직업능력개발 참여율 비교(2009년)

대·중소기업 간 혹은 원·하청 간 양극화를 해소하기 위하여 대기업과 원청기업, 그리고 정부 차원에서 중소협력업체를 효율적으로 지원하기 위한 정책이 요구되고 있다. 비경제활동인구의 경우에는 노동시장 진입을 위한 평생학습차원의 능력개발보다 취미·여가 등 직업 관련성이 낮은 부분에 집중되어 있는 현실의 문제가 심각하다.7)

고용불안정 계층의 직업능력개발 기회가 고용안정적 근로자에 비해 훨씬 부족하여 취약계층이 안정적 고용지위를 획득하기 위한 교육훈련 기회가 매우 제한적이다. 정규직근로자의 교육훈련 참여율은 34.6%인데 비해, 시간제근로자 14.5%, 비전형근로자 24.4%, 한시적 근로자 28.4%로 매우 낮은 상태이다(2010.8. 기준). 우리나라 시간제근로자의 절대다수가 비자발적 시간제근로자라는 상황을 고려할 때, 시간제근로자의 14.5%만이 현재의 고용불안정 지위를 벗어나기 위한 직업능력개발의 기회를 가지는 현실은 매우 심각한 문제이다.

히든 챔피언을 가능케 한 독일의 직업능력개발체제

"기업이 발전하려면 사회적 시스템과 자본, 문화 등의 뒷받침이 필요한데, 직업교육시스템과 직장 내 평생학습체제가 독일의 히든 챔피언(hidden champions)을 만드는 데 결정적 구실을 했다. 만약 이것이 없었다면 중소기업은 숙련노동자를 확보할 수 없었을 것이다. 세계 대학 상위권에 독일 대학이 거의 없는데도 독일 경제가 강한 이유가 바로 여기에 있다. 직업교육시스템 덕분에 직원들은 회사에 들어오기 전에 이미 자기가 할 일을 알고 있다."8)

독일의 직업능력개발체제는 전사회의 이해당사자 모두가 참여하는 조건에서 작동되고 있다. 사용자단체는 훈련프로그램을 개발하여 기업에 보급하고, 프로그램 운영에 대해 자문하며, 개별 기업들의 프로그램을 감독하거나 승인하며, 훈련 수료생에 대한 시험 관리도 맡는다. 노동조합과 직장평의회는 교육내용의 개발에 관여하고, 기업의 훈련 프로그램 개설 여부, 각종 프로그램이 본래 취지에 적합하게 운영되는지에 대한 감시자 역할을 한다. 장기고용 관행이 자리 잡은 독일의 경우 기업이 적합한 인력을 외부시장에서 구하는 게 쉽지 않다. 즉, 숙련인력을 구하려는 기업의 입장에서도 외부시장에서 구하는 것보다 내부인력을 양성하는 것이 유리하다. 내부직원 중 향상훈련을 받은 근로자가 기업특수숙련(firm-specific skills)을 습득하고 있기 때문에 외부로부터의 충원보다 더 선호된다. 근로자의 입장에서도 산업별교섭에 따라 기업 규모에 따른 임금격차가 거의 존재하지 않기 때문에 이직(移職)이 많지 않다. 즉, 장기고용 관행, 기업 내 노사관계, 산별교섭을 기초로 한 평준화된 임금수준, 강력한 사용자단체 등이 모두 복합되어 독일의 직업능력개발체제를 유지하는 기반으로 작용하는 것이다. 이러한 직업능력개발체제야말로 독일 경쟁력의 원천이다.

독일의 직업능력개발체제가 작동하기 위해서는 다양한 조건들이 전제돼야한다. 무엇보다도 대기업이 전사회적 직업능력개발의 문제에 책임감 있는 행위자로서 일익을 담당하고 있다는 점이다. 많은 비용에도 불구하고 모든 대기업이 인적자원개발을 위한 교육훈련 프로그램을 제공하는 방식으로 사회적 책임을 수행하고 있다. 대기업이 전사회적 인적자원개발 비용을 분담하는 것이다. 히든 챔피언들만 아니라 전체 중소기업의 영업이익률(매출액 대비 7%)이 대기업(5%)보다 높게 나타난다. 숙련인력의 원활한 공급이 독일 중소기업 경쟁력의 원천이다.9)

정부의 역할이 중요하다. 경제사회발전노사정위원회와 같은 사회적 대타협을 추동하는 노사간 균형적인 조정자 역할에 힘을 실어줘야 한다.10) 노동조합을 사회적으로 배타하는 것이 아니라 책임감 있는 당사자로 인정하고 적극 참여시켜야 한다. 전체 기업의 절대다수를 차지하는 중소기업의 경쟁력을 제고하기 위한 정책적 입장을 견지해, 전체근로자의 다수인 중소기업근로자 등 고용취약계층의 직업능력개발이 가능한 체제 구축을 위한 노력이 필요한 것이다.

직업능력개발체제의 혁신 방안

지구화와 지식정보화가 빠르게 전개되면서 전통적 노동시장이 침식되고 노동시장 유연화가 한층 더 진행되는 조건에서 직업능력개발체제의 혁신에서 유의하여야 할 점을 정리하면 다음과 같다.

첫째, 중소기업근로자, 비정규직근로자, 특수고용형태 근로자 집단의 훈련참여를 실질적으로 활성화할 수 있는 방안이 제시되어야 한다. 이들은 현재 고용보험가입 제한 및 제도적 운영의 제약으로 인해 훈련기회 사각지대에 놓여있는 집단이다. 이들에게 능력개발기회를 확대하여 비정규직 고용형태가 함정이 아닌 정규직으로 넘어가는 가교(架橋) 일자리가 될 수 있어야 한다. 그리고 특수고용형태근로자의 훈련참여를 유인하기 위한 맞춤형 훈련설계도 필요하다. 중소기업근로자와 비정규직 및 특수고용형태 근로자 집단의 훈련참여를 강화하기 위한 다양한 형태의 방안들이 채택되고 있다. 하지만 여전히 점진적인 방식의 개선이 서서히 이루어지고 있을 뿐이다. 이제는 기본적인 관점의 커다란 변화가 필요하다. 예를 들어 기업지원의 경우, 대기업의 핵심인력에 대해서는 기업 스스로 훈련을 실시하도록 하고, 정부의 지원 없이는 직업훈련을 실시하기 어려운 중소기업의 훈련을 집중적으로 지원할 수 있도록 지원 대상 기업을 조정하는 등의 큰 변화가 필요하다. 근로자에 대한 지원의 경우에는 훈련참여가 어려운 취약계층의 훈련 수강을 집중 지원하는 방식으로 직업능력개발 사업을 보다 근본적으로 개편할 필요가 있다.

둘째, 정부 부처나 지자체 등의 공급자 중심이 아닌 수요자 중심의 고용·사회서비스전달체제의 구축으로 직업능력개발체제의 효과성을 높여야 한다. 비정규근로자나 특수고용형태 근로자 집단 혹은 영세자영업자 등 근로취약계층이 직업능력개발을 통해 안정적이고 '괜찮은 일자리'를 구할 수 있도록 고용안정사업과의 연계성을 강화해야 한다.11) 이와 동시에 구직활동을 다양한 방식으로 지원하는 고용지원서비스의 통합적 운용체계의 구축을 통해 공급자 중심의 고용서비스전달체계가 아닌 수요자 중심의 서비스체계의 구축이 요청된다. 캐나다 정부는 2005년부터 모든 사회서비스를 하나로 통합하여 그 전달체계를 일원화한 서비스캐나다(Service Canada, SC)를 구축했다. SC는 캐나다 연방 정부의 민원을 한 곳에서 알아보고 처리할 수 있도록 구성된 정부 기관이다. 서비스캐나다(SC)는 고용보험(EI), 노령보장프로그램(Old Age Security: OAS), 캐나다연금제도(Canada Pension Plan: CPP) 및 여권발급 등을 포괄하는 제반 사회서비스를 주민들이 더욱 쉽게 접근할 수 있도록 하기 위해 단일 원스톱 종합서비스체계로 통합·운영되고 있는 상태이다.

고용창출이 관건으로 대두되면서 근래에 다양한 공공기관들이 경쟁적으로 고용서비스를 제공하고 있다. 중앙정부의 여러 부처들로부터 다양한 수준의 지자체들까지 독자적으로 고용서비스를 제공하고 있다. 각 단위의 행정기관들은 단기적 성과 중심의 서비스들을 서로 모방하며 경쟁적으로 제공하고 있다. 그러나 중앙정부 각 부처별 혹은 각 지자체별 지원서비스에 대한 체계적인 검토 없이 고용서비스가 제공되고 있다. 지방자치단체는 지역노동시장의 현황에 대한 조사나 자료도 갖추지 않은 채 중앙정부 부처와의 사업대상층 중복 등의 문제에 대한 고려도 없이 고용서비스를 제공하고 있다. 사업성과에 대한 평가도 비체계적이다. 고용보험을 통한 고용서비스 전담 기관인 고용노동부 고용센터는 턱없이 부족한 인력으로 업무를 수행하고 있다.12) 절대인력의 부족 상태에서 제공되는 고용보험서비스는 양적 목표달성에만 매달리고 있다. 실업급여지급 업무는 고용지원서비스 및 고용안정·직업능력개발 사업과의 연계성을 확보하지 못한 채 이루어지는 경우가 태반이며, 고용노동부 주관 사업인 고용보험은 보건복지부 주관 사업인 사회복지서비스 전달체제와 단절되어 있다. 현 정부가 출범부터 지적한 부처간 및 기관간 장벽을 넘어 서비스제공의 창구 단일화를 통해서 사업효과성을 높여야 한다. 고용서비스전달체계만 아니라 사회보장서비스전달체계의 통합, 그리고 지자체 수준의 고용서비스전달체계 모두를 하나로 통합하여야 한다. 단일한 창구를 통해서 개인의 생애과정 동안의 중대한 이행(고용형태 간 이행, 실업과 고용 간 이행, 교육훈련과 고용 간 이행, 가사활동과 고용 간 이행, 고용과 은퇴 간 이행) 각 과정에 실질적인 도움이 될 수 있도록 하는 수요자 중심의 고용노동·사회보장서비스 체계가 갖추어져야 한다. 이렇게 함으로써 절대적으로 부족한 각 부문별 고용 및 사회보장 서비스제공 사업 인력의 부족 문제도 일정 정도 완화할 수 있을 것이다.

끝으로, 고용보험제도의 개혁보다 더 중요한 것은 대기업을 위시한 모든 이해당사자들이 직업능력을 사회적 공공재로 인식하고, 그 개발에 적극 기여할 수 있도록 하여야 한다. 중소기업에 대한 전반적인 인식 부족, 상대적으로 열악한 근무여건 등으로 인해 청년층이 여전히 중소기업 취업을 기피하는 우리 현실에서, 중소기업이 다년간 투자하고 양성한 핵심기술인력을 대기업이 '경력직' 채용 내지 공개채용 방식 등의 절차로 채용하는 '부당 인력 채용' 문제들이 먼저 사라져야 한다.13) 직업능력개발체제는 노동시장체제, 사회복지체제 및 단체교섭제도 외에 기술변화의 과정과도 연관되어 변천하면서 고유한 일국적 체제가 형성되어 간다. 능력중심형 사회로의 변천 과정에서 직업능력개발체제 논의가 경제민주화 문제로까지 확산된 이유이다.

1) 우리나라의 청년층 실업률은 7.5%로 OECD 평균 13.4%와 비교하면 오히려 양호한 것으로 나타난다. 한은에 따르면, 2005~2012년 청년층 고용률이 4.5%포인트 낮아진 데는 비경제활동인구가 크게 증가하였기 때문으로 분석했다. 한은에 따르면, "청년층이 임금 등 근무여건이 양호한 1차 시장 진입을 위해 학력 수준을 높이거나 자발적인 미취업 상태에 머무르는 경향이 있다"(「한국경제」 2013.12.10.).한국개발연구원 조사에 따르면, 청년층 실업률은 공식 발표된 것보다 더 높을 것으로 추정된다(황수경, 2011. "실업 및 잠재실업의 측정에 관한 연구," 한국개발연구원(KDI) 정책연구시리즈 2011-03).
2) <국가별 국내총생산(GDP) 대비 학교교육비 투자 (2007년)>

캐나다	덴마크	핀란드	독일	일본	네덜란드	스웨덴	영국	미국	한국	OECD평균
6.1	7.1	5.6	4.7	4.9	5.6	6.3	5.8	7.6	7.0	5.7

자료 : OECD, 2010. EDUCATION AT A GLANCE (2010년).

3) 고용보험 도입 이전에는 대기업이 임금총액의 일정 비율 이상을 훈련에 지출토록 하고, 불이행 시 분담금을 납부하도록 하는 (대기업)직업훈련의무제였다. 고용보험 도입 이후부터 지원범위가 확대되어 모든 기업에 대하여 훈련직종별로 인원·시간에 따라 훈련비 지원상한액(기준단가)을 정하여 훈련비용을 산정·지원하는 방식으로 전환되었다.

4) 1990년대 성장세가 둔화하면서 취업자 증가세가 둔화하고 고용에 대한 구조적 접근 필요성이 대두되었다. 당시의 고실업 상황에서 실업보험 도입 필요성이 제기되고, 1995년 고용보험법이 제정되었다. 고용보험법은 소극적 노동시장정책인 실업보험과 달리 적극적 노동시장정책(ALMP) 기능도 수행하는 고용안정제도를 포함하는 것으로, 실업급여, 고용안정 및 직업능력개발로 사업 내용이 구성되었다. 2009년 고용보험의 사업별 구성을 보면, 실업급여 67.4%, 직업능력개발 17.6%, 고용안정 9.8%, 모성보호 5.2%로 파악된다.

5) 과거에는 노동시장 진입 전 정규교육과정을 통해 습득한 기술과 지식만으로도 「평생직장」 생활이 가능했으나 이제 「평생직장」 의 개념은 사라지고, 직업생활을 유지하기 위해서는 끊임없는 능력개발의 필요성이 증대되고 있는 것이다.

6) 대기업(300인 이상)과 중소기업 간 직업능력개발훈련비에 대한 정부 지원 비율은 더 커다란 차이를 보여, 대기업 78%에 비해 중소기업은 8% 수준에 머물고 있다.

7) 한 때 상당히 많은 사람들이 고용보험의 지원으로 '바리스타 교육'을 '취미삼아' 받아, 언론에 오르내린 적이 있었던 것을 떠올리면 된다.

8) 빈프리드 베버(독일 만하임 응용과학대학 교수)의 「한겨레」신문(2013.4.14.) 인터뷰.

9) 이에 반해 우리나라의 대기업(7.3%) 영업이익률은 중소기업(4.7%)보다 훨씬 높다. 프랑스의 경우 대기업 8.7%, 중소기업 8.4%로 거의 비슷하고, 미국의 경우 대기업(9.0%)이 중소기업(7.0%)보다 높은 것으로 나타났다(2001~2007년 동안의 영업이익률 평균값 기준. 중소기업연구원 자료).

10) 독일의 경우에는 이해당사자 집단이 강하게 형성 되어있다. 그리고 이들 이해당사자 집단의 주도적 역할을 인정하는 제도적 틀이 갖춰져 있다. 하지만 우리나라의 경우 이러한 조건이 갖춰지지 않은 상태에서 정부의 균형 잡힌 조정자 역할이 요청된다.

11) 고용안정사업은 기업의 고용조정, 고용촉진, 고용창출 등을 지원하는 일종의 임금보조금 제도이다. 2005년까지는 고용안정사업과 직업능력개발사업이 별도의 사업으로 구분되어 있었다. 그러나 고용보험사업 운영의 효율성과 탄력성을 제고하기 위해, 2006년 1월부터 두 사업을 고용안정·직업능력개발사업으로 통합하고 두 사업의 기금계정도 하나로 통합하였다.

12) 2011년 기준 고용서비스기관 종사자 1인당 실업자 수는 나라별로 큰 차이를 보여, 독일 21명, 영국 32명, 캐나다 85명, 일본 113명, 미국 179명이다. 우리나라 고용센터 직원 1인당 실업자 수는 독일이나 영국보다 약 10여배 많은 272명에 이른다(고용노동부, 2011. [2011년 고용보험평가센터 지정·운영사업]의 고용보험사업 평가보고서).

13) 관계부처는 2011.8.17. "일부 대기업으로 중소기업 숙련기술자가 이동함으로써 관련 중소기업이 심각한 인력난 애로를 호소"하면서 「중소기업 기술인력 보호·육성 방안」을 체결하여야 했을 정도이다.