정부와 여당은 친 서민 중도실용 노선이 국민적 신뢰를 받고 있고, 그 결과가 지지율 상승으로 이어졌다고 반기면서, 이를 계속해 나갈 것임을 강조하고 있다. 이에 대해 시민사회와 야당에서는 친 서민 중도실용 노선이 정치적 수사에 지나지 않고, 그 실체가 불분명하다는 점을 연일 강조하고 있다. 그러므로 현 정부의 이러한 정책 기조 전환이 향후 중기적인 복지예산에 얼마나 반영되어 있는 지를 분석해 봄으로써 그 실체를 파악해 보고자 한다.

경제위기를 경험하고 친 서민 중도실용이 국정의 핵심과제로 부각된 이후에 작성된 정부의 '2009~2013년 재정운용계획'에서, 실질성장률은 2009년에 -1.5%로 침체를 보였다가 2010년에는 4%로 회복되고, 이후 2013년까지는 5% 내외로 유지되는 것으로 전망하였다. 이는 이명박 정부 출범 직후에 작성된 '2008~2012년 계획'에서의 2012년까지 7% 경제성장을 포기한 것이며, 오히려 참여정부 말기에 작성된 실질성장률 예측치인 4.8%와 거의 일치하는 것이다.

그런데 7% 경제성장을 기반으로 작성된 '출범 직후의 기획'에 따라, 이미 법인세 인하 등의 대폭적인 부자감세를 강행하였기 때문에 정부의 희망대로 2010년부터 성장률이 다소 회복되더라도 국가재정 수입은 악화되는 경로를 밟지 않을 수 없게 되었다. 우리 경제가 세계적 경제위기라는 외부적 충격에 크게 영향을 받았던 탓에, '2009~2013년 재정운용계획'에서는 2013년에 이르러서야 단기 국가재정의 적자가 해결되는 것으로 예상되고 있다. 작은 정부를 지향하며 균형재정을 신주단지 모시듯 하던 현 정부가 국가재정의 적자 규모를 더 키운 것은 아이러니한 일이다.

현 정부의 '친 서민 중도실용' 의지가 반영된 '2009~2013년 재정운용계획'에 따르면, 복지지출(총지출 대비)은 2010년 81.0조 원(27.8%), 2011년 85.3조 원(27.8%)이다. 현 정부 출범 직후 작성된 '2008~2012년 계획'에서 복지지출(총지출 대비)은 2010년 80.3조 원(27.6%), 2011년 87.2조 원(28.2%)이었으므로, 이에 비해 비슷하거나 오히려 더 낮은 수치였다. 뿐만 아니라, 참여정부 말기 계획의 복지지출이 2010년 81.9조 원(28.0%), 2011년 88.9조 원(28.6%)이었던 데 비해서도, 절대금액이나 총지출 대비 비율 모두에서 더 낮았다.

▲ 지난 9월 서울 남대문 시장을 방문한 이명박 대통령. 취임 직후 ''작은 정부'를 내세웠던 이 대통령은 '친 서민 중도실용'으로 간판을 바꿨다. 그러나 이는 이미지 관리 차원이었을 뿐 실제 예산으로 뒷받침되는 게 아니라는 지적이 나온다. ⓒ청와대

현 정부에서 역대 최고의 복지예산으로 규정하였던 2010년 복지예산은 경제위기로 인한 실질성장률 전망치의 하향 조정이 있었음을 고려하더라도, 친 서민 중도실용의 정책의지가 복지예산에 적극적으로 반영되었다기보다는 기존 복지예산의 증가 추이와 별반 다르지 않거나, 오히려 더 악화되었음을 확인할 수 있다.

또한, 복지예산의 연평균 증가율은 '2007~2011년 계획'에서는 9.7%, '2008~2012년 계획'에서는 8.7%, '2009~2013년 계획'에서는 6.8%로 계속 낮아지고 있는 것이다. '작은 정부'의 의지가 적극 반영되었다고 볼 수 있는 '2008~2012년 계획'보다 친 서민 중도실용의 의지를 밝힌 '2009~2013 계획'에서 2011년부터의 복지지출이 절대금액이나 '총지출 대비 비율' 모두에서 오히려 더 낮게 책정되었다.

▲ 최근 3년간 국가재정운용계획에서의 복지 지출 비교. 자료 출처: 대한민국정부. 2007~2011년 국가재정운용계획. 2007, 기획재정부. 2008~2012년 국가재정운용계획. 2008, 기획재정부. 2009~2013년 국가재정운용계획. 2009.

그럼에도 불구하고, 2010년 복지예산이 사상 최대 규모라고 홍보하는 이유는 무엇일까? 이는 복지예산의 구조적 특성에서 기인한다. 복지예산은 타 예산부문에 비해 의무지출(기초생활보장급여, 기초노령연금, 장애수당·연금, 보육료 지원, 장기요양보험 지원, 국민건강보험 지원, 공적연금, 고용보험, 산재보험, 보훈)이 차지하는 비중이 매우 높다. 국회 예산정책처(2010년도 예산안 분석, 2009)에 따르면, 주택을 제외하였을 경우 이들 의무지출 예산이 차지하는 비중은 2009년 본예산 기준으로 90.3%, 추경예산 포함 시에는 86.6%, 2010년 예산안 기준으로는 90.0%였다.

2009년 추경예산에서는 경제위기의 극복 등을 위해 이들 의무지출 외의 재량지출 예산의 규모가 증가하였으나, 2010년 예산에는 이들 재량지출 규모가 대폭 삭감되고, 결국 의무지출 항목들이 다시 중심이 된 것이다.

국회 예산정책처 보고서에서도 "사회안전망 등 복지재정에 상당한 배려를 한 모습이나, 어려운 재정 여건으로 의무지출의 비중이 증가함에 따라 복지예산에서 재량지출의 규모는 예년보다는 미흡한 수준으로 보인다"고 평가한 바 있다. 복지예산의 특성을 고려하지 않고, 단순한 수치로만 평가를 내려서는 안 되는 것이다. 이러한 복지예산의 특성 상, 앞으로도 매년 사상최대 규모는 갱신될 수밖에 없는 것이다.

2009년 추경예산까지 포함했을 경우, 2010년 복지예산은 6000억 원 가량 증가했을 뿐이며, 추경예산에 반영되지 않았던 연금이나 보험의 자연증가분을 고려한다면, 오히려 감소한 것으로 보인다. 2009년 본예산 복지항목 중 추경예산에 반영되지 않은 의무지출 항목으로는 기초노령연금, 건강보험지원, 장기요양보험 지원, 보육료 지원, 공적연금, 산재보험, 보훈 등으로 이들 항목의 2010년 예산규모는 3조6000억 원 가량이다.

따라서 친 서민 중도실용 노선을 강조하였음에도 불구하고, 이러한 정책 노선은 복지예산에 매우 미미하게 반영되었거나, 추경예산을 기준으로 한다면 오히려 더 악화된 것으로 평가할 수 있다.

현 정부의 '친 서민 중도실용'의 정책 의지가 적극 반영되었다고 평가내릴 수 있는 '2009~2013년 국가재정운용계획'의 복지지출도 기실 과거의 그것과 별 차별성이 없으며, 오히려 정부 출범 직후에 작성된 '2008~2012년 계획'에 비해서도 연도별 복지지출 전망에서 별반 차이가 없거나 더 낮은 것으로 파악되었다.

결국, '친 서민 중도실용'이 정치적 수사로 활용되는 것이 아니라, 민생에 직접적으로 다가서기 위해서는 국가복지의 대대적인 확대를 지향하는, 현재의 정부지출 구조와 복지재정에 대한 종합적이고 전향적인 재검토가 요구된다 하겠다.