더 열악한 환경에 있는 노동자들도 많다. 경찰, 소방관은 기본적으로 노조 설립 자체가 불가능하다. 물론 이들의 노조 결성을 우려하는 목소리도 없지 않다. 그러나 왜 이들이 단결권을 주장하는지, 들어볼 필요는 있다. 관련해 전공노의 창립 선언문의 몇 구절은 고개를 끄덕이게 한다.
"권력과 가진 자들에 의하여 흔들려온 공직 사회를 곧추세우고, 오랜 세월 부정과 부패로 얼룩져온 공직사회를 내부로부터 혁신함으로써 올바른 나라, 상식과 정의가 바로서는 나라를 만드는데 주체가 될 것이다."
김선수 변호사는 2000년대 초반 공무원노조 설립 과정에서 노조 합법화를 쟁취하기 위해 물심양면 노력해온 당시 노조 집행부의 외로운 투쟁을 지켜봤다. 그는 현행 공무원 노조 관련 법규가 지나치게 엄격하다고 지적한다. 김 변호사는 "공무 이외의 집단행위를 포괄적으로 금지하고 형사처벌하는 국가공무원법과 지방공무원법의 조항도 폐지되어야 한다"고 지적했다.그는 "공무원의 노동기본권은 한국 사회에서 아직도 걸음마 단계이다. 오히려 퇴보를 막기 위해 총력을 기울여야 하는 상황이 계속 되고 있어 답답하기만 하다"고 지적하고 있다. 편집자
김영삼 정부 이전까지 공무원 노동기본권 관련 입법의 경과
1948년 7월 17일 제정된 제헌헌법은 근로자의 노동3권을 기본권으로 보장했다. 당시에는 현행 헌법 제33조 제2항과 같은 공무원에 관한 특례규정(공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다)이 없었다. 1949년 8월 12일 공포된 국가공무원법(법률 제44호) 제37조는 "공무원은 정치활동에 참여하지 못하며 공무 이외의 일을 위한 집단적 행위를 하여서는 아니 된다."고 규정했다(다만 위 규정 위반에 대해서는 벌칙 조항이 없었다).
1953년에 제정된 노동조합법 제6조는 "근로자는 자유로 노동조합을 조직하거나 이에 가입할 수 있다. 다만, 현역군인, 군속, 경찰관리, 형무관리와 소방관리는 예외로 한다."고 규정하였고, 노동쟁의조정법 제5조 제1항은 "근로자 또는 사용자는 노동쟁의가 발생하였을 때 그 주장을 관철하기 위하여 쟁의행위를 할 수 있다. 단, 단순한 노무에 종사하는 이외의 공무원은 예외로 한다"고 규정했다.
5.16 쿠데타 후 국가재건최고회의는 1961년 9월 18일 국가공무원법 제37조를 개정하여 "공무원은 정치운동에 참여하지 못하며, 노동운동 기타 공무 이외의 일을 위한 집단적 행동을 하여서는 아니 된다"로 개정하고, "단, 사실상 노무에 종사하는 공무원의 노동운동은 예외로 한다"는 단서를 신설했다. 1962년 12월 26일 헌법 개정을 통해 "공무원인 근로자는 법률로 인정된 자를 제외하고는 단결권, 단체교섭권 및 단체행동권을 가질 수 없다"(제29조 제2항)고 규정하여, 법률로 인정된 공무원에 한하여 노동3권을 부여하였고 근로자의 이익균점권 조항을 삭제했다.
1963년 4월 17일 국가공무원법과 노동조합법을 전면 개정하여, 국가공무원법은 현행 국가공무원법 제66조와 같은 내용(공무원은 노동운동 기타 공무 이외의 일을 위한 집단적 행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외로 한다.)으로 되고 벌칙 조항이 마련되었으며(같은 내용이 1963년 11월 1일 제정된 지방공무원법에도 규정되었다), 노동조합법은 군인·경찰 등에 대한 노조 가입·결성의 제한규정을 삭제하는 대신, "공무원에 대하여는 따로 법률로 정한다"(제8조 단서)고 규정했다. 같은 날 노동쟁의조정법의 개정을 통해 일반공무원에 대한 쟁의행위금지 조항을 삭제함으로써 공무원법에서 일률적으로 공무원인 근로자의 노동3권을 규율하게 되었다.
이렇게 해서 극히 일부의 현업공무원(사실상 노무에 종사하는 공무원)에 대해서만 단결권 등이 인정되고, 그 외의 모든 공무원(비현업공무원 또는 일반공무원)은 노동3권을 박탈당하게 되었다. 그 후 유신체제와 5공화국을 거치면서 관련 헌법 조항 및 관계법규를 부분적으로 강화 또는 조정해왔다. 1989년 3월 여소야대의 임시국회에서 여야 합의로 공무원의 단결권을 회복하는 노동법 개정안이 통과되었다.
관련 조항은 "6급 이하의 공무원을 포함한 모든 근로자는 자유로이 노동조합을 조직하거나 이에 가입할 수 있고 단체교섭을 할 수 있다. 다만 현역군인, 경찰공무원, 교정공무원, 소방공무원은 그러하지 아니하다"(노동조합법 개정안 제8조 제1항)고 규정한 것으로서, 이는 1953년 노동조합법 규정과 거의 같은 수준으로 공무원 단결권을 회복하는 의미가 있다. 그런데 노태우 대통령이 거부권을 행사하여 공무원 노동기본권의 회복은 후일을 기약해야 했다.
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| ▲ 2009년 12월 14일 서울 세종로 정부중앙청사 후문에서 양성윤 전공노 위원장과 정진후 전교조 위원장, 전국공무원노조, 전국교직원노조 관계자들이 정부의 노조 탄압 중단을 촉구하는 기자회견을 하고 있다. ⓒ뉴시스 |
김영삼 정부 이후 공무원노조 창립대회까지 경과
김영삼 정부는 노사관계개혁위원회('노개위')를 통해 공무원의 노동기본권 보장 방안을 전교조 합법화 의제와 함께 논의했다. 이에 맞추어 공무원들은 1997년 1월 '전국공무원노동조합준비위원회'('공노준')를 결성하고 활동했다. 노개위는 1997년 12월 23일 제22차 전체회의에서 '공무원 단결권 보장방안(안)'에 대하여 의결했다. 그 내용은 1999년부터 공무원의 고충처리 등을 위한 '직장협의회(가칭)'를 설치·운영하고, 공무원노조는 여론수렴과 관련법규 정비 등 준비기간을 거쳐 조속히 시행키로 하되 공무원의 단결권과 단체교섭권은 인정하지만 단체협약 체결권과 쟁의권은 인정하지 않는 것이었다. 오랜 토론 끝에 노·사·공익 3자 합의로 의결되었으나 입법화에는 성공하지 못했다.
김대중 정부 출범 직전인 1998년 2월 6일 노사정위원회 3자 합의에 근거하여 2월 24일 법률 제5516호로 '공무원직장협의회의 설립·운영에 관한 법률'('공직협법')이 제정되었고, 1999년 1월부터 시행되었다. 교원의 경우 1999년 1월 법률 제5727호로 제정된 '교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률'('교원노조법')에 의해 1999년 7월 1일부터 교원노조가 합법화되었다.
공직협법에 의해 설립된 전국의 공직협들은 1999년 6월 26일 1차 대표자 간담회를 가진 이래 2001년 3월 17일까지 12차례 대표자 간담회를 진행했다. 2000년 2월 19일 제7차 전국대표자간담회에서 '전국공무원직장협의회발전연구회'(전공연)가 창립되었고, 전공연은 2001년 3월 24일 '전국공무원직장협의회총연합'(전공련)으로 조직을 변경하고 서울대 강의실에서 창립대의원대회를 개최했다. 전공련의 초대위원장-수석부위원장으로 차봉천 국회사무처공직협 회장과 임진규 과학기술부공직협 회장이 당선되었다.
2001년 4월에는 48개 노동단체 및 시민사회단체가 참여한 '공직사회개혁과 공무원 노동기본권 쟁취를 위한 공동대책위원회'('공대위')가 출범했고 지역별 공대위도 연달아 구성되었다. 노사정위원회는 2001년 7월경부터 공무원노조 인정을 위한 논의를 시작했으나, 행정자치부의 완강한 태도로 교착상태에 이르게 되었다. 대학교수들은 2001년 11월 10일 헌법노조 형태로 전국교수노동조합을 출범시켰다. 전공련은 정부의 입법의지에 회의를 품고 발전적으로 해산하고, 2002년 3월 23일 고려대학교 기념관에서 전국공무원노동조합('공무원노조') 창립대의원대회를 개최하여 헌법노조 형태로 공무원노동조합을 출범시켰다.
경찰은 병력을 투입하여 출범식을 해산시켰고, 이날 설남술 전공련 부위원장과 김병진 전공련 서울지역공무원직장협의회연합(서공련) 대표가 구속되었다. 창립대의원대회에서 치러지지 못했던 임원선거가 이후에 이루어져 초대 집행부로 차봉천(위원장)-이용한(사무총장)이 당선되었다. 신임지도부는 2002년 4월 4일 인천 산곡성당에서 출범 기자회견을 열고 천막농성에 돌입했다.
공무원노조는 출범 후 지역별 조직을 정비하고 정부의 탄압에 맞서 노조사수 및 합법화 투쟁을 전개했다. 4월 27일 전국동시다발 규탄집회, 5월 26일 공무원 노동3권 쟁취 전국집중투쟁 결의대회 등을 주최했다. 5월 26일 정용천 비대위원장이 체포, 구속되었고, 6월 27일 이용한 사무총장이 자진 출두했다가 구속되었다. 차봉천 위원장은 명동성당에서 천막농성을 하면서 투쟁을 주도하다가 10월 3일 체포·구속되었다. 공무원노조 간부들은 2002년 10월 7일 행정자치부장관실을 점거·농성하였고, 11월 4일과 5일 합법성 쟁취를 위한 연가투쟁을 벌였는데 이와 관련해서도 다수의 간부들이 구속·기소되었다.
김병진 서울지역본부장, 노명우 부위원장 재판 과정
내가 공무원노조 간부들의 형사사건을 정식으로 수임한 것은 2002년 2월 15일경이다. 2001년 3월 24일의 전공련 창립대의원대회 등과 관련하여 전공련 차봉천 위원장, 노명우 부위원장, 김병진 서공련 대표 등이 건조물침입 및 공무원법 위반(공무 이외의 집단행위 금지 위반) 혐의로 기소된 상태에서 수임하게 되었다. 다른 간부들은 민주노총법률원의 권두섭, 강문대 변호사 등이 변호했다.
2002년 3월 23일 공무원노조 창립대의원대회 후에는 이 부분이 건조물침입과 공무원법 위반 혐의로 추가 기소되었다. 3월 23일 김병진 서공련 대표가 구속되었고(4월 27일에 공무원노조 서울지역본부장에 옥중 당선됨), 노명우 부위원장이 4월 3일에 구속되었다(공무원노조 초대 집행부에서는 수석부위원장으로 활동함). 구속적부심사 청구를 했지만 기각되었고, 두 사람이 한 건으로 기소되어(서울지방법원 2001고단12845, 2002고단3581, 3582) 2002년 4월에 보석청구를 했다. 2002년 5월 8일자로 보석이 허가되어 석방된 상태에서 재판을 받게 되었다.
김병진 본부장은 출소 후 재판을 받으면서 활동하던 중 2003년 2월 11일 간암 4기 판정을 받고 입원 치료를 받다가 2003년 6월 4일 운명하여 7월 16일자로 공소기각 결정되었다. 공무원노조 활동 중 사망한 최초의 열사가 되었다.
노명우 수석부위원장은 2002년 11월 연가투쟁 건이 추가되어 2003년 1월 23일 다시 구속되었고, 2003년 3월 11일 1심 판결이 선고되어 징역 1년에 집행유예 2년의 형을 선고받았다{서울지방법원 2003. 3. 11. 선고 2001고단12845, 2002고단3581, 2003고단1105(병합) 판결}. 항소심에서 지방공무원법 제58조 및 벌칙 조항인 제82조 중 제58조 규정 위반 부분에 대해 위헌제청신청을 하였는데, 2003년 7월 9일자로 항소기각 판결이 선고되었고(서울지방법원 2003. 7. 9. 선고 2003노2647 판결) 위헌제청신청도 기각되었다. 피고인이 상고했으나, 대법원은 사건을 2년여 가지고 있다가 상고기각 판결을 선고했다(대법원 2005. 5. 12. 선고 2003도4339 판결). 위헌제청신청 기각결정에 대해 헌법재판소에 헌법소원을 제기했으나, 헌법재판소는 2년 3개월 정도 후에 합헌결정을 했다{헌법재판소ﾠ2005. 10. 27.ﾠ선고ﾠ2003헌바50·62,2004헌바96,2005헌바49(병합)ﾠ결정}.
위 헌재 결정에서 전효숙·조대현 재판관은 위 조항들이 노동기본권의 본질적인 내용을 침해하고 평등원칙에 위배된다는 이유로 위헌의견을, 송인준·주선회 재판관은 원칙적으로 노동3권을 침해하지만 단순위헌을 선언하기보다는 헌법불합치 결정을 선고해야 한다는 의견을 밝혔다.
차봉천 위원장 재판 과정
차봉천 위원장은 명동성당에서 천막농성을 하면서 투쟁을 지도하다가 2002년 10월 3일 구속되었다. 공소사실은 2001년 3월 24일 서울대 건조물침입(전공련 창립대의원대회), 2002년 3월 23일 고려대 건조물침입(공무원노조 창립대회), 2002년 1월 2일부터 7월 21일까지 농성으로 출근하지 아니하여 직무유기, 기타 공무 이외의 일을 위한 집단행위로 국가공무원법 위반의 점 등이었다. 보석청구가 받아들여져 석방된 상태에서 재판을 받았다. 1심 판결은 2003년 1월 21일에 선고되었는데, 징역 1년에 집행유예 2년의 형이 선고되었다{서울지방법원 2003. 1. 21. 선고 2001고단10150, 12845, 2002고단896, 3581, 3582, 9953(병합) 판결}.
항소심(서울지방법원 2003노1118)에서 국가공무원법의 공무 이외의 집단적 행위 금지 조항(제66조 제1항, 제2항) 및 그 위반에 대한 형사처벌 조항(제84조 중 제66조 위반 부분)과 형법상의 직무유기죄 조항(제122조)에 대해 위헌제청 신청을 했다. 항소심은 2003년 7월 9일 항소를 기각함과 동시에 위헌제청신청도 기각했다. 피고인이 상고하였으나 대법원은 2년 가까이 가지고 있다가 상고를 기각했다(대법원 2005. 5. 12. 선고 2003도4331 판결). 위헌제청신청 기각결정에 대해 헌법재판소에 헌법소원을 제기했다.
직무유기죄에 대해 헌법재판소는 합헌결정을 했다(헌법재판소, 2005. 9. 29. 선고 2003헌바52 결정). 위 결정에서 권성·주선회 재판관은 직무유기죄를 규정한 형법 제122조가 법 적용기관인 법관의 보충적 법해석을 통하여도 그 규범내용이 확정될 수 없을 정도로 모호하고 막연하여 죄형법정주의에서 파생된 명확성의 원칙에 위배되고, 직무유기 행위의 경중을 가리지 않고 행정상 징계 이외에 일률적으로 형벌을 다시 부과하는 것은 국가형벌권 행사에 관한 법치국가적 한계를 넘어 위헌이라는 견해를 밝혔다.
국가공무원법 제66조에 대해서는 이미 이전에 헌재 (1992. 4. 28. 선고 90헌바27내지34) 등 합헌결정이 있었다. 헌법재판소는 다시 제기된 사건에 대해 4년 정도 가지고 있다가 합헌결정을 했다{헌법재판소 2007. 8. 30. 선고 2003헌바51, 2005헌가5(병합) 결정}.
위 헌법재판소 결정에서 송두환 재판관은 위 조항들이 대다수 공무원의 노동기본권 자체를 일률적으로 부인하고 있어 기본권 최소침해의 원칙에 어긋나고 노동3권의 본질적인 내용을 침해하며 평등원칙에도 위배된다는 단순위헌의견을, 조대현 재판관은 위 조항들은 헌법에 합치되는 부분과 헌법에 위반되는 부분을 아울러 내포하고 있으므로 전체에 대하여 헌법 제33조 제2항의 취지에 부합되지 아니한다고 선언하고 개선입법을 촉구해야 한다는 의견을, 김종대 재판관은 "사실상 노무에 종사하는 자"의 구체적인 내용에 대해 하위법령에 위임한 것은 죄형법정주의의 명확성 원칙에 위반되고 위임입법의 한계를 벗어나 위헌이라는 의견을 제시했다.
차봉천 위원장은 2004년 2월에 초대 위원장 임기를 마치고 제17대 국회의원 선거에서 민주노동당 후보로 강남갑에 출마하기도 하고 나아가 활발한 연대활동을 했다. 2006년 5월 전립선암 판정을 받고 2008년 9월 4일 운명하여 마석 모란공원 민족민주열사묘역에 묻혔다.
그 외 사건들 재판 과정
그 외 내가 담당했던 공무원노조 창립대의원대회 관련 사건들로는 다음과 같다. 부천시 소속 김상완 전공련 부위원장은 1심에서 벌금 500만원을 선고받았고(인천지방법원 부천지원 2001고단2178), 항소했으나 항소기각 판결을 받았다(인천지방법원 2002. 11. 28. 선고 2002노1920 판결).
이용한 공무원노조 초대사무총장은 1심에서 징역 10월, 집행유예 2년의 형을 선고받았고{서울지방법원 2003. 3. 12. 선고 2002고단10955,2003고단277,278,279(병합) 판결}, 항소했으나 항소기각 판결을 선고받았으며(서울지방법원 2003. 8. 7. 선고 2003노2443), 상고했으나 상고기각 판결을 선고받았다(대법원 2005. 7. 22. 선고 2003도5029 판결).
서울 강동구청 소속 위성재 전공련 서울지역본부 전산국장은 1심에서 벌금 500만 원을 선고받고(서울지방법원 동부지원 2002. 12. 11. 선고 2002고단3281 판결), 항소했으나 항소기각 판결을 선고받았다(서울중앙지방법원 2003. 4. 29. 선고 2003노97 판결).
이후의 입법 과정
공무원노조 창립 이후 정부는 노사정위원회 논의 결과를 넘겨받아 행정자치부가 주관하여 마련한 '공무원조합의 설립 및 운영 등에 관한 법률'('공무원조합법')안을 2002년 10월 18일 국회에 제출했다. 그러나 공무원조합법은 공무원 노동조합을 인정하는 것이 아니어서 공무원노조는 강력하게 반대하였고 그 결과 입법이 더 이상 추진되지 못했다. 노무현 정부 들어 정부는 노동부가 중심이 되어 '공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(안)'"('공무원노조법안')을 마련하였고 2003년 6월 18일 입법예고했다. 이후 공무원 노동기본권 인정을 일반법인 노조법의 개정을 통해 할 것인가 특별법의 제정을 통해 할 것인가, 노동조합 가입 대상 공무원의 범위, 단체협약 체결권과 쟁의권 인정 여부 등에 대하여 첨예한 입장 차이가 있었다.
당시 나도 올바른 공무원 노동기본권 보장 방안에 대해 토론회 등에서 기회 있을 때마다 주장했다. 당시 발표한 글로는 "공무원 노동기본권의 현황과 과제"(<노동변론> 제2호, 민주사회를 위한 변호사모임 노동위원회, 2001년 가을), "정부의 '공무원조합법'안 검토"(민주사회를 위한 변호사모임 등, '공무원·교수 노동기본권 보장과 정부 입법안 평가 토론회', 2002. 10. 9.), "차라리 '공무원기본권제한법'이라고 하라"(<월간 말>, 2002. 12.), "'공무원노조 합법화'에 관한 토론회 토론문"('공무원 노동기본권 보장에 관한 토론회'. 한국노동연구원, 2003. 6. 5.), "정부입법안 의견 및 올바른 공무원·교수 노동기본권 보장방안"('정책토론회 공무원·교수 노동기본권 보장전망과 과제', 2003. 8. 26.) 등이 있다.
국회에서 2004년 12월 31일 공무원노조법이 날치기로 통과되었고, 2006년 1월 28일부터 시행됨으로써 공무원노조는 합법화되었다. 공무원노조는 2006년 4월 20일 민주노총에 가입하였고, 설립신고를 할 것인지에 대해서는 내부의 논란과정을 거쳤다. 2007년 6월 23일 전국민주공무원노동조합('민주공무원노조') 창립대의원대회가 열렸고, 7월 12일 노동부로부터 설립신고증을 교부받고 별도로 활동했다. 공무원노조는 2007년 11월 8일 노동부로부터 설립신고증을 교부받았다.
현재 진행형인 공무원 노동기본권 보장 문제
이명박 정부 출범 이후인 2009년 9월 26일 공무원노조, 민주공무원노조 그리고 법원공무원노동조합 3개 조직이 통합하여 전국통합공무원노동조합('통합공무원노조')을 출범시켰다. 노동부는 2009년 10월 20일 공무원노조에 대해 설립신고취소통보처분을 하였고, 통합공무원노조가 2009년 12월 1일 설립신고서를 접수했음에도 12월 4일 설립신고서반려처분을 했다. 이후 통합공무원노조는 노동부가 설립신고증을 교부하지 않아 아직까지도 법내노조의 지위를 회복하지 못하고 있다.
헌법상 자주적인 단결권 보장의 가장 핵심적인 내용은 노동조합의 자유설립주의다. 노동자들은 노동조합을 자유롭게 설립할 수 있어야 한다. 노동조합의 설립에 행정관청의 허가를 받도록 하는 것은 자유설립주의를 본질적으로 침해하여 위헌이다. 노동조합이 행정관청으로부터 설립신고증을 교부받아야만 적법한 지위를 인정받는 것은 사실상 허가제나 마찬가지다. 그런데 그런 상황이 현재도 계속되고 있고, 규모가 크고 대표적인 단일노조인 통합공무원노조가 설립신고증을 교부받지 못해 적법한 지위를 인정받지 못하고 있는 것이 대한민국의 21세기 현실이다. 설립신고서반려제도 자체를 폐지해야 마땅하다.
공무 이외의 집단행위를 포괄적으로 금지하고 형사처벌하는 국가공무원법과 지방공무원법의 조항도 폐지되어야 한다. 이 조항은 2008년 촛불집회에서 전국교직원노동조합과 공무원노조의 시국선언에도 탄압의 도구로 활용되었다. 이 조항들이 효력을 유지하는 한 후진적인 상황은 계속될 것이다. 헌법재판소에서 위헌의견이 소수의견이었지만, 소수의견이 다수의견으로 변경되는 것이 역사의 발전이다. 헌법재판소가 합헙의견을 냈지만 법개정을 통해 위헌성을 해소한 사례는 얼마든지 있다. 제3자 개입금지 조항, 필수공익사업의 직권중재제도, 공무원과 교원의 노동3권 전면 부정 조항 등이 그 대표적인 예이다. 공무원의 노동기본권은 한국 사회에서 아직도 걸음마 단계이다. 오히려 퇴보를 막기 위해 총력을 기울여야 하는 상황이 계속 되고 있어 답답하기만 하다.
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